COP30 sin Estados Unidos

En Polycrisis hemos venido analizando la relación cambiante entre la política climática y la geopolítica. Nos han interesado especialmente dos transformaciones: la primera es el reconocimiento generalizado de que la acción climática implica actuar de manera significativa sobre los objetivos de desarrollo; la segunda es la comprensión emergente de que el clima tiene que ver con la industrialización. Hasta hace poco, la política climática multilateral se basaba sobre todo en transferencias de dinero y tecnología desde países industrializados hacia países menos desarrollados, y en relaciones estables entre Estados Unidos y China. Esto ha sido trastocado: ¿qué lo reemplazará?

En ediciones anteriores de Polycrisis hemos resaltado cómo el dinero fluye desbordado desde los países pobres hacia las arcas de los países ricos. También nos hemos enfocado en el “nuevo no alineamiento”, en el que algunos países grandes con capacidad significativa y con poder regional, como Brasil, están marcando una nueva agenda para todo el mundo. En otros artículos, hemos analizado el nuevo papel de China como líder en tecnologías del futuro. Para esta edición, le pedimos a Catherine Osborn —periodista radicada en Río, quien escribe el boletín semanal sobre América Latina en Foreign Policy— que evaluara la Conferencia de la ONU sobre el Clima en Brasil.

Esta es una versión actualizada de un artículo que apareció por primera vez en Foreign Policy.

El mes pasado, la húmeda ciudad amazónica de Belém, Brasil, estaba llena de todos los signos habituales de una cumbre climática de las Naciones Unidas, excepto uno: un equipo negociador de Estados Unidos. Decenas de miles de participantes de más de 190 países y docenas de grupos indígenas tuvieron dos semanas de reuniones, protestas y negociaciones durante la cumbre de este año, conocida como la COP30. Aunque no hubo diplomáticos estadounidenses, algunos asistentes recorrían las multitudes con sombreros blancos y verdes que decían “Hagamos grande a la ciencia de nuevo” –Make Science Great Again en el inglés original–. El gobernador de California, Gavin Newsom, hizo una aparición desafiante.

Esta fue la primera cumbre desde que Donald Trump regresó a la Casa Blanca y provocó la segunda salida de Estados Unidos del Acuerdo de París de 2015. En esta ocasión, Trump no solamente se retiró de la diplomacia climática internacional, sino que trabajó activamente para socavarla. De hecho, algunas amenazas de sanciones hechas en octubre contra enviados de países que estaban a punto de alcanzar un histórico acuerdo para limitar la contaminación del transporte marítimo lograron bloquear dicho acuerdo.

La amenaza de un posible sabotaje estadounidense se cernía sobre Belém mientras los países negociaban si acelerarían la acción climática y cómo podrían hacerlo. La presión de Trump ofrecía posibilidades de cobertura política a algunas delegaciones que ya venían frenando decisiones climáticas por diversas razones. Arabia Saudita, por ejemplo, actuó al unísono con Estados Unidos para torpedear el acuerdo sobre contaminación marítima.

Ante este contexto político adverso, un pilar clave del enfoque de Brasil en la COP30 fue lo que algunos estrategas climáticos han llamado “coaliciones para la acción” –coalitions of the doing en el inglés original–. En lugar de esperar un consenso absoluto entre los Estados miembros de la ONU, Brasil intentó avanzar en grupos más pequeños, impulsando la acción y enfatizando cómo la acción climática puede generar desarrollo económico. Según las métricas convencionales de las cumbres climáticas, esto produjo una serie de adelantos incrementales más que un único gran avance, mostrando que el régimen climático de la ONU todavía sobrevive, pero a duras penas. to move in smaller groups to push action forward and emphasize how climate action can lead to economic development. By conventional metrics of COP summits, this one yielded incremental progress rather than any big breakthrough—showing the UN climate regime is surviving, but only barely.    

Fondo forestal

Desde sus inicios en la década de 1990, las conferencias climáticas de la ONU han buscado compilar un conjunto anual de decisiones que requieren el consentimiento unánime de más de 190 países, más la Unión Europea. Estos acuerdos anuales han comprometido a los países, como es bien sabido, a trabajar para limitar el calentamiento global a 1,5 grados Celsius (aproximadamente 2,7 grados Fahrenheit) por encima de los niveles preindustriales —acuerdo alcanzado en París en 2015— y a avanzar en la transición lejos de los combustibles fósiles, acordada en Dubái en 2023.

No obstante, muchas de las metas fijadas en conferencias pasadas no se han cumplido todavía. Como resultado —y considerando los vientos geopolíticos que se mueven en su contra—, los funcionarios brasileños señalaron que Belém debía centrarse más en implementar las metas existentes que en fijar nuevos objetivos unánimes.

Para abordar las promesas climáticas incumplidas, los funcionarios brasileños se enfocaron más en los países dispuestos a comprometerse. Esta es una tendencia creciente en las cumbres COP: como los acuerdos unánimes suelen ser vagos y cautelosos, en los últimos años los países se han unido en grupos más pequeños para establecer metas más ambiciosas. Entre ellas están los compromisos de poner fin a la deforestación y reducir en 30 por ciento las emisiones de metano —un gas que atrapa el calor— para finales de esta década (en comparación con los niveles de 2020).

Para la COP30, Brasilia ayudó a elaborar un plan para un nuevo fondo de inversión destinado a proteger los bosques tropicales, que había recibido al menos 6,7 mil millones de dólares en promesas de financiación para finales de noviembre. Brasil y el Reino Unido anunciaron un programa para ayudar a siete países a monitorear y reducir los llamados supercontaminantes, como el metano. Adicionalmente, Brasil reunió al menos a dieciséis países y a la UE para unirse a un grupo dedicado a colaborar en mercados de carbono.

Con el fondo forestal, Brasil logró superar un posible obstáculo estadounidense. La supervisión técnica del fondo estará a cargo del Banco Mundial, donde Washington es el mayor accionista. A comienzos de este año, el secretario del Tesoro estadounidense, Scott Bessent, pidió que el banco restara prioridad a parte de su trabajo relacionado con el clima. Si Estados Unidos hubiera querido bloquear la participación del banco en el fondo forestal, probablemente habría podido hacerlo.

“El Banco Mundial es una institución multilateral, y muchos de sus miembros apoyaron enfáticamente la idea”, dijo Rafael Dubeux, alto funcionario del Ministerio de Hacienda de Brasil. Los promotores del proyecto enfatizaron cuidadosamente que estaba enfocado en los bosques, y no en el cambio climático en general. El fondo obtuvo luz verde.

Los anfitriones brasileños de la cumbre también destacaron los dividendos económicos de la acción climática. Están lejos de ser los únicos en tener este enfoque. También el Secretario General de la ONU, António Guterres, dijo en julio que los países aferrados a los combustibles fósiles están “perdiendo la mayor oportunidad económica del siglo XXI”. El presidente finlandés Alexander Stubb reiteró este mensaje en Belém, calificando las inversiones climáticas como un “plan de crecimiento y prosperidad”.

A nivel global, las inversiones en energía limpia este año están en camino de duplicar las inversiones en combustibles fósiles, según la Agencia Internacional de Energía —International Energy Agency en el inglés original—. Sin embargo, la tendencia es desigual en todo el mundo. China domina hoy la producción global de tecnologías verdes como paneles solares, baterías y turbinas eólicas, superando ampliamente a Estados Unidos. Aunque la adopción de estos productos está acelerando la descarbonización en el mundo en desarrollo, sin una transferencia de las tecnologías subyacentes, los países podrían perder la oportunidad de desarrollar industrias verdes propias.

Los sindicatos en Brasil están preocupados por importar tecnologías verdes en lugar de fabricarlas localmente, dijo Deyvid Bacelar, coordinador general en Brasil de la Federación Única de los Petroleros —Brazilian Unified Federation of Oil Workers en el inglés original—. Aunque algunos trabajadores del sector petrolero podrían conseguir empleos en energía limpia en el futuro debido a la descarbonización, Bacelar señaló investigaciones sindicales que muestran que en trabajos como la instalación de paneles solares importados, “el salario es más bajo y los beneficios son peores”.

Aunque Brasil es rico en muchas de las materias primas necesarias para la transición energética, eso no garantiza empleos dignos, advirtió Bacelar: “Esperamos que el gobierno trabaje para que haya industrias verdes en Brasil con empleos bien remunerados, y que el papel de nuestro país no sea solamente vender materias primas”.

Durante la COP30, Brasil pidió que los dividendos verdes se compartieran entre los países. Varios altos funcionarios del gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva ya habían elaborado políticas nacionales para intentar abordar estas preocupaciones (Lula es un exlíder sindical). Además, el gobierno estatal de Bahía —sede de una planta de BYD— obtuvo compromisos del gigante automotriz chino para construir un centro local de investigación, utilizar componentes brasileños en sus vehículos y capacitar a trabajadores locales; dicho gobierno usó la promesa de acceso al gran mercado brasileño para negociar una porción de mayor valor de las enormes inversiones verdes de China en el extranjero.

Hasta ahora, la industrialización verde había sido menos prominente en la agenda de las COP. Lula destacó la importancia de las transferencias tecnológicas en discursos previos a la conferencia de Belém. Asimismo, en el quinto día de la conferencia, Brasil y otros doce países —incluidos Indonesia, Alemania, Sudáfrica, Corea del Sur y el Reino Unido— se comprometieron a crear una secretaría para la cooperación en industrialización verde, afirmando en una declaración conjunta que el proceso debe “abordar las desigualdades globales y no empeorarlas”.

La declaración también expresa compromisos de trabajo para alinear los estándares de los países sobre qué bienes cuentan como de bajo carbono. Eso puede beneficiar tanto a los países desarrollados como a los países en desarrollo, dijo Linda Kalcher, directora ejecutiva de la consultora climática europea Strategic Perspectives: “Esto no solamente ayuda a los europeos a importar materiales que cumplen con su estándar, sino que también les ayuda a diversificarse y no depender de un único proveedor. […] Lo más importante es que construye cadenas de valor en otros países”.

¿Hojas de ruta?

Confirmando los temores de los defensores del clima antes de la conferencia sobre el sombrío estado del multilateralismo —y de la cooperación climática en particular—, la decisión negociada de la COP30 únicamente incluyó algunos pasos limitados hacia adelante, con gran parte de las noticias más destacadas ocurriendo al margen.

Uno de los principales logros de la decisión de la cumbre fue el compromiso de triplicar, para 2035, la cantidad de dinero disponible globalmente para la adaptación climática. Había una expectativa generalizada de que se tomara una decisión sobre este tema, y se consideraba un indicador de si el régimen climático de la ONU consagrado en el Acuerdo de París —cooperación entre más de 190 países— seguía produciendo resultados.

La financiación para la adaptación climática suele destinarse a proyectos sin una ganancia financiera rápida o directa; estos incluyen muros de contención contra inundaciones y sistemas de riego para ayudar a los agricultores a enfrentar sequías. “El sector privado no va a gastar mucho dinero en [adaptación] climática, punto”, dijo Kalcher. Por eso, años de conversaciones en la ONU han formalizado la obligación de que los gobiernos contribuyan, especialmente en los países más ricos. Si la diplomacia climática se reduce solamente a pequeñas coaliciones para la acción, los países pobres podrían quedar abandonados.

En otros temas, y sobre todo para los países más ambiciosos, la decisión de la COP30 se quedó corta. En un movimiento sorpresivo, Lula pidió al inicio de la conferencia que se elaboraran hojas de ruta económicas para dejar atrás la dependencia de los combustibles fósiles, tras años de mostrarse reacio a respaldar la idea. Incluir este concepto en la decisión de la cumbre habría dado un nuevo impulso a un resultado vago de la COP de 2023 sobre la necesidad de que los países avancen en la transición fuera de los combustibles fósiles. Los comentarios de Lula provocaron un esfuerzo frenético para codificar el tema, que obtuvo el apoyo de más de ochenta países pero finalmente fracasó.

Si bien la ausencia de Estados Unidos en Belém ofreció a otros actores la oportunidad de mostrar liderazgo —ya sea China, la Unión Europea o el propio Brasil—, algunos veteranos de la política climática salieron de la cumbre con la sensación de que “el asunto se descarriló”, en palabras del exjefe climático de la ONU Yvo de Boer.

Para otros, la conferencia fue simplemente un reflejo de los difíciles tiempos geopolíticos; muchos países prometieron trabajar fuera de la cumbre para seguir avanzando los temas discutidos allí. Brasil prometió publicar ideas para hojas de ruta fuera de los combustibles fósiles a lo largo del próximo año, y Colombia y los Países Bajos anunciaron que organizarán una conferencia sobre el tema en abril.

El debate sobre las hojas de ruta avanza de forma muy similar al debate sobre una industrialización verde justa: mediante una coalición para la acción, en lugar de una decisión unánime. En última instancia, al elevar temas como la transferencia tecnológica en Belém, Brasil mostró su influencia como potencia media en el escenario mundial. La conferencia climática en la selva dejó claro que la transición energética global avanza sin la Casa Blanca. Quedan preguntas abiertas sobre qué tan rápido avanzará y sobre qué países se beneficiarán.