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En abril de 2024, frente a los principales empresarios del país, el Presidente chileno Gabriel Boric planteó que fue “electo para conducir a Chile hacia el futuro, no para restaurar el pasado”. Este futuro era uno en el que, entre otros desafíos, el país sentaría bases para un cambio en su estructura productiva. Su llegada a la presidencia en el año 2022 no fue solo el resultado de la alta movilización social y el descontento popular que agitó con excepcional efervescencia a la sociedad chilena contra la élite política convencional en el estallido de 2019. Expresó, además, un importante viraje ante el agotamiento de la estructura productiva y exportadora adoptada en el país desde el fin de la dictadura de Pinochet y el retorno de la democracia en 1990.
La nueva política industrial y comercial impulsada por el gobierno de Boric tomó el litio, el cobre y el hidrógeno verde como catalizadores de progreso técnico, a partir de nuevas reglas comerciales y la renegociación de contratos. Con ello, buscó una mayor participación del Estado en la gestión de estos recursos estratégicos y un empuje en el financiamiento público de nuevas actividades económicas.
Es preciso situar esta ambiciosa agenda pro-desarrollo de un país periférico en el contexto global. Como señalan Estévez y Riofrancos 1 Estevez, I., & Riofrancos, T. (2025). Global green industrial policy: Navigating power dynamics for a pro-working-class, pro-development green transformation. Climate and Community Institute. https://climateandcommunity.org/research/global-green-industrial-policy las agendas de políticas industriales de los países están marcadas por dinámicas de poder asimétricas. Así, mientras Estados Unidos y la Unión Europea despliegan masivos subsidios para sus industrias, mantienen o imponen reglas internacionales que restringen el policy space para que países periféricos implementen herramientas similares. En efecto, Lebdioui (2024)2Lebdioui, A. (2024). (<)em(>)Survival of the greenest: Economic transformation in a climate-conscious world(<)/em(>). Cambridge University Press. https://doi.org/10.1017/9781009339414 advierte que la geografía industrial desigual de la descarbonización, el financiamiento climático inadecuado y el proteccionismo verde amenazan con profundizar las brechas de desarrollo. Esta asimetría revela que el problema no radica solo en qué políticas adoptar, sino en las relaciones de poder que determinan quién puede usarlas. Sin embargo, estas estructuras asimétricas son dinámicas y están en constante evolución, de forma que también pueden abrir ventanas de oportunidad para que países puedan insertarse y escalar en cadenas de valor. 3 Whitfield, L., & Wuttke, T. (2025). Opportunities for latecomer technological catch-up in the era of renewables capitalism: Possible pathways out of the periphery. (<)em(>)Development and Change(<)/em(>). (<)a href='https://doi.org/10.1111/dech.70016'(>)https://doi.org/10.1111/dech.70016(<)/a(>)
El caso chileno sirve de laboratorio para observar estas restricciones estructurales y ventanas de oportunidad que experimenta un gobierno progresista y su agenda de políticas comerciales e industriales. Este texto presenta un análisis de cómo evolucionó esta agenda, los límites que enfrentó, los callejones sin salida a los que llegó, como también los aciertos que obtuvo. Finalmente, examinaremos qué aspectos quedan de esta agenda de transformación productiva y comercial en los actuales programas presidenciales de los dos candidatos que aspiran a la presidencia del país, para revelar así los límites más amplios que enfrentan las políticas industriales progresistas en economías periféricas.
Estancamiento económico
Durante los 1990s, Chile desplegó un régimen de crecimiento conducido por la expansión de las exportaciones primarias, un boom de inversiones extranjeras en finanzas, minería, materias primas e infraestructura, y el control de mercados internos por conglomerados nacionales (banca, servicios, retail, entre otros). Este régimen generó una década de crecimiento en los años 90 pero, ya desde principio del 2000, comenzó a mostrar claras señales de agotamiento. A saber, las exportaciones no despegaban de su dependencia a las materias primas, las brechas productivas y tecnológicas entre empresas y sectores se acentuaban, y el ciclo de inversiones productivas se cerraba tempranamente.4 Ffrench-Davis, R. y Díaz, A. (2019). «La inversión productiva en el desarrollo económico de Chile: evolución y desafíos». (<)em(>)Revista CEPAL(<)/em(>), N° 127.
Como en el resto de la región, el boom exógeno de los precios de los commodities (2003-2013) impulsado por la demanda china generó en Chile una perturbación positiva que se detuvo definitivamente en 2014, marcando el fin del ciclo de bonanza de materias primas, periodo en el cual la mejora de términos de intercambio provocó una especie de ‘enfermedad holandesa’ consistente en una fuerte apreciación cambiaria, presionando a un estancamiento de exportaciones desvinculadas al cobre, retroceso de rubros importantes y escasa aparición de nuevos productos exportables. 5 Sossdorf, F. (2024). Auge y estancamiento del ciclo exportador chileno. (<)em(>)Latin American Journal of Trade Policy, 6(<)/em(>)(18). https://doi.org/10.5354/0719-9368.2024.74309 y French-Davis, R. (2018). (<)em(>)Reformas económicas en Chile (1973-2017): Neoliberalismo, crecimiento con equidad, inclusión(<)/em(>). Taurus
En efecto, la última década ha sido una de estancamiento productivo y empleos de baja cualificación, lo que ha repercutido en una fuerza laboral más precaria, con mayor incertidumbre y con un endeudamiento creciente. Esta tendencia de estancamiento se refleja en las cifras: mientras entre 1990-1999 las exportaciones crecieron a 10 por ciento anual, entre 2000-2009 lo hicieron a 4,7 por ciento, y entre 2010-2019 a solo 0,9 por ciento anual. 6Sossdorf (2024) Más revelador aún, mientras el valor de las exportaciones creció 61,5 por ciento en la última década (impulsado por el precio del cobre), el volumen solo aumentó un magro 7 por ciento, evidenciando un estancamiento estructural después profundizado. En la postpandemia, Chile creció apenas 4,9 por ciento en volumen de exportaciones (2019-2024) versus 19,6 por ciento en Sudamérica y 8,1 por ciento a nivel mundial, tal como se observa en los siguientes gráficos:
Hoy día, la concentración exportadora creció notoriamente. En 2024, los 10 principales productos explicaron el 62,9 por ciento de las exportaciones (versus 58 por ciento en 2019), alcanzando niveles similares al año 2013 en pleno boom de commodities. El Índice de Herfindahl-Hirschman (HHI), un referente para medir concentración de mercado, muestra que, tras una breve mejora post-pandemia en 2022, la concentración ha vuelto a aumentar en 2023-2024. Por destino, la situación es igualmente preocupante: China y Estados Unidos concentran el 52,8 por ciento de las exportaciones, los 10 principales destinos representan el 81 por ciento (peor registro post-dictadura excluyendo pandemia), y el comercio intrarregional cayó de 18,1 por ciento en 2015 a 13,8 por ciento en 2024, alejándose del objetivo de mayor integración regional, tal como observamos en el Gráfico 3.
De esta forma, la posibilidad de retomar un ritmo de crecimiento dinámico y sostenible en el largo plazo se volvía una imposibilidad con la matriz productiva heredada y con una estructura exportadora que, ya desde el fin del shock exógeno de precios, entraba en un ciclo de rendimientos decrecientes, pero con crecientes impactos ambientales. 7 Ffrench-Davis & Díaz (2019)
En este contexto, la coalición de izquierda erigió un programa que se proponía, entre otras cosas, sentar las bases para “un nuevo modelo de desarrollo que supere nuestro estancamiento productivo y enfrente la crisis climática”, a partir de un paquete de nuevas políticas industriales articuladas con una política comercial estratégica y pro-desarrollo. Este artículo busca analizar qué limitaciones y oportunidades enfrentó este proyecto de transformación productiva, en particular en tres dimensiones: la renegociación de cláusulas de acuerdos comerciales, la gestión del litio y la propuesta de un banco de desarrollo.
Políticas industriales y comerciales de Boric
El gobierno de Boric apostó por cinco grandes medidas. Primero, erigir una nueva estrategia nacional en torno al litio, a partir de la renegociación de las concesiones de los principales salares (Atacama y Maricunga) con miras a la creación de una empresa nacional de litio que permitiera al Estado recuperar el poder de mercado sobre el mineral. También a través de la creación de un Instituto del litio, que sería un centro de creación de I+D específicamente referido a la agregación de valor a la extracción y elaboración del litio. Y la negociación de Contratos Especiales de Operación del Litio (CEOL) para salares menores con cláusulas con condicionamientos de transferencia tecnológica.
Segundo, la creación de una Banca Nacional de Desarrollo constituida por un conglomerado financiero estatal compuesto por un Banco especializado en créditos de primer y segundo piso, y un Fondo de Financiamiento para capital de empresas innovadoras, ambos con gobierno corporativo independiente y financiamiento específico. Esta institucionalidad se insertaría en una estrategia de largo plazo definida por un “Consenso Nacional para el Desarrollo” reformulado y vinculante. Este incluiría representantes de la sociedad civil, universidades, gremios, sindicatos, ministerios sectoriales y gobiernos regionales, garantizando independencia del ciclo político mediante directorios conformados por miembros seleccionados a través del Sistema de Alta Dirección Pública y nominaciones presidenciales aprobadas por el Congreso. Como empresa estatal con contabilidad propia, el BND superaría las limitaciones del sistema financiero privado, cortoplacista y adverso al riesgo, movilizando recursos de largo plazo para la transformación productiva hacia una matriz más moderna y sostenible.
Tercero, en materia de política comercial, se advertía que la estrategia de liberalización comercial, a partir de la red de Tratados de Libre Comercio, si bien estaba asociada a una mayor eficiencia estática (crecimiento de las exportaciones en torno a las ventajas comparativas dadas), no había generado ninguna eficiencia dinámica. Aún más, los mecanismos de resolución de controversias inversionista-Estado y los capítulos de inversión presentes en la mayoría de estos acuerdos, traficaban con serias limitaciones para la implementación de políticas comerciales y ecológicas a capitales extranjeros. Para eso, se proponía como punto de partida discutir la pertinencia del “Acuerdo Amplio y Progresista de Asociación Transpacífico” (CPTPP) 8 Chile fue uno de los firmantes del “Acuerdo Transpacífico” (conocido como TPP-12) en el año 2015. Luego del retiro de Estados Unidos de este, Chile fue uno de los líderes, junto a Japón, en la negociación del “Acuerdo Amplio y Progresista de Asociación Transpacífico” (CPTPP), firmado en Santiago de Chile el 8 de marzo de 2018. El acuerdo fue ampliamente resistido por la opacidad en sus negociaciones y una serie de artículos que restringen el (<)em(>)policy space(<)/em(>) de Chile, junto con una profundización del cuestionado mecanismo de solución de controversias inversionista-estado (ISDS). El acuerdo fue aprobado en la Cámara de Diputadas y Diputados en abril de 2019, con 77 votos a favor y 68 en contra (incluyendo el del entonces Diputado Boric y gran parte de los partidos que formarían gobierno con él). y los nudos críticos surgidos de la modernización del acuerdo con la UE. En esa misma línea, se sostenía que la política comercial debía articularse con la agenda de política industrial del gobierno: no se trataba de políticas paralelas, sino de componentes interdependientes de una estrategia coherente de desarrollo nacional.
Cuarto, la propuesta se centró en fortalecer la integración regional latinoamericana para crear cadenas de valor que aprovechen los acuerdos comerciales existentes, priorizando la inserción de Pymes manufactureras y empresas lideradas por mujeres en dichos encadenamientos productivos. Esta política se articularía con la banca nacional de desarrollo para promocionar proveedores tecnológicos y de servicios especializados, mientras se fortalecían las coaliciones con países de similares intereses para mejorar el poder de negociación en el sistema multilateral de comercio.
Finalmente, y en consonancia con la experiencia internacional, el gobierno se propuso duplicar el presupuesto estatal en ciencia y tecnología hasta alcanzar el 1 por ciento del PIB, considerando que el con el objetivo de gasto en I+D fluctuaba entre 0,3 y 0,39 por ciento durante la última década. El programa planteaba un aumento del presupuesto de manera escalonada y con énfasis en investigación orientada estratégicamente hacia «un nuevo modelo de desarrollo basado en el bienestar del ser humano y la naturaleza».
Etapa de despliegue (2022-2023)
En términos de la agenda de política comercial, este periodo se caracterizó por el intento de protección de la autonomía estratégica y el policy space del país, principalmente en negociaciones comerciales ya en curso, incluyendo la modernización del acuerdo con la Unión Europea y el proceso de ratificación del CPTPP. Los principales nudos eran las cláusulas adicionales que la UE buscaba imponer a las economías de América Latina (en las negociaciones de los acuerdos con México, Mercosur y Chile) para asegurar el suministro de minerales críticos hacia su economía, restringir el uso de políticas industriales como impuestos a exportaciones, y la ampliación de la lista de restricciones a los requisitos de desempeño a las inversiones europeas (como reinversión de utilidades en I+D en el territorio nacional).
Cancillería, igualmente, revisó las cláusulas del acuerdo que limitaba los usos de precios preferenciales que Chile aplicaba y el intento de la UE de aumentar los límites a los requisitos de desempeño a las inversiones europeas por parte del Estado chileno. Durante esta negociación, Cancillería trazó como objetivo resguardar un mayor espacio de políticas y, bajo la presión permanente de la oposición y los representantes de la UE, el gobierno selló un “acuerdo en principio” a fines del 2022.
Recientes investigaciones 9 Dünhaupt, P., Gräf, H., Jiménez, V., & Jungmann, B. (2025). Industrial policy space in emerging economies: The case of Chile’s lithium industry and the energy and raw materials chapter in the EU-Chile free trade agreement (Working Paper No. 251/2025). Berlin School of Economics and Law, Institute for International Political Economy (IPE). muestran cómo el acuerdo alcanzado, especialmente en su capítulo de Energía y Materias Primas, es compatible con las políticas actuales de Chile, particularmente el sistema de precios preferenciales para el litio. Sin embargo, también sostienen que este reduce el espacio para políticas futuras, creando un efecto de ‘bloqueo’ que limita adaptaciones políticas posteriores. También se señala que Chile logró negociar condiciones que permiten precios preferenciales bajo ciertos requisitos, principalmente debido al mayor poder negociador que poseía el país producto de la dependencia europea del litio chileno, la competencia geopolítica UE-China y los esfuerzos interministeriales del gobierno de Chile durante el 2022 para articular una estrategia negociadora. 10 Como indican los autores, esto se logró a través de la ampliación y convocatoria en diversas ocasiones al Comité Interministerial de Negociaciones Económicas Internacionales, al Subcomité de Negociadores, así como la conformación de un Grupo de Trabajo Interministerial sobre Precios Preferenciales del Litio
Lo anterior forzó a que la UE cambiara significativamente su estrategia negociadora. Como documenta Beattie 11 Beattie, A. (2023, marzo 22). EU seeks to tone down the imperial style in search for critical minerals. (<)em(>)Financial Times(<)/em(>). (<)a href='https://www.ft.com/content/fe8d650d-19b9-482d-ab96-be692620e407?utm_source=chatgpt.com'(>)https://www.ft.com/content/fe8d650d-19b9-482d-ab96-be692620e407(<)/a(>) escribiendo para el Financial Times, los negociadores europeos inicialmente adoptaron una posición inflexible, exigiendo la no diferenciación de precios entre exportaciones y ventas domésticas, además de tratamiento igualitario para todos los clientes de exportación. Sin embargo, ante la resistencia chilena, respaldada por algunos parlamentarios europeos que argumentaban la necesidad de ofrecer propuestas menos coercitivas y pro-desarrollo, Bruselas se vio forzada a moderar su enfoque.
Respecto al CPTPP, eran conocidas las críticas que la coalición de gobierno había realizado antes al tratado. Así, al votarse en la Cámara de Diputadas y Diputados en 2019, la mayoría de los partidos de la coalición de gobierno votó en contra. Con esto en consideración, el gobierno se enfrentó a una presión tanto opositora como de sectores oficialistas afines a la estrategia de liberalización agresiva para su aprobación en el Senado y posterior ratificación. Dado que el efecto de ganancias comerciales de la ratificación del CPTPP era marginal 12 Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales (SUBREI). (2023). (<)em(>)Evaluación arancelaria y comercial del CPTPP: Un análisis basado en la evidencia(<)/em(>). Santiago, Chile. Cancillería optó por condicionar el acuerdo a la exclusión de los mecanismos de solución de controversias inversionista-estado (ISDS). La estrategia se desplegó durante el 2022 y contó con el apoyo de México, Nueva Zelandia, Malasia y el Reino Unido. Los primeros dos países apoyaron la carta lateral para excluir el ISDS, mientras que los últimos dos se comprometieron a eliminar los Acuerdos Bilaterales de Inversiones existentes previo al CPTPP. 13 El Acuerdo de Promoción y Protección de Inversiones entre Chile y el Reino Unido fue terminado a través de intercambio de cartas en diciembre de 2024. Disponible en (<)a href='https://investmentpolicy.unctad.org/international-investment-agreements/treaty-files/8579/download'(>)https://investmentpolicy.unctad.org/international-investment-agreements/treaty-files/8579/download(<)/a(>)
Sin embargo, esta agenda recibió el rechazo de Japón y de Canadá, lo que mermó el efecto concreto de la estrategia, toda vez que las principales inversiones del bloque a Chile provienen de esos países. Un punto de inflexión fue sin duda la derrota de la Convención Constitucional 14 En septiembre de 2022, Chile rechazó en plebiscito (62 por ciento vs 38 por ciento) la propuesta de nueva Constitución elaborada por la Convención Constitucional electa tras el estallido social y acuerdo político de 2019. La derrota debilitó al sector más progresista de la coalición de gobierno (FA-PC) y fortaleció a Socialismo Democrático. El cambio de correlación de fuerzas se tradujo en cambios de gabinete en marzo de 2023 y una moderación de la agenda de política comercial e industrial., lo que tuvo un efecto de reacomodo de las fuerzas oficialistas hacia la hegemonía de Socialismo Democrático, coalición tendiente a favorecer la agenda comercial ortodoxa de los 90 y 2000. Bajo ese escenario, más la presión mediática y de la oposición, el cambio de gabinete a principios del 2023 marcó un cambio en Cancillería, junto a una aceptación acrítica de la política heredada de los gobiernos anteriores y, por consecuencia, de los acuerdos comerciales en general, eclipsando la estrategia de cuestionamiento y reforma a los ISDS y limitando la articulación de las políticas comercial e industrial.
En lo referido a la agenda de políticas industriales, este periodo se caracterizó por la presentación por parte del gobierno de la Estrategia Nacional del Litio (ENL), un hito para la estrategia de Chile de escalar en las cadenas globales de valor que utilizan el litio como insumo clave, considerando la transición energética global hacia la electromovilidad. El contexto en que se dio esta discusión fue clave, en tanto el gobierno tenía una ventaja estratégica sobre la Sociedad Química y Minera de Chile (SQM) y Albermarle: los acuerdos de licitación vigentes de estas empresas con la Corporación de Fomento de la Producción (Corfo), la agencia estatal que gestiona el litio en Chile, tenían fechas límite próximas dentro del marco estratégico del litio (2030 para SQM y 2043 para Albermarle). Esto abría una ventana de oportunidad para renegociarlos en términos favorables al Estado. Más aún, SQM acarreaba una fuerte carga política por haber estado vinculada a casos de clientelismo político, lo que la posicionaba en una desventaja adicional en la esfera pública.
El principal arreglo institucional que el gobierno acordó fue la creación de una nueva sociedad mixta, entre Codelco (empresa estatal chilena cuprífera) y SQM (empresa privada de litio) para explotar el más grande salar del país, el Salar de Atacama. En esta sociedad, el Estado entraría con mayoría accionaria (adquiriendo el 50 por ciento+1 acción para asegurar el control). Ahora bien, durante el periodo 2025-2030, SQM mantendría la operación bajo los contratos vigentes con CORFO, pero iría entregando utilidades a Codelco según lo pactado. Del 2031 en adelante, la nueva sociedad con participación estatal mayoritaria operaría completamente bajo un nuevo contrato entre CORFO y la nueva empresa mixta. Ante la imposibilidad de crear una nueva empresa estatal debido a la minoría parlamentaria oficialista, este mecanismo mostró una forma innovadora de avanzar el programa.
Esta estrategia permitirá al Estado mayor control, pero no se debe obviar el hecho que esto no garantiza que el Estado, a través de sus futuros miembros en el consejo directivo, apunte hacia estrategias con fines de transformación productiva. Tampoco que esta empresa pueda funcionar como catalizadora de progreso técnico a partir de estrategias de inclusión de proveedores nacionales en sus cadenas productivas (encadenamientos hacia atrás), o apostar por saltar a bienes elaborados a partir del litio (encadenamientos hacia adelante). Considerando que SQM ha sido una empresa que ha tejido una red clientelar en el campo político desde la llegada a la democracia, objeto de críticas permanentes de la izquierda, la decisión del gobierno de aliarse con esta empresa es una estrategia arriesgada que deberá ser evaluada en un futuro.
Una segunda dimensión de la Estrategia Nacional del Litio es la firma de nuevos Contratos de Operación de Litio con inversionistas para la explotación, producción y comercialización del litio en los salares pequeños. Una característica añadida a estos contratos es que el Estado exige un porcentaje de participación a través de asociaciones público-privadas y, de acuerdo con las especificidades de cada contrato, exige ciertas medidas de requisitos de desempeño y contenido local. Aunque estas reglas son ejemplos de política industrial, y sobre la cual gobiernos anteriores habían avanzado (por ejemplo, con las exigencias de precios preferenciales para el litio durante el segundo gobierno de Michelle Bachelet), los salares donde se aplican son menores en relación al Salar de Atacama y de Maricunga, las principales reservas de litio del país.
Finalmente, se crea el Instituto Nacional de Litio y Salares (INLiSa), cuyo objetivo es ser un difusor de conocimientos tecnológicos limpios, y de fortalecimiento de las agendas de protección de la biodiversidad de salares, entre otros. Su financiamiento está ya asegurado por diez años. En síntesis, la política comercial que protegía el policy space y la renegociación de los contratos del litio fueron efectos de este periodo de despliegue de una agenda que buscó articular ambas dimensiones con la nueva estrategia de desarrollo. Sin embargo, la primera se enfrentó a mayores presiones y tenía menos ventaja estratégica que la segunda, lo que explicó que, dado el giro del gobierno el año 2023, dicha estrategia quedara truncada y se volviera a restablecer una política comercial ortodoxa.
Etapa de reflujo (2023-2025)
La segunda etapa de la economía política del gobierno se caracterizó tanto por la derrota en el plebiscito constitucional como en el cambio en la correlación de fuerzas al interior de la coalición de gobierno. En efecto, dado este giro estratégico, agendas como la de la Banca Nacional del Desarrollo quedaron estancadas en el trámite legislativo y, si bien se avanzó en su propuesta de ley, aún queda que sea votada. En su lugar, el viernes 31 de mayo de 2024 ingresó a la Cámara de Diputadas y Diputados el proyecto de ley que «crea una Agencia de Financiamiento e Inversión para el Desarrollo (AFIDE), y la autoriza a participar en fondos de fondos”.15 Ingresada a través del Mensaje N°100/372, tramitada como boletín 16889-05. https://www.camara.cl/legislacion/ProyectosDeLey/tramitacion.aspx?prmID=17500&prmBOLETIN=16889-05 La propuesta, como el proyecto indica, surge como respuesta a una falla estructural del sistema financiero chileno: su incapacidad para proveer financiamiento de largo plazo orientado a la innovación y diversificación productiva. El diagnóstico reconoce que el mercado financiero nacional se caracteriza por un enfoque cortoplacista y marcada aversión al riesgo, impidiendo que los recursos se canalicen hacia sectores emergentes o proyectos innovadores que requieren horizontes de maduración más extensos.
De acuerdo con el proyecto, AFIDE tendrá como propósito central contribuir al mejoramiento de la competitividad empresarial, diversificación productiva y crecimiento económico mediante el desarrollo de un ecosistema integral de financiamiento para la innovación. La agencia cumplirá este objetivo a través de múltiples instrumentos que incluyen financiamiento directo e indirecto, garantías, gestión de fondos, articulación entre actores del sistema de innovación, asesoramiento técnico especializado e inversión estratégica en proyectos empresariales. En este sentido, el eje de su accionar es el derisking 16 Según Gabor (2021), ‘(<)em(>)de-risking’(<)/em(>) es el proceso mediante el cual el estado crea una «red de seguridad» para los inversores en activos de desarrollo, asumiendo y transfiriendo a su balance público múltiples tipos de riesgos, Así, el paradigma de «desarrollo como de-risking» socializa los riesgos y privatiza las ganancias, transfiriendo costos fiscales al estado mientras protege las utilidades del capital financiero global, estrechando así el espacio político para estados desarrollistas verdes y transiciones climáticas justas. de la inversión privada, con la expectativa de que aquello proveería de financiamiento público para mayor inversión privada.
Su arquitectura institucional está diseñada para garantizar independencia técnica y continuidad de políticas, constituyéndose como sociedad anónima formada por el Fisco y CORFO y con un directorio de cinco miembros que combina representación gubernamental con independencia técnica. AFIDE operará mediante dos líneas complementarias: una función de asesoría técnica especializada que hereda las capacidades de la Gerencia de Inversión y Financiamiento de CORFO para evaluar viabilidad de proyectos, y una amplia gama de instrumentos financieros que incluyen créditos (directos y de segundo piso), adquisición de deuda, inversión en fondos de capital de riesgo e instrumentos de garantía. Esta diversidad permitirá actuar como financista directo ante fallas de mercado o como articulador del financiamiento privado hacia proyectos de transformación productiva.
Sin embargo, este paquete de instrumentos financieros del AFIDE se ha concentrado en la estrategia de, según el esquema del ‘débil derisking’, esto es: una política centrada en facilitar y proveer de incentivos a la inversión privada, sin mecanismos de disciplina y dirección estratégica pública, y donde el control de la infraestructura financiera y productiva se mantiene en conglomerados económicos nacionales e inversionistas extranjeros. Aquello, como enseña la literatura, limita seriamente el potencial transformador de este tipo de medidas.
A su vez, el proyecto presenta discrepancias que representan un alejamiento del espíritu participativo y territorial del programa de gobierno. La omisión más notable es la ausencia del «Consenso Nacional para el Desarrollo», que debía incluir representantes de la sociedad civil, universidades, gremios, sindicatos y diversos ministerios, siendo reemplazado por un directorio más técnico, pero considerablemente menos representativo. Esta pérdida del componente participativo se complementa con la falta de articulación explícita con la política comercial y el débil abordaje del enfoque territorial, elementos que eran centrales en la propuesta original para garantizar que las regiones tuvieran «un papel vital» en el establecimiento de prioridades productivas.
El resultado es una institucionalidad más centralizada y tecnocrática que, si bien mantiene los objetivos de transformación productiva, prescinde de los mecanismos de consenso social y coordinación intersectorial que caracterizaban la visión programática original, y se concentra en ser una institución que promueve el derisking empresarial.
Especialmente preocupante es la eliminación de la articulación entre AFIDE (como banco nacional de desarrollo) con la política comercial, el sector exportador y la inserción internacional en general. El programa establecía explícitamente que se buscaría «articular la política comercial con las políticas productivas» y que la Banca Nacional de Desarrollo debía «colaborar para promocionar proveedores de alto contenido tecnológico y de servicios para los sectores exportadores, de manera de ir desplegando encadenamientos productivos sólidos en torno a esas áreas». Esta visión integraba el financiamiento del desarrollo con una estrategia de inserción internacional que buscaba maximizar los efectos positivos de los acuerdos comerciales existentes y generar encadenamientos con el tejido productivo local.
Con todo lo anterior, el proyecto de ley de AFIDE fue aprobado por la Cámara de Diputadas y Diputados el día 16 de diciembre de 2024 y a la fecha se encuentra siendo discutido en la Comisión de Hacienda del Senado, teniendo ya más de 10 urgencias impuestas al proyecto por parte del gobierno. Queda pendiente aún saber si el proyecto verá la luz antes del término del gobierno en marzo de 2026 y en qué forma se dará la discusión en el Senado.
Esta desconexión entre políticas industriales y comerciales también se observa en el Programa de Desarrollo Productivo Sostenible (DPS) 17 Programa de Desarrollo Productivo Sostenible. https://programadps.gob.cl/ creado en 2023 y financiado con ingresos extraordinarios del litio, el cual busca impulsar la transformación productiva mediante descarbonización, resiliencia ambiental y diversificación productiva con USD 360 millones de gasto público entre 2023 y 2025. Sin embargo, el programa excluye de su gobernanza al sector exportador y a las autoridades de comercio internacional, y se sostienen en base a una agenda de derisking y subsidios sin mecanismos disciplinarios, lo que limita su capacidad de conducir inversiones y recursos hacia áreas más allá de los patrones de competitividad extractivos existentes.
Ahora bien, es en la dimensión económica internacional donde más se expresa el periodo de reflujo. La agenda post 2023 eclipsó la posibilidad de modernizar o renegociar acuerdos para resguardar la autonomía estratégica y el policy space del país, pero igualmente importante, no pudo establecer una estrategia efectiva ante las acciones unilaterales del gobierno de Donald Trump. La arremetida arancelaria unilateral norteamericana ha forzado a diversos países a sentarse forzosamente a negociar o renegociar acuerdos comerciales, eliminando de facto el sentido propio de un TLC (esto es, establecer reglas permanentes e impedir, precisamente, las arremetidas unilaterales), así como también quebrando de las normas multilaterales establecidas en la OMC. Ante eso, el gobierno de Chile optó por aceptar los términos de la Casa Blanca y sentarse a negociar cambios en el acuerdo en los tiempos y formas impuestos.
Las negociaciones están aún en marcha, pero, dado el esquema asimétrico en que se realizan, es probable que los resultados de esa negociación vayan en la línea de profundizar las reglas en favor de Estados Unidos y en desmedro del policy space chileno. Si ya el TLC entre Chile y Estados Unidos establecía reglas que restringían el policy space en materias de regulación financiera, propiedad intelectual y regímenes de inversión, el nuevo ‘acuerdo forzado’ (dado los términos desiguales en que se presentan los actores en la negociación) tiene un mal un pronóstico para el país.
En política es tan importante las acciones que se hacen como las que se dejan de hacer, y en este escenario, el gobierno perdió una gran oportunidad para asumir un rol de liderazgo regional y coordinar acciones conjuntas con países igualmente afectados, tanto ante Estados Unidos como ante los organismos multilaterales pertinentes. En la práctica, Cancillería ha aceptado incluso esa negociación forzosa como, en palabras del embajador de Chile ante Estados Unidos, “un sombrero adicional al acuerdo” y no como un quiebre del mismo.18 Nogales, D. (2025, 15 de septiembre). Aranceles: Chile revela que ya se puso fin al proceso técnico y que ahora la Casa Blanca debe ver qué gravámenes aplica. (<)em(>)Pulso La Tercera(<)/em(>). (<)a href='https://www.latercera.com/pulso/noticia/aranceles-chile-revela-que-ya-se-puso-fin-al-proceso-tecnico-y-que-ahora-la-casa-blanca-debe-ver-que-gravamenes-aplica/?utm_source=chatgpt.com'(>)https://www.latercera.com/pulso/noticia/aranceles-chile-revela-que-ya-se-puso-fin-al-proceso-tecnico-y-que-ahora-la-casa-blanca-debe-ver-que-gravamenes-aplica/(<)/a(>)
En este sentido, el periodo actual corresponde a uno de reflujo de las fuerzas iniciales del gobierno. En efecto, el giro en política comercial y exterior hacia la mantención de la estrategia heredada de los gobiernos anteriores, junto al estancamiento de proyectos claves como el AFIDE (que ha sido empujado para su discusión solo al final del gobierno), son factores que señalan un reflujo del empuje inicial, y delimita el segundo periodo de la gestión de gobierno. En ese escenario, ya llegando el término del periodo gubernamental, emergen las propuestas presidenciales de los candidatos en competencia.
Nuevos escenarios de la agenda industrial
El impulso de política industrial y comercial que caracterizó el programa y el primer año del gobierno de Gabriel Boric tuvo una expresión marcada en la agenda propuesta por el precandidato a la presidencia del partido del presidente, Gonzalo Winter. 19 Nogales, D. (2025, 15 de septiembre). Aranceles: Chile revela que ya se puso fin al proceso técnico y que ahora la Casa Blanca debe ver qué gravámenes aplica. (<)em(>)Pulso La Tercera(<)/em(>). (<)a href='https://www.latercera.com/pulso/noticia/aranceles-chile-revela-que-ya-se-puso-fin-al-proceso-tecnico-y-que-ahora-la-casa-blanca-debe-ver-que-gravamenes-aplica/?utm_source=chatgpt.com'(>)https://www.latercera.com/pulso/noticia/aranceles-chile-revela-que-ya-se-puso-fin-al-proceso-tecnico-y-que-ahora-la-casa-blanca-debe-ver-que-gravamenes-aplica/(<)/a(>) En ella se presentó una robusta agenda de diversificación exportadora, la revitalización de un núcleo coordinador público de la política industrial, un empuje a la reforma y superación de los mecanismos de los ISDS, y un acercamiento estratégico al Sur Global incluyendo a bloques como el Brics.
Sin embargo, las políticas económicas se han visto fuertemente limitadas por una austeridad fiscal impuesta por las derechas y asumida por sectores de la coalición gobernante. En este contexto, las candidaturas presidenciales que avanzaron en la primera vuelta de noviembre (Jeannette Jara, José Antonio Kast) ofrecieron visiones divergentes sobre el rumbo productivo y comercial del país, dejando en evidencia que hay una pugna entre la visión de Kast (Partido Republicano), que se enfoca en una desregulación agresiva que pone ciega confianza en el sector privado, y Jara (Partido Comunista, Unidad por Chile), que defiende un rol facilitador de inversiones del Estado para impulsar transformación productiva.
El programa presentado por José Antonio Kast 20 Disponible en (<)a href='https://kast.cl/wp-content/uploads/2025/08/Programa_Jose_Antonio_Kast_R.pdf'(>)https://kast.cl/wp-content/uploads/2025/08/Programa_Jose_Antonio_Kast_R.pdf(<)/a(>) a la primera vuelta se estructura alrededor de un principio fundamental: el crecimiento se logra removiendo obstáculos al sector privado, es decir, desregulando agresivamente. Su propuesta enfatiza la «facilitación regulatoria» mediante derogación de normativas, una Fuerza de Acción Inmediata regional para acelerar trámites. En desarrollo sectorial menciona genéricamente convertir a Chile en «potencia agroalimentaria» e impulsar el turismo, pero sin instrumentos concretos de fomento. Lo más llamativo es la práctica ausencia de política comercial articulada: más allá de invocar un «multilateralismo soberano y pragmático», su programa solo menciona el «uso intensivo» de TLCs existentes y la «búsqueda activa de nuevos mercados», sin especificar cómo, qué mercados se priorizarían, o cómo se coordinaría la promoción de exportaciones.
En contraste, el programa de primera vuelta de Jeannette Jara21 Disponible en (<)a href='https://jeannettejara.cl/'(>)https://jeannettejara.cl/(<)/a(>) y (<)a href='https://drive.google.com/file/d/1Ppf6IZsmKQang337f5-q5IYaDn7ihcdE/view'(>)https://drive.google.com/file/d/1Ppf6IZsmKQang337f5-q5IYaDn7ihcdE/view(<)/a(>) plantea elevar la inversión del 24 por ciento al 30 por ciento del PIB, lo que requiere que el Estado coordine y oriente la inversión privada hacia agregación de valor. Propone una Oficina Presidencial que articule cinco ministerios y nuevas mesas público-privadas regionales. En desarrollo sectorial propone instrumentos concretos: Empresa Nacional del Litio que industrialice componentes, modernizar fundición de cobre, convertir a CODELCO en un líder para la industrialización, diversificación y descentralización de la minería chilena. A su vez, plantea la necesidad de avanzar hacia mayores niveles en certificación sanitaria, fitosanitaria y de sostenibilidad para exportaciones agrícolas y forestales. En temas comerciales, prioriza una débil integración latinoamericana mediante una convergencia entre Alianza del Pacífico-Mercosur (en línea de la “convergencia en la diferencia” del gobierno de Bachelet II), posicionar a Chile como hub financiero regional, duplicar inversión en I+D y crear Fondo «Chile Apaña» para capital de riesgo. Más allá de las declaraciones, la propuesta sin embargo, ha reculado fuertemente en sus pretensiones originales, pasando de plantear un acercamiento al BRICS a reproducir la agenda de gobiernos anteriores de privilegiar los lazos ya existentes con Europa y Estados Unidos a través de un concepto acuñado como “autonomía inteligente».
Las diferencias entre programas revelan concepciones fundamentalmente distintas sobre el rol del Estado en el desarrollo económico y la transformación estructural. Mientras Kast confía en los privados a través de la desregulación agresiva, Jara reivindica ciertos aspectos de coordinación estratégica, inversión directa e industrialización. A su vez, y más allá de las diferencias entre candidaturas y sus programas, existen claros conflictos dentro de las coaliciones: en el sector de Kast entre la ortodoxia clásica y el libertarianismo, mientras en el oficialismo conviven quienes priorizan austeridad y prudencia fiscal con defensores de políticas industriales activas, contradicción que la «austeridad» del actual gobierno ha revelado, pero no resuelto.
¿Qué lecciones se pueden extraer de este escenario? El gobierno supo aprovechar la ventaja estratégica en lo referido a la gestión del litio, lo que lo llevó a poner al Estado como actor clave en la gestión. Aunque aún está por verse cómo podrá la participación del Estado en una empresa mixta gestionar una política industrial activa, el avance público debe ser entendido como un punto inicial de una agenda de más largo plazo para futuros gobiernos progresistas, incluyendo también en estas estrategias a otros minerales críticos para la transición energética, tal como está realizando el Comité Consultivo de Alto Nivel para la elaboración del anteproyecto de la Estrategia Nacional de Minerales Críticos. 22 (<)a href='https://www.minrel.gob.cl/sala-de-prensa/comite-consultivo-de-alto-nivel-recibe-informe-final-del-trabajo'(>)https://www.minrel.gob.cl/sala-de-prensa/comite-consultivo-de-alto-nivel-recibe-informe-final-del-trabajo(<)/a(>)
En materia de política comercial y exterior, sin embargo, el gobierno experimentó un reflujo clave, lo que lo ha llevado a eclipsar agendas más progresistas y aceptar los términos impuestos por el gobierno de Donald Trump, quedando aislado en negociaciones asimétricas. Una lección para futuros gobiernos progresistas debe ser concentrar sus esfuerzos en consolidar una coalición política robusta que permita empujar estas agendas. Lo que Chile no ha podido empujar, ha sido empujado por otros gobiernos de la región. Brasil, por ejemplo, desplegó la ‘Nova Indústria Brasil’ con R$300 mil millones 23 Alrededor de US$ 57 mil millones al tipo de cambio promedio de noviembre 2025 hasta 2026 para la industrialización verde, descarbonización y soberanía tecnológica. Colombia, a su vez, ha elaborado la agenda de política industrial centrada en la ‘economía popular’ con formalización masiva y encadenamientos productivos. Honduras, por su parte, cuyo gobierno enfrenta $14 mil millones en demandas internacionales por intentar desmantelar contratos corruptos heredados, ha liderado la construcción de coaliciones contra el sistema de solución de controversias inversionista-Estado (ISDS), adoptando una postura prudente y equilibrada frente al tema, tal como se le ha reconocido internacionalmente a lo realizado sobre la materia por parte de Ecuador. Estos casos nos enseñan que la política incluye tanto los condicionamientos estructurales, como la capacidad y voluntad interna de los actores de empujar agendas.
En este sentido, el desafío sigue siendo el cómo aprovechar el cambio de escenario global y las emergentes agendas pro-desarrollo de países periféricos para construir agendas de políticas industriales y comerciales con carácter progresista, 24 Ahumada, J.M.; Sossdorf, F. A progressive industrial policy for the global south: a Latin American perspective, en https://www.socialeurope.eu/a-progressive-industrial-policy-for-the-global-south-a-latin-american-perspective mirada regional y énfasis en la batalla contra el cambio climático. Esto como alternativa a las agendas comerciales e industriales de las economías del Norte Global, que se han centrado en agendas militaristas y productivistas nacionales, en desmedro de agendas multilaterales y de combate a los urgentes desafíos globales que enfrentamos.
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