20 de junio de 2024

Análisis

Capital al volante

La USMCA, la IRA, y el auge de los vehículos eléctricos en México

Las industrias mexicanas de ensamblaje de automóviles y de piezas automotrices han estado en auge desde que el presidente Biden firmó la Ley de Reducción de la Inflación [IRA o Inflation Reduction Act] en agosto de 2022. Tesla y Jetour, el fabricante de automóviles estatal chino, han anunciado la construcción de nuevas fábricas para vehículos eléctricos y carros a gasolina, estimulando así las inversiones a lo largo de la cadena de suministro. El proveedor de vidrio de Tesla, AGP Group, planea abrir una fábrica junto a la de Tesla en Santa Catarina, Nuevo León. Así mismo, en agosto de 2023, Metalsa, un fabricante de chasis para Toyota, abrió su segunda fábrica en Guanajuato. Tatiana Clouthier, exsecretaria de economía de México, declaró con aprobación que la IRA “no discrimina la industria automotriz [de México]”, haciéndole eco al optimismo generalizado que ve esta ley como una inversión masiva en la industria automotriz mexicana que generará empleos.1

La ley estadounidense tiene importantes repercusiones socioeconómicas y políticas transfronterizas, ya que vincula estrechamente el sector de la fabricación de automóviles con el sector minero y la estrategia climática.2 Los vehículos eléctricos, la economía digital y la transición energética requieren níquel, cobre, cobalto y, lo más importante, litio, todos los cuales se encuentran catalogados como “minerales críticos” por los Gobiernos de México, Canadá y Estados Unidos. La acogida de la IRA en México contrasta significativamente con las críticas de las naciones europeas, cuyos fabricantes de automóviles están en gran medida excluidos de los créditos fiscales para vehículos eléctricos, los cuales exigen que los componentes minerales o de las baterías se obtengan y se procesen en Estados Unidos o en un país miembro del acuerdo comercial, como México. 

La IRA llega tres años después del Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá, conocido también como el USMCA, y se une a un conjunto de políticas que han transformado la industria automotriz mexicana en un centro de fabricación de vehículos eléctricos. Para cumplir los requisitos del Crédito para Vehículos Limpios que exige la IRA, el ensamblaje final del vehículo debe ocurrir en América del Norte, definida como Estados Unidos, Puerto Rico, Canadá o México. Este requisito de “contenido de valor regional” para los productores que buscan vender en el nuevo mercado estadounidense de consumo subsidiado con impuestos refuerza las normas de las “reglas de origen” del USMCA que se les exige a los bienes para que puedan obtener exenciones arancelarias.

Los incentivos financieros para que las empresas reorganicen geográficamente la producción también conllevan la promesa de empoderar a la fuerza laboral mexicana para negociar salarios más altos, prestaciones y participación más amplia en la vida económica del país. Sin embargo, dos ejemplos recientes de esta lucha entre trabajadores y productores en la industria automotriz demuestran las limitaciones que el USMCA impone a los trabajadores y a los oficiales gubernamentales en México y Estados Unidos, quienes, de otro modo, podrían intentar cumplir con esta promesa continental. Los fabricantes de piezas VU Manufacturing y Unique Fabricating, ambas empresas con sede principal en Michigan, han respondido a las solicitudes de negociación colectiva de los trabajadores a través de las disposiciones del USMCA con fuga de capitales, optando por no cumplir con las disposiciones laborales establecidas tanto en la Ley Federal del Trabajo de México de 2019 como en lo que se considera un acuerdo histórico entre México y Estados Unidos. Por lo tanto, sigue siendo una pregunta abierta si la IRA beneficiará a los trabajadores mexicanos empleados en las cadenas de suministro regionales de producción de automóviles. 

El trabajo y el libre comercio

La renegociación del NAFTA en 2017, impulsada por las críticas al libre comercio durante la administración de Donald Trump, brindó la oportunidad de incluir el tema laboral en el cuerpo principal del acuerdo. El USMCA que resultó le dedica varios capítulos a calmar los temores sobre la pérdida de empleos manufactureros estadounidenses a favor de los trabajadores mexicanos. Esta preocupación, expresada tanto por la derecha proteccionista como por la izquierda obrera, da lugar a una variedad de soluciones. En un conjunto de recomendaciones para la renegociación, la Federación Estadounidense del Trabajo y Congreso de Organizaciones Industriales [AFL-CIO o American Federation of Labor and Congress of Industrial Organizations] argumentó que los salarios de los trabajadores mexicanos de la industria automotriz deberían ser lo suficientemente altos como para garantizarles a ellos y a sus familias un nivel de vida decente: acceso a alimentos, agua, vivienda, educación, atención médica, vestuario, transporte y la capacidad de ahorrar para la jubilación y las emergencias. El capítulo 4 del acuerdo final, “Reglas de Origen”, refleja esta preocupación, al exigir que “entre el 40 y el 45 por ciento del contenido automotor sea fabricado por trabajadores que ganen por lo menos 16 dólares por hora”.

Además de los incrementos salariales, la mayor federación laboral de Estados Unidos recomendó fortalecer la sindicalización, la democracia en el lugar de trabajo y los derechos de negociación colectiva. En lugar de limitar el comercio, como suele recomendar la retórica proteccionista más conservadora, estas normas buscan igualar las condiciones entre los trabajadores del sector automovilístico norteamericano. De este modo, el USMCA final incluye diversos mecanismos relacionados con los derechos laborales en México: el capítulo 23 “Trabajo” y el anexo 23-A “Representación de los Trabajadores en la Negociación Colectiva en México” describen los derechos en el lugar de trabajo y están en línea con la Declaración Relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). El anexo 31-A, “Mecanismo Laboral de Respuesta Rápida en Instalaciones Específicas” (MLRR), que aplica a México y Estados Unidos, permite a los trabajadores presentar peticiones cuando se les niegan sus derechos laborales y su libertad de asociación; el incumplimiento de las disposiciones laborales del USMCA puede dar lugar a la suspensión del tratamiento arancelario preferencial, la imposición de sanciones y la prohibición de la entrada de productos o servicios producidos por la empresa.3 Desde la promulgación del USMCA en julio de 2020, el MLRR se ha utilizado dieciocho veces.4

El USMCA también estableció el Comité Laboral Interinstitucional [ILC o Interagency Labor Committee] para hacer cumplir las obligaciones laborales, con una Junta Independiente de Expertos Laborales de México para supervisar y evaluar las reformas laborales mexicanas. En conjunto, estas medidas tienen como objetivo defender los derechos laborales básicos y aumentar los salarios en México para corregir las asimetrías en el derecho de los trabajadores a lo largo de la cadena de suministro automotriz de América del Norte. Al anunciar esta combinación de empleo de alta calidad y comercio internacional, la Oficina de Asuntos Laborales Internacionales del Departamento de Trabajo de Estados Unidos describió el USMCA como el tratado comercial que tiene “las disposiciones laborales más sólidas y de mayor alcance que cualquier otro”.

Los modelos laborales de México

Antes del NAFTA, la política industrial nacional de México determinaba en gran medida la inversión en el sector automotor. La producción de automóviles, considerada intensiva en capital y mano de obra, fue fundamental para la industrialización del país y la formación de una fuerza laboral industrial durante la era de la industrialización por sustitución de importaciones (ISI, 1940-1970). La fuerte intervención gubernamental en el desarrollo económico se basó en un modelo laboral corporativista que buscaba empoderar a la mano de obra industrial sindicalizada bajo el principal sindicato estatal, la Confederación de Trabajadores de México (CTM). 5 Este modelo se transformó en una forma autoritaria y represiva de gobernar las relaciones laborales que beneficiaba al Estado y las empresas.

Las condiciones laborales y los salarios de los trabajadores eran determinados por “contratos de protección patronal”, que son acuerdos laborales que buscan proteger las inversiones por encima de los intereses de la mano de obra. Estos contratos, avalados por el gobierno, los firman empleadores y sindicatos afiliados principalmente a la CTM, pero sin que las bases de la organización conozcan los términos del acuerdo. Los contratos de protección patronal son un obstáculo significativo para la libertad de asociación y la negociación colectiva, ya que crean una estrecha relación entre empleadores, sindicatos no electos y funcionarios estatales para mantener condiciones óptimas de inversión. Durante décadas, los trabajadores del sector automotor, junto con los de otros sectores industriales, han luchado contra la CTM y los sindicatos afiliados a esta confederación laboral, y, por extensión, contra el Estado y las empresas, para mejorar las condiciones laborales, la democracia en el lugar de trabajo y la representación de los trabajadores.

En 2018, bajo el lema “La cuarta transformación”, el presidente Andrés Manuel López Obrador (2018-2024) comenzó una serie de reformas estructurales al modelo económico mexicano. El 1 de mayo de 2019, en el Día Internacional de los Trabajadores, López Obrador promulgó lo que podría considerarse la reforma más significativa a las relaciones laborales de México, y que puso fin al modelo existente que creaba y perpetuaba los “contratos de protección patronal”. Las reformas a la Ley Federal del Trabajo de México estipulan, entre otros cambios, incrementos salariales, la libertad de participar en una negociación colectiva, la libertad de asociación y el respeto a los sindicatos. Entre 2018 y 2024, el salario mínimo incrementó un 110 por ciento, por lo que México pasó a tener el sexto salario mínimo más alto de América Latina. Las reformas laborales de 2019 fueron precedidas por la ratificación por parte de México, ese mismo año, del Convenio sobre el Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva (Convenio 98) de la OIT. Estados Unidos aún no ha ratificado dicho convenio, mientras que Canadá lo hizo en 2017. Este era el contexto político interno de México cuando el país entró en negociaciones con la administración de Trump sobre la reapertura del NAFTA y la redacción de los términos del nuevo USMCA. 

En cuanto a la negociación colectiva, las reformas de 2019 ofrecieron mayores protecciones que el USMCA, en especial en cuanto al tema crucial del derecho a la huelga. El artículo 387 de la Ley Federal del Trabajo de México estipula que si el empleador se rehúsa a entrar en una negociación colectiva, los trabajadores pueden ejercer ese derecho. Con el NAFTA, el derecho a la huelga se redujo a una “mera consulta y quedó por fuera de cualquier mecanismo de aplicación [ya que] la política comercial se impuso sobre la política laboral”6 mientras que en el USMCA el derecho a la huelga aparece como una nota al pie en la sección 23.3: Derechos Laborales, en lugar de aparecer en el cuerpo principal legal y vinculante del capítulo 23. 

Así, desde 2020, la legislación laboral en México ha estado determinada principalmente por dos cuerpos legales: el capítulo 23 y el anexo 23-A del USMCA, y la ley laboral mexicana de 2019. Aunque puedan parecer alineados, las contradicciones entre los objetivos de elevar los estándares laborales y de incrementar el comercio internacional y las inversiones se hacen evidentes al considerar los tipos de mecanismos de aplicación que incluye el USMCA, el NAFTA, y para quiénes los hacen.

Fuga de capitales

Tanto VU Manufacturing en Piedras Negras, Coahuila, como Unique Fabricating en Santiago de Querétaro, Querétaro, cerraron operaciones de fábricas después de que se les ordenara cumplir con los derechos laborales básicos establecidos en el USMCA y la Ley Federal del Trabajo de México.

VU Manufacturing, con sede principal en Troy, Michigan, produce piezas automotrices interiores de plástico y vinilo. Los trabajadores de la fábrica de VU en México presentaron dos denuncias bajo el MLRR: la primera, relativa a la libertad de asociación, fue exitosa, lo que condujo a la elección de un sindicato independiente, La Liga. La segunda denuncia alegaba que VU se negó a participar en la negociación de contratos. México y Estados Unidos declararon válida la denuncia y le dieron seis meses a VU para implementar un “plan de corrección”; en lugar de eso, VU cerró su fábrica en México y puso en la lista negra a los dirigentes sindicales de VU. La investigación del Departamento de Trabajo de Estados Unidos, que empezó en enero de 2023, se cerró en octubre del mismo año. La subsecretaria adjunta de Asuntos Internacionales, Thea Lee, respondió al cierre de la fábrica insistiendo: “Sabíamos que los empleadores no optarían por el cumplimiento en todos los casos”. Por su parte, la representante comercial de Estados Unidos, Katherine Tai, instó al Gobierno mexicano a “buscar reparaciones para los trabajadores afectados y estrategias para prevenir represalias en contra de los extrabajadores de VU en otras instalaciones”.

Un caso similar ocurrió con Unique Fabricating, una empresa productora de plásticos, espuma y caucho con sede principal en Michigan. Luego de presentar dos denuncias ante el Tribunal Laboral de Querétaro, sin obtener respuesta, el sindicato elegido democráticamente, Transformación Sindical (TS), presentó una denuncia bajo el MLRR. Las investigaciones preliminares confirmaron las denuncias de TS, y el Tribunal Laboral de Querétaro falló a su favor. En abril de 2023, los gobiernos de México y Estados Unidos anunciaron la culminación satisfactoria de la denuncia laboral presentada bajo el MLRR. Unique Fabricating acordó respetar la libertad de asociación de los trabajadores y cumplir con las obligaciones legales de la Ley Federal del Trabajo de 2019; sin embargo, en noviembre de 2023, la empresa se declaró en bancarrota y cerró sus fábricas en México, Estados Unidos y Canadá. La Oficina del Representante Comercial de los Estados Unidos se negó a realizar una investigación. El resultado fue el mismo: los trabajadores perdieron sus empleos, el Estado se vio obligado a buscar “reparaciones” y las empresas con sede principal en Estados Unidos afrontaron pocas consecuencias, o ninguna.

Estos casos arrojan luz sobre los desafíos que plantea la implementación de las disposiciones laborales del USMCA, el cual carece de instrumentos jurídicos para impedir que las corporaciones incumplan sus obligaciones con los trabajadores o el bienestar público. Compárese esta carencia con las regulaciones jurídicas vinculantes que protegen las inversiones de las corporaciones, como la solución de controversias entre inversores y Estados [ISDS o inversor-state dispute settlement] consagrada en el capítulo 14 y el capítulo 31 del USMCA, o en el capítulo 11 de NAFTA, y usada para demandar a los Gobiernos de México, Canadá y Estados Unidos. La ISDS permite a las corporaciones recibir indemnizaciones monetarias del Estado si las inversiones o incluso las ganancias futuras se ven amenazadas por proyectos que beneficien el bien común, incluidos beneficios para la salud pública, la protección del medio ambiente o la asequibilidad de servicios como la electricidad. Según Scott Sinclair, la ISDS permite a las corporaciones usar un sistema de justicia privada “para desafiar medidas de política pública vitales y legítimas”. La ISDS obliga a los gobiernos a derogar leyes y regulaciones para el bien público o pagar con dinero público “daños y perjuicios” a las corporaciones.7

En el marco del NAFTA, México y Canadá han pagado millones de dólares a las corporaciones en daños pecuniarios más gastos jurídicos, mientras que Estados Unidos nunca ha perdido un caso. Aunque el USMCA limita significativamente la ISDS para Estados Unidos y Canadá, el mecanismo todavía puede aplicarse en México. Bajo el USMCA, Estados Unidos y Canadá han iniciado dos litigios comerciales contra México: el primero se refiere a la reforma energética mexicana, la cual da preferencia a la empresa estatal mexicana en la distribución de electricidad; el segundo concierne a la prohibición por parte de México de importar desde Estados Unidos maíz genéticamente modificado. Estas disputas revelan cómo, al igual que con el NAFTA, el principal objetivo del USMCA es seguir facilitando las inversiones, sin importar sus consecuencias sociales o medioambientales. 

VU Manufacturing y Unique Fabricating son ejemplos de multinacionales que responden con fuga de capitales cuando las inversiones en México se ven amenazadas por disposiciones laborales presentes en el USMCA y en la Ley Federal del Trabajo de México. No hay mecanismos similares a la ISDS —presente en el capítulo 14 y en el capítulo 31 del USMCA, o en el capítulo 11 de NAFTA— para exigir responsabilidades a las corporaciones en los lugares donde están situadas sus subsidiarias y frente a la mano de obra en dichos lugares. El hecho de que multinacionales estadounidenses cerraron sus operaciones en México con tanta facilidad, y que el gobierno de Estados Unidos no estuvo dispuesto a intervenir, sugiere que el USMCA es un mecanismo para proteger las inversiones de las corporaciones estadounidenses. 

Estos casos también demuestran cómo las corporaciones radicadas en Estados Unidos (y, por extensión, el gobierno estadounidense) transfieren los costos y las responsabilidades de sus subsidiarias a los gobiernos de México y Canadá. Además de compensar a las corporaciones a través del mecanismo de la ISDS, México y Canadá deben compensar la pérdida de beneficios del empleador por medio de pagos de indemnizaciones por despido, subsidios de desempleo y costos de limpieza cuando una subsidiaria cierra.8 Esto se suma a más de cinco décadas en las cuales las corporaciones han transferido los costos de la reproducción social a los hogares mexicanos y al gobierno del país, como resultado de la flexibilización laboral, las reducciones de impuestos y el rechazo del pago de indemnizaciones. Por ejemplo, VU Manufacturing le sigue debiendo a los trabajadores salarios no pagados e indemnizaciones por despido, pero, debido al cierre de la subsidiaria mexicana, la compañía no recibirá ninguna sanción. 

Aunque el gobierno de Estados Unidos se ha distanciado del caso de VU Manufacturing, el USMCA lo mantiene como guardián de los derechos laborales de los trabajadores mexicanos del sector automotor. Esta disyuntiva revela un aspecto fundamental del acuerdo: aunque se distingue como el primer tratado de libre comercio con un compromiso por fortalecer los derechos laborales, el USMCA consolida con firmeza el poder corporativo. Para los trabajadores mexicanos de la cadena de suministro de la producción automotriz, esto significa que, mientras las corporaciones con sede en Estados Unidos enfrenten poca responsabilidad por represalias o fuga de capitales, obtener derechos laborales y condiciones semejantes a las de los trabajadores de la industria automotriz en Estados Unidos seguirá siendo una ardua batalla. Dado que Estados Unidos es quien asume el papel de supervisor, una reforma efectiva requiere que se integren mecanismos de rendición de cuentas en la estructura existente del USMCA. 

Luchas laborales

En Estados Unidos, la IRA está vinculada a las normas laborales y a los salarios vigentes en sectores específicos, pero no en el sector automotor. A pesar de que las empresas automotrices han recibido generosos incentivos para fabricar vehículos eléctricos, Shawn Fain, presidente del sindicato United Auto Workers (UAW), ha señalado que los incentivos no garantizan los salarios ni las condiciones laborales de los empleados. Los trabajadores mexicanos enfrentan un dilema similar, ya que el USMCA da prioridad a los mecanismos para proteger las inversiones por encima de las obligaciones legales hacia la mano de obra. 

En México, los incentivos de la IRA podrían conducir a resultados diferentes: el crédito fiscal para vehículos eléctricos podría fortalecer la cadena de suministro de la producción automotriz en este país, pero los incentivos a los fabricantes de automóviles en Estados Unidos también podrían dar paso a la repatriación de dicha cadena de suministro. La falta de mecanismos regulatorios del USMCA para prevenir la fuga de capitales hace más probable esta última opción: en respuesta a las denuncias laborales, más multinacionales estadounidenses podrían cerrar sus operaciones en México. En este sentido, VU Manufacturing y Unique Fabricating han sentado precedentes peligrosos para los trabajadores mexicanos, al demostrar que bajo el USMCA y la aplicación de la legislación laboral estadounidense, las corporaciones con sede en Estados Unidos pueden responder a las protecciones laborales cerrando sus subsidiarias. 

Para ayudar a los trabajadores a través de las fronteras, como lo declara el USMCA, un acuerdo comercial debe penalizar a las corporaciones cuando sus subsidiarias no cumplen con las normas laborales internacionales. Pero tales soluciones parecen ser improbables en una realidad en la que los tratados de libre comercio son acuerdos de inversión, el resultado de negociaciones entre Estados para beneficiar principalmente a las corporaciones y sus accionistas, cuya consecuencia es la restricción del espacio de la política nacional. Ante la ausencia de mecanismos para responsabilizar a las corporaciones con sede en Estados Unidos por violaciones laborales, es probable que la IRA acelere la carrera hacia el fondo.

Este ensayo fue traducido del inglés al español por Natalia Silva. 

  1. El acuerdo original relegaba el tema laboral al apéndice “Acuerdo de Cooperación Laboral para América del Norte” (ACLAN); se firmó a último momento en 1993 para calmar las críticas en Estados Unidos y México, como una forma de tratar las discrepancias laborales.

  2. EU Response to the US Inflation Reduction Act (IRA).”

  3.  Los Gobiernos también pueden iniciar acciones mediante el MLRR contra fábricas individuales que nieguen los derechos de los trabajadores y la democracia en el lugar de trabajo.

  4. Para más información, véase “What Rapid Response Labor Complaints Have Achieved for Mexican Workers”.

  5. De la Garza, Enrique, “Cultura y crisis del corporativismo en México,” Transición a la democracia y reforma del Estado en México, edited by José Luis Barros, Javier Hurtado and Germán Pérez, Mexico: Universidad de Guadalajara/Miguel Ángel Porrúa and FLACSO de México (1991): 235–268.

  6. Lance Compa, “American Trade Unions and NAFTA,” Cornell eCommons, 1994.

  7. Canadá ha sido el país más demandado en la región geoeconómica de América del Norte. Uno de los peores fallos ha sido contra México. Véase Sinclair 2021; 2023.

  8. Véase el caso de AbitibiBowater contra Canadá.


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