En noviembre de 2024, manifestantes de distintas ciudades de Pakistán desafiaron los confinamientos para reunirse en Islamabad y exigir la excarcelación inmediata de Imran Khan, ex primer ministro. Khan, quien se encuentra preso desde el verano de 2023, ha sido acusado de diversos delitos, entre ellos corrupción e inmoralidad.
Por el momento, los organismos de seguridad han reprimido las manifestaciones con una respuesta excesivamente cruel, pero los principales problemas planteados no se han resuelto. A primera vista, las demandas de los manifestantes parecen sencillas: la liberación de Imran Khan y la realización de nuevas elecciones; sin embargo, el descontento tiene raíces mucho más complejas en la economía política de Pakistán, y en sus recurrentes y crecientes encuentros con el autoritarismo y la austeridad. El partido político de Khan, el Pakistán Tehreek-e-Insaaf (PTI) llegó al poder en 2018, pero en 2022 —cuando la pandemia del covid-19 comenzó a ceder y Rusia invadió Ucrania— el PTI fue destituido del gobierno mediante una estrategia respaldada por el ejército pakistaní y aparentemente también por la administración de Joe Biden. La intervención de Estados Unidos ha sido objeto de profundas teorías conspirativas antioccidentales, articuladas quizá de manera más sistemática en los debates en torno al “caso Cipher”. Desde entonces, una coalición de partidos ha colaborado con los militares para supervisar las enmiendas constitucionales que limitan la independencia judicial, el Estado de derecho y la protección de los derechos humanos.
El legado del propio Khan es ambiguo: incluso desde la cárcel, es una voz excepcionalmente poderosa que condena los excesos militares; sin embargo, su propio gobierno tenía la reputación de restringir las libertades democráticas y de ser cómplice de las fuerzas de seguridad en un régimen de brutalidad y represión violenta de la disidencia. No obstante, su detención el año pasado coincidió con el empeoramiento de las presiones sobre el costo de vida y una mayor presencia de militares en la política. Las duras condiciones económicas se explican por un entorno monetario restrictivo y una inflación alta. Los jóvenes pakistaníes han estado dejando el país, lo que ha generado una escasez de trabajadores cualificados. Para sofocar la agitación, las autoridades han optaron por bloquear la conectividad a internet y así limitar el acceso a plataformas como X, que podrían utilizarse como herramientas para movilizar protestas; sin embargo, los cortes de internet han sido perjudiciales para las empresas e inoportunos para una economía en crisis.
Las severas y crecientes crisis económicas de Pakistán tienen un pasado largo y complejo que está estrechamente vinculado a su posición como socio geopolítico estratégico de Estados Unidos en la región; esto ha dificultado las relaciones de Pakistán con los países vecinos y exacerbado su posición estructural de dependencia de la deuda externa. Aunque el ascenso de China como prestamista alternativo presenta algunas oportunidades de maniobra, todavía se mantiene la principal carga social y política de Pakistán, que es su deuda.

Crisis simultáneas
Pakistán es uno de los usuarios más frecuentes de los recursos del Fondo Monetario Internacional (FMI) y ha estado bajo programas respaldados por esta institución casi ininterrumpidamente desde finales de la década de 1980. Durante décadas, Pakistán ha recibido préstamos del FMI, a pesar de no cumplir los estrictos objetivos de reforma del prestamista. Entre 1988 y 2000, el FMI acordó prestarle a Pakistán más de 4.000 millones de dólares, pero la insuficiente capacidad estatal y el incumplimiento de las condicionalidades condujeron a que sólo se desembolsara la mitad de esta suma, unos 2.100 millones de dólares.
La dinámica de otorgar préstamos a pesar del incumplimiento no es exclusiva para Pakistán: es una característica común de las prácticas crediticias del FMI, que se deriva del doble papel de esta institución, como prestamista de última instancia y como vehículo para promover los intereses de los países poderosos. Los programas del FMI, especialmente los impuestos a Pakistán, demostraron ser inviables, ya que implicaron grandes cargas fiscales e incrementos insostenibles en los precios de productos básicos como alimentos y combustible. Como resultado, estos programas fracasaron constantemente en la consecución de sus objetivos establecidos, agravando la inestabilidad económica del país y contribuyendo al aumento de la desigualdad. Adicionalmente, las condicionalidades asociadas a los préstamos han sido criticadas por exacerbar la pobreza y socavar los objetivos de desarrollo de Pakistán. La insistencia del FMI en la austeridad fiscal y la liberalización del mercado no ha conseguido abordar los problemas estructurales fundamentales de Pakistán, como la baja relación impuestos/PIB, lo que limita profundamente la capacidad gubernamental para ampliar el espacio fiscal interno.
Más allá del círculo desesperanzador de préstamos e incumplimientos, la vulnerabilidad económica de Pakistán también está relacionada con el sistema financiero mundial y, en particular, con el predominio del dólar estadounidense. La hegemonía monetaria, con frecuencia denominada “el pecado original” de la deuda soberana, impide que países como Pakistán puedan obtener préstamos en su propia moneda. Como resultado, se ven obligados a depender de préstamos en monedas extranjeras, lo que agrava el riesgo de crisis de balanza de pagos, la devaluación monetaria y la inflación. Esto genera otro círculo vicioso en el que la demanda de moneda extranjera para pagar el servicio de la deuda supera la reserva disponible, empujando a los países aún más hacia la precariedad económica.
La dependencia de Pakistán de la deuda externa ha socavado continuamente su soberanía monetaria, complicando los esfuerzos por regular de manera eficaz la oferta monetaria y las tasas de cambio. Las estrictas políticas del FMI, que priorizan la estabilidad fiscal a expensas de la autonomía económica nacional, a menudo no tienen en cuenta desafíos estructurales específicos. Dado que la carga de la deuda aumenta cada vez que la rupia pakistaní (PKR) pierde valor, para el reembolso de la deuda siempre se desvían recursos de los servicios sociales esenciales, como la atención sanitaria, la educación y las infraestructuras básicas. Los desafíos estructurales se agravan por la persistente escasez de dólares estadounidenses. A lo largo de su historia, Pakistán ha luchado contra esta escasez, una problemática que se entrelaza estrechamente con déficits fiscales y comerciales crónicos, así como con una excesiva dependencia de la deuda. Cuando hay escasez de dólares, no se pueden pagar las importaciones, lo que provoca desabastecimiento de alimentos, combustible, medicinas, entre otras cosas. En tales situaciones de crisis sólo los préstamos externos pueden acudir al rescate. A pesar de varias reformas, las causas principales de estos desabastecimientos continúan arraigadas tanto en las estructuras financieras nacionales como internacionales.

Una de las principales causas de la escasez de dólares en Pakistán es su déficit comercial crónico: con excepción de tres años fiscales (1947-1948, 1950-1951 y 1971), las exportaciones de Pakistán han sido sistemáticamente inferiores a sus importaciones. Este desequilibrio ha obligado al país a depender en gran medida de la entrada de divisas, principalmente a través de remesas, préstamos y ayudas, para cubrir sus necesidades de financiamiento externo.
Los problemas estructurales que subyacen al déficit comercial de Pakistán son polifacéticos. La limitada diversificación de las exportaciones, la dependencia de bienes de poco valor y la baja inversión en industrias de valor agregado han reducido el potencial de exportación del país; al mismo tiempo, la dependencia de bienes importados, como energía, maquinaria y productos de consumo, agrava el déficit. Además, en las últimas décadas, la recaudación tributaria ha promediado sólo el 10,3 por ciento del PIB, significativamente por debajo de sus homólogos regionales. Según el FMI, en el año fiscal 2023-2024, el equivalente a más del 80 por ciento de los ingresos fiscales fue absorbido por el servicio de la deuda.
El elevado costo de la deuda, incrementado por los recurrentes déficits comerciales y la escasez de reserva de divisas, se refleja en la relación deuda/PIB del país, que se aproxima al 70 por ciento, del cual dos tercios corresponden a deuda interna y el resto a deuda externa. Esta agobiante carga de la deuda consume recursos que podrían haberse destinado a gastos más esenciales, como en pensiones, salarios, proyectos de desarrollo y subsidios. Por consiguiente, Pakistán depende en gran medida del financiamiento del déficit, así que recurre tanto a préstamos nacionales como internacionales, lo cual agrava aún más sus problemas de endeudamiento.
La rápida acumulación de deuda pública o garantizada por el gobierno —en la cual el sector público reduce el riesgo de los préstamos del sector privado— ha creado un “fuerte vínculo entre el sector soberano y el financiero”, de acuerdo con el Banco Mundial. En la actualidad, este tipo de deuda supera los dos tercios del PIB de Pakistán, y la mayor parte está en manos de bancos comerciales de este país, lo que crea una interdependencia entre el gobierno y el sector financiero. Los bancos han tendido a prestar relativamente poco al sector privado debido a una concentración excesiva de los préstamos bancarios para suplir las necesidades del gobierno. Actualmente, más del 80 por ciento de los préstamos bancarios se destinan al Estado, por lo que se reducen las inversiones del sector privado y se frena el crecimiento económico.
La escasa recaudación tributaria ha contribuido significativamente al déficit fiscal, que en los últimos años ha superado con regularidad el 5 por ciento del PIB. Esta tendencia viola la Ley de Responsabilidad Fiscal y Limitación de la Deuda, una norma fiscal fundamental destinada a garantizar una gestión financiera prudente. Esta problemática se ve agravada por una defectuosa arquitectura fiscal nacional, que no ha hecho más que empeorar desde 2010, cuando Pakistán implementó importantes reformas en el reparto de los ingresos. Dichas reformas delegaron poderes financieros a las provincias para empoderar a los gobernadores locales, pero introdujeron ineficiencias perjudiciales, como la duplicación de tareas y la fragmentación de responsabilidades; en consecuencia, el déficit fiscal ha crecido significativamente desde que estos cambios se promulgaron.
Estas dinámicas han empeorado desde que se revocaron políticas monetarias no convencionales. La expansión cuantitativa, liderada por la Reserva Federal y otros importantes bancos centrales tras la crisis financiera mundial de 2007-2009, creó un entorno de bajas tasas de interés y, cuando los bancos tuvieron liquidez extra, atrajo la atención de los inversores hacia el sur global. Sin embargo, esto fue temporal; en los últimos años, el aumento de las tasas de interés internacionales ha incrementado drásticamente la vulnerabilidad de Pakistán ante las crisis. La gestión de sus tasas de cambio y el cumplimiento de sus obligaciones de deuda externa se han convertido en grandes retos. La depreciación de la tasa de cambio ha sido un detonante importante en el aumento de la deuda pública de Pakistán. Entre 2012 y 2022, la devaluación monetaria contribuyó con 22,5 puntos porcentuales del PIB al monto de la deuda pública y garantizada por el gobierno. En particular, 15 puntos porcentuales de este incremento se dieron durante dos periodos de depreciación aguda: en 2019 y 2022. Estas pérdidas por revaluación superaron con creces las reducciones de la deuda acumulada, logradas gracias a los cambios favorables en las tasas de interés durante el mismo periodo.

Aunque las variaciones en las tasas de interés contribuyeron a la acumulación de la deuda antes del 2019, su impacto fue relativamente menor, pues representó un aumento del 11,4 por ciento del PIB entre 2012 y 2018. Estas cifras ponen de relieve el papel trascendental de la gestión de la tasa de cambio en la estabilidad fiscal de Pakistán. Una moneda débil no solo incrementa el costo del servicio de la deuda externa, sino que también socava la confianza inversionista, lo que exacerba la fuga de capitales y reduce aún más las reservas de divisas.
Geopolítica de la deuda
El endeudamiento crónico de Pakistán y su vulnerabilidad económica están entrelazados con su historia durante la Guerra Fría, cuando el país se convirtió en un aliado clave de Estados Unidos. Tras la invasión de la Unión Soviética a Afganistán en 1979, la ubicación estratégica de Pakistán pasó a ser crucial en la lucha entre Estados Unidos y la Unión Soviética. Esto provocó una afluencia de ayudas extranjeras, subvenciones y préstamos en condiciones favorables (y también millones de refugiados), ya que Pakistán fue la base de la alianza saudí-estadounidense que respaldaba a los muyahidines, la coalición de combatientes antisoviéticos que terminó derrotando al gobierno respaldado por Moscú y tomó el control de Kabul en 1992. Los talibanes, que llegaron a controlar la mayor parte de Afganistán a mediados de la década de 1990, se formaron a raíz de disputas internas al interior de la coalición muyahidín. Una vez más, Estados Unidos reclutó a Pakistán como socio central cuando inició la Guerra Global contra el Terrorismo en 2001. Pakistán volvió a inundarse de divisas y, a través de los Fondos de Apoyo a la Coalición, se convirtió en el tercer mayor receptor de ayuda militar y económica estadounidense en el mundo.
Incluso antes de estos eventos, la economía pakistaní enfrentaba importantes retos. En 1971, Pakistán perdió la mitad de su territorio cuando Pakistán Oriental se convirtió en la nación independiente de Bangladés. Este momento de agitación nacional coincidió con un cambio global más amplio que hizo que los países del sur global perdieran un poder monetario significativo. Dos acontecimientos cruciales definieron esta era: el “shock de Nixon” y las crisis del petróleo de la década de 1970. El shock de Nixon marcó el final de la convertibilidad entre el dólar y el oro, y sentó las bases para la liberalización de cuentas de capital, permitiendo que sólo los dólares expandieran el crédito mundial. Este cambio reestructuró las finanzas mundiales y redujo la autonomía monetaria de muchos países en desarrollo, incluido Pakistán. Estos problemas se agravaron cuando la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) cuadruplicó los precios del crudo, desencadenando una serie de crisis petroleras que repercutieron en las economías dependientes del petróleo importado.
El rápido aumento de los ingresos provenientes del petróleo en los países productores llegó a los bancos comerciales del mundo en forma de depósitos, creando un superávit de fondos que alimentó una oleada de préstamos a países del sur global. Pakistán, al igual que muchos otros países, se convirtió en beneficiario de esos préstamos impulsados por los petrodólares y a menudo ofrecidos con un escrutinio mínimo. La disponibilidad de préstamos asequibles y con tasas de interés real negativas, debido a la elevada inflación interna, hizo que el endeudamiento fuera una opción atractiva. No obstante, esta práctica expuso a Pakistán a riesgos cambiarios significativos y redujo su capacidad para implementar políticas monetarias independientes. Los bancos occidentales, impulsados por el imperativo de ampliar el crédito, fueron fundamentales en este reciclaje de petrodólares. La situación empeoró a finales de la década de 1970, cuando el aumento de las tasas de interés hizo que el servicio de la deuda fuera excesivamente caro, especialmente porque el FMI impuso condiciones de ajustes estructurales a cambio de ayuda financiera.
Durante esta década turbulenta, el déficit comercial de Pakistán se volvió cada vez más marcado. La brecha entre importaciones y exportaciones se amplió mientras el país luchaba por respaldar su base exportadora, y para reducir esta brecha Pakistán recurrió a prestamistas externos en busca de ayuda. Sin embargo, el mismo periodo también trajo cierto alivio gracias al aumento de las remesas de los trabajadores pakistaníes en los países del Golfo. Incluso hoy, el corredor migratorio Golfo-Sur de Asia es el más extenso del mundo.
El auge del petróleo en el Golfo impulsó significativamente las remesas de los trabajadores, las cuales pasaron de 3,1 por ciento del PIB en 1976 a 7,7 por ciento en 1986, y alcanzaron un máximo histórico de 10,2 por ciento en 1983, un récord que sigue sin superarse. Estas remesas proporcionaron las entradas de divisas, tan necesarias, y tuvieron un papel determinante en la mitigación del déficit en cuenta corriente del país. Las remesas siguen siendo una fuente vital para Pakistán, pues a menudo aportan entradas de divisas comparables a las obtenidas mediante el comercio de bienes. También han actuado como cobertura frente al aumento del precio del petróleo: cuando la rupia paquistaní se deprecia, las remesas enviadas en monedas extranjeras, como el dólar estadounidense, el rial saudí y el dírham de los Emiratos Árabes Unidos, adquieren más valor en términos nacionales y ofrecen cierto alivio a la economía. A pesar de estos beneficios, la dependencia de las remesas no ha compensado la imposibilidad del país para aumentar las exportaciones y rectificar su desequilibrio comercial.
La incapacidad de los responsables políticos pakistaníes para abordar los problemas estructurales del comercio tiene unas profundas raíces políticas y económicas; sin embargo, esta carencia interna no debería ocultar el contexto histórico más amplio que ha configurado las dificultades económicas de Pakistán. Los acontecimientos de la década de 1970 privaron de poder monetario al sur global y dejaron a países como Pakistán vulnerables a los choques externos y dependientes de acuerdos de subordinación financiera. Algunos países, especialmente en Asia Oriental, se aseguraron relativamente incrementando sus reservas de divisas mediante la industrialización y el crecimiento de las exportaciones, pero en Pakistán políticas similares no tuvieron éxito.
La geopolítica ha sido especialmente perjudicial para el comercio regional de Pakistán. En términos de comercio bilateral, sus tres principales socios comerciales son China, Emiratos Árabes Unidos y Estados Unidos. Pakistán comparte frontera terrestre con China, el único país vecino que figura en la lista de los diez mayores socios comerciales. Con Afganistán tiene poco comercio, relativamente menos con Irán y, de sus países vecinos, con el que menos comercia es con India, a pesar de compartir una extensa frontera de miles de kilómetros. Afganistán está empobrecido debido a las sanciones y al embargo estadounidense de los activos de su banco central. Hoy en día, Irán es el país más sancionado del mundo, después de Rusia. Finalmente, respecto a India, los lazos de comercio bilateral con este país han sido especialmente débiles desde la derogación del artículo 370 de la Constitución india, que otorgaba a Cachemira —un territorio en disputa— un estatuto especial de autonomía.
Nuevos acuerdos
En este contexto, el ascenso mundial de China ha resultado fascinante. Este prestamista, cada vez más prolífico, ha sido siempre un fuerte aliado de Pakistán; sin embargo, el apoyo financiero de China a Pakistán —especialmente a través del multimillonario Corredor Económico Chino-Pakistaní o CPEC (China-Pakistan Economic Corridor)— plantea algunos interrogantes críticos: ¿el modelo alternativo chino de financiación del desarrollo proporciona a Pakistán la flexibilidad que necesita para conseguir sus propios objetivos políticos? ¿O simplemente se cambia la dependencia hacia otro poderoso prestamista en lugar de deshacerla?
La iniciativa del CPEC ha sido considerada por muchos como un punto de inflexión para el desarrollo de Pakistán, pues promete la modernización de la infraestructura, seguridad energética y generación de empleo; no obstante, también estrecha los lazos financieros del país con Pekín y añade capas de complejidad a su ya tenso panorama económico. Las prácticas prestamistas de China, caracterizadas por inversiones a largo plazo con pocas condiciones, se han descrito como una forma de “financiamiento paciente”, que contrasta significativamente con los préstamos a corto plazo, y a menudo problemáticos, otorgados por instituciones occidentales como el FMI. Este modelo de inversión ofrece a los países en desarrollo más margen de maniobra, pues tiende a ser más tolerante al riesgo y a enfocarse menos en los retornos inmediatos. Aun así, aunque el enfoque de financiamiento de China ofrece una dinámica distinta, no está exento de dificultades.
La enorme huella financiera de China en Pakistán puede suponer un grato cambio respecto a las medidas de austeridad impuestas por el FMI, pero sigue suscitando preocupación por el creciente endeudamiento. El discurso de la “diplomacia de la trampa de la deuda” se ha utilizado —y también tergiversado— para afirmar que los préstamos estratégicos de China podrían llevar a Pakistán a terminar económicamente subordinado a Pekín. Sin embargo, esta perspectiva simplifica en exceso la situación, ya que oculta el protagonismo de los acreedores comerciales y la deuda privada en la creciente carga de la deuda de Pakistán.
La internacionalización de la moneda china, el renminbi, a través de mecanismos como el swap de divisas, también presenta una alternativa al sistema financiero mundial basado en el dólar. El uso por parte de China de acuerdos de swap de divisas con países como Pakistán se ha convertido en un salvavidas en periodos de inestabilidad cambiaria. Esta medida refleja las mayores ambiciones de China de desafiar el dominio del dólar estadounidense en el comercio mundial, un objetivo que también se materializa con la creación del “petroyuán”, un intento de internacionalizar el renminbi como moneda para el comercio de petróleo.
El ascenso de China como acreedor global marca sin duda un cambio significativo en el sistema financiero internacional, pero continúa siendo un interrogante si puede sustituir completamente al FMI u ofrecer una alternativa viable a las instituciones financieras dominadas por Occidente. También existen limitaciones políticas claras a cualquier aspiración de que China reemplace al FMI. Estas limitaciones se revelaron en los esfuerzos del gobierno del PTI, en especial entre 2018 y 2019, por cumplir las promesas electorales de evitar las condicionalidades del FMI mediante la búsqueda de fuentes alternativas de financiamiento externo. Sin embargo, los 15.800 millones de dólares recaudados de diferentes países, entre ellos China, Qatar, Arabia Saudita y Emiratos Árabes Unidos, no fueron suficientes, por lo que en el verano de 2019 Pakistán reanudó las negociaciones con el FMI.
Para Pakistán, los desafíos de su economía política y la agitación que produce no pueden separarse de su endeudamiento; este está intrínsecamente unido a un orden financiero mundial, que una vez más está en proceso de reordenamiento. La capacidad de Pakistán de navegar por estas nuevas realidades determinará la trayectoria de su futuro económico.
Este ensayo fue traducido del inglés al español por Natalia Silva.
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