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En un mundo de reajustes geopolíticos, Apple ha estado aplicando una estrategia denominada “China más uno”. Al igual que otras empresas multinacionales, la compañía pretende trasladar su base de proveedores fuera de China, y la India se ha convertido en una evidente beneficiaria de esta decisión. En los últimos años, ha surgido en la India una importante base de proveedores de Apple, y una gran parte de ellos tiene su sede en Tamil Nadu. Apple no es la única empresa que encuentra atractivo el estado más meridional de la India.
Aunque sigue habiendo un debate sobre el papel de la industria manufacturera frente a los servicios en la trayectoria económica de la India, un análisis desagregado a nivel estatal muestra signos de resistencia y dinamismo en la historia de la industria manufacturera de la India, lo que pone de relieve su peculiar geografía subnacional. En medio de las grandes ambiciones de la India para el crecimiento de la industria manufacturera en el siglo XXI, Tamil Nadu destaca como un caso atípico. Las estimaciones muestran que la cuota de la industria manufacturera en el valor añadido bruto del estado (GSVA) de Tamil Nadu supera el 24 por ciento . La capacidad industrial de Tamil Nadu también se refleja en su cuota de fábricas en el país. La Encuesta Anual de Industrias 2022-23 muestra que el estado alberga más de 31.517 fábricas, lo que representa alrededor del 16 por ciento del total nacional. Tamil Nadu ocupa el primer lugar en número de fábricas del país, seguido de Gujarat en segundo lugar y Maharashtra en tercero. De un total de 18,5 millones de empleados en fábricas, el estado representa uno de cada siete puestos de trabajo en el sector manufacturero del país.
La transformación industrial de Tamil Nadu también se refleja en los clústeres manufactureros que se han especializado en sectores específicos para lograr economías de escala y efectos de aglomeración. El estado exporta principalmente productos electrónicos y de ingeniería de alto valor, junto con productos como prendas de vestir confeccionadas, productos tejidos a mano y cuero. El clúster automovilístico de Chennai, el clúster de prendas de vestir confeccionadas y textiles de Tirupur, el clúster siderúrgico y de telares mecánicos de Salem, el clúster automovilístico y electrónico de Hosur y el clúster pirotécnico de Sivakasi, por nombrar algunos, se han desarrollado gracias a políticas industriales que han dado prioridad a la fabricación específica de cada sector.
El papel de las políticas industriales en la configuración del estado meridional como potencia manufacturera se remonta al menos a 1992, cuando Tamil Nadu desarrolló su primera política industrial a nivel estatal tras la liberalización económica de la India en 1991. A esta le siguieron las políticas industriales estatales de 2003, 2014 y 2021, que en conjunto crearon las condiciones para la consolidación de Tamil Nadu como destino preferente para la fabricación. Tamil Nadu sigue aplicando activamente una serie de políticas industriales relacionadas con la fabricación de hardware electrónico, la I+D, los vehículos eléctricos, los semiconductores y otros productos electrónicos avanzados, todos los cuales desempeñan un papel clave en la profundización del ecosistema manufacturero del estado. Estas políticas se integran en una estrategia de planificación y coordinación a largo plazo que ha resultado esencial para el papel cada vez más global del estado en la fabricación actual, con importantes implicaciones para la India y el potencial de fabricación en todo el Sur global.
Tamil Nadu en el rompecabezas de la fabricación en India
En un periodo en el que las naciones están adoptando un giro cada vez más hacia dentro, el papel de la fabricación en la trayectoria económica del Sur global ha recibido una renovada atención. La fabricación orientada a la exportación ha sido fundamental en las trayectorias de la industrialización tardía en el período de posguerra, como lo demuestra la experiencia del milagro asiático. Sin embargo, los datos actuales son decepcionantes. El trabajo seminal de Dani Rodrik sobre la desindustrialización prematura muestra que, para un gran número de países en desarrollo, el crecimiento de la fabricación se está reduciendo a niveles de ingresos mucho más bajos que cuando las economías avanzadas comenzaron a desindustrializarse. La India se enfrenta a un claro dilema entre la industria manufacturera y los servicios a la hora de trazar su trayectoria económica. A pesar de las presiones de los avances tecnológicos que desplazan la mano de obra en el sector manufacturero, la justificación para facilitar la capacidad productiva en la industria manufacturera es evidente. En medio de los crecientes riesgos geopolíticos, la industria manufacturera ofrece a la India la oportunidad de diversificar las exportaciones, localizar las cadenas de suministro, reducir la dependencia de las importaciones de insumos y bienes de capital, atender a una base de consumidores nacionales en expansión, generar empleo y perseguir los objetivos de transición ecológica.
Este es un aspecto que ha recibido una atención significativa en los más altos niveles de gobierno del país a través de políticas industriales destinadas a facilitar la capacidad manufacturera. El Plan de Incentivos Vinculados a la Producción (PLI) , puesto en marcha en 2020, sigue siendo la política industrial más ambiciosa de la India, que se dirige a sectores específicos mediante subvenciones financieras de entre el 4 por ciento y el 6 por ciento de las ventas incrementales, supeditadas a una serie de otras condiciones. La cesta de sectores incluidos en el programa PLI ha aumentado rápidamente, pasando de tres en 2020 a catorce en la actualidad. Con un gasto total de más de 24 mil millones de dólares, son evidentes las grandes ambiciones del Gobierno de apoyar el crecimiento de la industria manufacturera en la economía. El programa PLI también puede considerarse el sucesor del programa Make in India, puesto en marcha en 2014 con el objetivo de impulsar la entrada de inversión extranjera directa y desarrollar la India como centro de fabricación.
En el impulso de la India hacia una trayectoria económica centrada en la fabricación, Tamil Nadu se posiciona como el caso ideal. Esto nos lleva a preguntarnos: ¿Cuáles son los impulsores institucionales de la transformación manufacturera de Tamil Nadu? ¿Cómo coordina el estado sus políticas industriales en un entorno democrático federal? Las políticas democráticas federales como la de la India aportan limitaciones y sinergias únicas en lo que respecta al despliegue de las políticas industriales. Un elemento clave de esto es la divergencia en el espacio fiscal para las políticas industriales y sus mecanismos de disciplina y facilitación a nivel federal y subnacional. El espacio fiscal para las políticas industriales suele consolidarse a nivel federal, pero dada la geografía subnacional de la fabricación, su coordinación y facilitación reales se producen a través de organismos estatales. Por lo tanto, es pertinente que las políticas industriales en entornos democráticos federales cuenten con una estrategia subnacional coherente en estas dos dimensiones. Los impulsores institucionales de la política industrial a nivel estatal deben ser resilientes para superar estas limitaciones.
La literatura sobre los Estados desarrollistas suele atribuir el éxito de las intervenciones de política industrial a un tipo particular de coordinación dirigida por una agencia coordinadora central. Esta coordinación se inclina por abordar dos tipos de limitaciones: institucionales y estructurales. Las limitaciones institucionales pueden clasificarse como baja capacidad estatal, problemas de captura burocrática y búsqueda de rentas. Las limitaciones estructurales se refieren a la débil coordinación entre los factores de producción, los débiles vínculos hacia atrás y hacia adelante en las cadenas de suministro, los bajos niveles de productividad y la mala calidad de las infraestructuras, lo que da lugar a elevados costes de transacción y de rotación. La necesidad de una agencia central de coordinación para abordar estas dos limitaciones es fundamental para el éxito de cualquier política industrial. En el caso de Tamil Nadu, esta función la desempeña el Departamento de Industria, Promoción de Inversiones y Comercio (DIIPC).
El DIIPC funciona como organismo central de coordinación para el diseño de políticas industriales y la facilitación de inversiones relacionadas con sectores industriales a gran escala, intensivos en capital y estratégicos en Tamil Nadu. Excluye explícitamente a las micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYMES), que son competencia de un Departamento de MIPYMES independiente. El departamento opera bajo la dirección política del Ministro de Industria y está supervisado administrativamente por el Secretario del Gobierno, que es miembro del Servicio Administrativo de la India. Supervisa y coordina una red de organismos nodales funcionalmente especializados que operan bajo su ámbito administrativo, cada uno de los cuales tiene el mandato específico de apoyar el crecimiento industrial y facilitar la actividad manufacturera.
El elemento central del enfoque de política industrial del DIIPC son los parques industriales (IP) y las zonas económicas específicas por sector (SSEZ). Estos se coordinan principalmente a través de la Corporación Estatal de Promoción Industrial de Tamil Nadu (SIPCOT), una agencia nodal clave dependiente del DIIPC. Creada en 1971 para apoyar el crecimiento de las industrias medianas y grandes en Tamil Nadu, la SIPCOT se encarga principalmente de crear parques industriales y coordinar las infraestructuras dentro de estas SSEZ. Otra agencia gubernamental estatal, la Corporación de Desarrollo Industrial de Tamil Nadu (TIDCO), creada en 1965, se encarga de coordinar el desarrollo de los corredores industriales en el estado. Cabe señalar que a principios de la década de 1960, varios estados indios aprobaron leyes de desarrollo industrial para impulsar su trayectoria de desarrollo. Ambos organismos se crearon en el contexto de la Ley de Desarrollo Industrial de Tamil Nadu de 1965 con el fin de aplicar una visión estatal del desarrollo industrial en Tamil Nadu.
La agencia de facilitación de inversiones de Tamil Nadu, acertadamente denominada Guidance, se creó en 1992 y ha sido la primera parada para atraer y coordinar las inversiones en todo el estado. El papel proactivo del estado en el establecimiento de una agencia dedicada a la facilitación de inversiones tras la liberalización económica de la India en 1991 es una ventana a la visión estratégica a largo plazo de Tamil Nadu en materia de política industrial. Guidance proporciona el apoyo necesario a los inversores y las empresas a lo largo del ciclo de vida de los proyectos industriales en el estado. Las principales responsabilidades de Guidance incluyen la divulgación entre los inversores, el apoyo a la autorización de proyectos y la gestión del Tamil Nadu Single Window Portal, un innovador mecanismo para coordinar todas las autorizaciones y aprobaciones necesarias para los inversores. La Corporación de Inversión Industrial de Tamil Nadu (TIIC), otra agencia nodal dependiente de la DIIPC, se encarga de proporcionar y coordinar la financiación a plazo y el capital circulante para los proyectos industriales aprobados.
El enfoque de Tamil Nadu en materia de política industrial tiene sus raíces en su economía política única. La aparición de un tipo específico de élite política ha logrado superponer con éxito un estado del bienestar sobre un estado de desarrollo industrial. Tras la liberalización económica de la India, dos grupos de élites políticas han dominado la política del estado, al tiempo que han dado prioridad al desarrollo de un ecosistema favorable a la industria y a las empresas para garantizar que las demandas de su estado del bienestar puedan satisfacerse mediante la consolidación fiscal derivada de una mayor actividad económica. Esto también garantiza un nivel básico de continuidad política, que no depende de que los titulares vuelvan al poder. Las élites políticas de todos los partidos han tratado de proporcionar a las empresas un entorno que permita crear lo que el sociólogo Peter Evans denominó en su día un «proyecto conjunto«, en el que las partes interesadas estatales y no estatales puedan unirse para facilitar la transformación industrial. Esta relación entre el Estado y el capital ha sido fundamental para la transformación industrial de Tamil Nadu.
El impresionante panorama industrial de Tamil Nadu no es reciente y cuenta desde hace tiempo con la participación de líderes políticos y burócratas. Por ejemplo, el clúster automovilístico de Chennai, que le ha valido el sobrenombre de «Detroit de la India«, tiene sus orígenes en la empresa conjunta entre Ford y Mahindra para establecer una planta de fabricación en Maraimalai Nagar en 1995, cuando los líderes políticos y la burocracia se encargaron de atraer la inversión al estado. El desarrollo y la transformación del Corredor Automovilístico de Chennai desde entonces demuestran cómo se han logrado las economías de escala y los efectos de aglomeración en el sector manufacturero del estado. Los sucesivos líderes políticos han aprovechado este impulso para impulsar la industria. La capacidad de Tamil Nadu para atraer inversiones de Apple, entre otras, bajo el actual liderazgo político se basa en un enfoque históricamente coordinado de la política industrial del estado. approach to state industrial policy.
El MITI de Tamil Nadu
El papel del DIIPC en la trayectoria manufacturera de Tamil Nadu recuerda las ideas ahora canónicas sobre la política industrial asociadas inicialmente al papel desempeñado por el Ministerio de Comercio Internacional e Industria (MITI) en la administración del estado desarrollista de la posguerra en Japón. Chalmers Johnson, en su influyente libro MITI and the Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy 1952–1975, sostiene que la aparición y consolidación de un tipo específico de burocracia económica que no se alineaba ni con las economías de mando totalmente burocratizadas ni con las economías de mercado mixtas fue fundamental en esta transformación. El Estado desarrollista japonés se negó esencialmente a participar en la dicotomía Estado frente a mercado, un zeitgeist político y económico que se extendió durante la posguerra y la Guerra Fría y que sigue vigente en la actualidad. En su lugar, dio prioridad a un proyecto compartido entre el Estado y el sector privado. Arisawa Hiromi, uno de los principales contribuyentes al estudio de la historia económica de Japón, argumentó en la década de 1930 que las raíces de la transformación industrial de Japón debían girar en torno a un tipo particular de economía gestionada en la que el Estado desempeñaba un papel fundamental en la coordinación de la actividad económica. En la posguerra, las políticas industriales coordinadas por el MITI se basaron en esas ideas de una economía gestionada.
El desmantelamiento de los grupos empresariales zaibatsu durante la ocupación estadounidense de Japón tras la Segunda Guerra Mundial sentó las bases para lo que denominamos «schumpeterianismo institucional», una forma distintiva de «destrucción creativa» producida a través de la acción estatal, que fue coordinada principalmente por el MITI en el Japón de la posguerra. Creado en mayo de 1949 tras una reforma del antiguo Ministerio de Comercio e Industria (MCI) y la Junta de Comercio (BOT), el MITI desempeñó un papel central en la coordinación de diversos aspectos del desarrollo industrial en Japón, entre ellos la revitalización de los zaibatsus desmantelados, la coordinación de la financiación del desarrollo a bajo coste, principalmente a través del recién creado Banco de Desarrollo de Japón (JDB), la coordinación de la creación de parques industriales y la provisión del apoyo infraestructural necesario, y una serie de subvenciones y protecciones financieras para fomentar industrias específicas con el fin de crear capacidad productiva.
Paralelamente a la reforma de las instituciones de planificación económica japonesas de la posguerra y al establecimiento del MITI en 1949, se organizaron oficinas internas dentro del MITI para centrarse en la promoción del comercio, la coordinación de las inversiones y el enfoque sectorial. Además de estas oficinas internas, el MITI también trabajó en estrecha coordinación con otros ministerios del Gobierno y, en algunos casos, tenía el mandato institucional de dirigir activamente aspectos específicos que consideraba importantes para sus políticas industriales. Aunque el JDB estaba bajo la jurisdicción administrativa del Ministerio de Finanzas, el MITI desempeñó un papel importante en la dirección de las funciones del banco, lo que refleja el amplio mandato institucional de la agencia. Esta combinación de autonomía institucional y burocracia económica fue fundamental para las operaciones del MITI y su capacidad para administrar las políticas industriales en el Japón de la posguerra.
La capacidad del MITI para abordar las restricciones estructurales e institucionales de la política industrial proporciona un modelo de diseño institucional para la coordinación de políticas en otros escenarios. El DIIPC desempeña un papel similar en Tamil Nadu. En este estado, las juntas directivas de SIPCOT, TIDCO, Guidance Tamil Nadu y TIIC están presididas por el secretario del Gobierno para la Industria, lo que garantiza la coherencia estratégica y la unificación de la toma de decisiones. Altos funcionarios de finanzas y otros departamentos clave forman parte de estas juntas, lo que fomenta la coordinación entre organismos. Estos organismos se complementan entre sí en la facilitación de inversiones y el desarrollo de infraestructuras para proyectos industriales. Este modelo de gobernanza integrada permite una ejecución racionalizada de las políticas industriales en el estado.
Un mecanismo institucional clave que respalda el marco de facilitación de inversiones de Tamil Nadu es el Comité Interdepartamental de alto nivel, también presidido por el Secretario del Gobierno para Industrias. Este comité está compuesto por altos funcionarios de departamentos como finanzas, energía, medio ambiente y trabajo, y se encarga de evaluar y recomendar propuestas de inversión estratégicas al Gabinete del Estado para la aprobación de incentivos y subvenciones. Paralelamente, el Comité Estatal de Ventanilla Única, constituido en virtud de las Normas de Facilitación Empresarial de Tamil Nadu de 2017, examina y aprueba las solicitudes compuestas de autorizaciones de diversos departamentos. En conjunto, estos mecanismos garantizan una toma de decisiones integrada y con plazos determinados que permite agilizar las aprobaciones y facilitar la actividad empresarial en todo el estado. Estos procesos cuentan con el apoyo de una capa de gobernanza digital gestionada por Guidance Tamil Nadu a través de su portal de ventanilla única de Tamil Nadu, que es un portal único para que los inversores obtengan electrónicamente todas las aprobaciones, licencias, autorizaciones y «certificados de no objeción» relacionados con la actividad empresarial de forma transparente, sin complicaciones y en plazos determinados.
El DIIPC también ha institucionalizado otros mecanismos, como el Comité de Seguimiento del Memorando de Entendimiento, que realiza un seguimiento diligente del progreso de las inversiones y aborda los obstáculos a la implementación. La colaboración con organismos comerciales y asociaciones industriales refuerza un modelo de gobernanza colaborativo y facilitador que alinea los objetivos públicos con las metas de inversión privada. El papel del DIIPC y sus organismos nodales es fundamental para configurar un ecosistema manufacturero en el estado en torno a esta visión de política industrial de las SSEZ.
No es exagerado sugerir que el DIIPC funciona como un MITI contemporáneo a nivel subnacional en la India. Los mecanismos de coordinación del DIIPC permiten al gobierno del estado de Tamil Nadu integrarse en un ecosistema de actores industriales estratégicos del mercado privado. El enfoque industrial de estos vínculos fomenta, en consecuencia, un modelo de desarrollo en torno a la fabricación que supera las expectativas sobre las posibilidades de crecimiento de la fabricación en contextos de ingresos medios.
El horizonte industrial
La transformación manufacturera de Tamil Nadu es aún más impresionante si se tienen en cuenta las condiciones económicas del estado en la época de la liberalización. A principios de la década de 1990, Tamil Nadu iba a la zaga de estados como Maharashtra y Gujarat, históricamente motores del crecimiento económico de la India, en materia de inversión y desarrollo industrial. Gracias a las políticas industriales coherentes dirigidas por la DIIPC y sus organismos nodales, Tamil Nadu ha podido alcanzar su actual estatus como destino preferido para la fabricación en la India.
La posición de Tamil Nadu como gigante mundial de la fabricación también proporciona pruebas convincentes de que las políticas industriales exitosas en entornos democráticos federales son a menudo aquellas que se aplican a nivel subnacional desagregado, con una coordinación institucional bien establecida entre las partes interesadas públicas y privadas. El estado parece estar en una posición ideal para seguir aprovechando esta situación en el futuro, ya que se esfuerza por convertirse en un estado de un billón de dólares. La experiencia de Tamil Nadu es de vital importancia para otras zonas subnacionales que buscan estrategias potenciales para aplicar políticas industriales. Una lección clave es centrarse en la coordinación institucional en el diseño de sus políticas industriales.
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