El Gran Estado Verde mexicano

En su primer discurso sobre el Estado de la Nación, pronunciado el 1 de septiembre de 2025, la presidenta Claudia Sheinbaum pudo informar de la aprobación de 14 nuevas leyes en el sector energético tras sólo 11 meses en el cargo. La serie de reformas de Sheinbaum marca una nueva era para la coordinación estatal en el sector energético, una visión que ha desencadenado una ola de críticas por parte de la comunidad empresarial y, en general, de los grupos activos en la política energética.

Tomemos, por ejemplo, la opinión del destacado experto mexicano en clima, el Dr. Adrián Fernández, quien, en el momento de la elección de Sheinbaum, declaró al Washington Post que las opiniones de Sheinbaum sobre el clima “son incompatibles con sus promesas de continuar muchas de las políticas energéticas de López Obrador […], como el fortalecimiento de las empresas nacionales de petróleo y electricidad”. Fernández sugiere que los ambiciosos esfuerzos de descarbonización son incompatibles con un sector energético caracterizado por la predominancia de las empresas estatales. Es esto último lo que preocupa principalmente a muchos líderes empresariales. Los críticos del Estado activo en México alegan que la intervención en el mercado genera una inversión insuficiente. Además, afirman que las empresas estatales mexicanas no son adecuadas para navegar con competencia las nuevas olas tecnológicas. Y, en el contexto más amplio de América del Norte, se cree que las empresas estatales ponen en peligro la industria mexicana al activar mecanismos de protección de las inversiones.

La desconfianza hacia las empresas estatales, ya sea en general o en lo que respecta específicamente a la transición ecológica, es infundada. La mayor parte de la inversión privada en energías renovables en todo el mundo se ha visto facilitada por contratos de suministro a largo plazo de empresas estatales o agencias gubernamentales centrales. De todos los proyectos de energía solar y eólica, dos tercios están en manos de estatales chinas en un país que acaba de confirmar un objetivo de 3500 gigavatios de energía solar y eólica para 2035. Las nuevas formas de intervención en el sector energético también son bienvenidas por los inversores de todo tipo, en particular por aquellos más interesados en perfiles de bajo riesgo y rentabilidad a largo plazo.

Además, las empresas públicas han desempeñado un papel crucial en la renovación tecnológica en todo el mundo. En México, la Comisión Federal de Electricidad (CFE) transformó el sistema de suministro de gas natural en 2015, tras dos décadas de fracasos del sector privado en un mercado del gas liberalizado. A nivel regional, el entorno normativo existente tendrá que adaptarse necesariamente a medida que las nuevas tecnologías se incorporen a la cartera de soluciones en materia de generación, almacenamiento y gestión de la demanda de energía. Si bien los riesgos son elevados en un régimen cambiante, el giro de Estados Unidos hacia la gestión política del cambio tecnológico puede minimizar los impactos mediante acuerdos negociados, como ocurrió tanto con Biden como con Trump.

Lejos de representar un obstáculo para los objetivos climáticos de Sheinbaum, es precisamente a través de las empresas públicas que la presidenta persigue su visión de la transición ecológica. Su administración ha reforzado el programa de AMLO para reactivar las empresas públicas mexicanas, Pemex y CFE, con una nueva ambición de descarbonización y política industrial. 

En algunas cuestiones políticas, la diferencia radica en los medios más que en los fines. Por ejemplo, con el fin de aumentar la cuota de electricidad baja en carbono entre un 10 y un 20 por ciento —un objetivo político comúnmente acordado—, el Gobierno de Sheinbaum ha encargado a las empresas públicas que coordinen la inversión y ha recurrido a las capacidades reguladoras del Estado para garantizar la inversión del sector privado. En otros casos, los fines en sí mismos se han vuelto más ambiciosos: ante la ausencia de inversión privada en el mercado de los vehículos eléctricos, el Gobierno ha puesto en marcha una nueva empresa, Olinia, para fabricar pequeños vehículos eléctricos urbanos y ha lanzado una industria de baterías de litio. 

Bajo su liderazgo, la CFE se ha comprometido a invertir en energía solar concentrada, PEMEX ha anunciado su entrada en la extracción de litio en salmueras petrolíferas y una agencia ferroviaria renovada ha usado infraestructura sin usar y derechos sobre terrenos no utilizados para crear una red estatal de trenes de pasajeros en todo el país. Con la perspectiva de luchar contra la pobreza, el Gobierno de Sheinbaum se ha comprometido a lograr el acceso universal a la electricidad, en gran parte con energía solar fotovoltaica, así como a proporcionar paneles solares gratuitos a las poblaciones de bajos ingresos vulnerables al estrés térmico, sin coste alguno, con financiación federal pero a través de la capacidad de ejecución de la CFE.

Desde el punto de vista de la gobernanza, el cambio más llamativo ha sido la creación de un Consejo de Planificación Energética encargado de coordinar las inversiones y dirigir el desarrollo de la tecnología para resolver los problemas endémicos de acceso a la energía y pobreza. Como he argumentado con el experto en el sector eléctrico, Naxcitli Calva, el gobierno de Sheinbaum ha convertido la planificación en un pilar de la gobernanza tan importante como la regulación, que tradicionalmente era la única forma de gobernanza en el sector eléctrico. 1Bajo el modelo de gobernanza anterior, el Ministerio contaba con un consejo consultivo sobre energía limpia que, en su momento álgido, contribuyó a revisar los objetivos en materia de energías renovables y propuso políticas de incentivos específicas para las energías renovables, lo que sirvió para legitimar la elaboración de políticas mediante la participación de ONG y académicos. Este tipo de partes interesadas ocupaban cargos oficiales en el consejo y podían ver cómo sus propuestas específicas se incluían en documentos políticos que establecían listas de medidas previstas durante la administración, denominadas programas sectoriales o especiales. Para los participantes que tenían que demostrar el impacto a los donantes, estos documentos podían convertirse en pruebas fundamentales de su influencia..

Las reformas de las empresas públicas propuestas por Sheinbaum forman parte integrante de un Gran Estado Verde: redefinir el papel de las empresas públicas tradicionales de energía y establecerlas en la industria manufacturera según sea necesario para atraer al sector privado a empresas estratégicas. Si tiene éxito, la apuesta de Sheinbaum garantizará que los activos estratégicos de la descarbonización sean propiedad del gobierno y sean operados por él.

La formación de este Estado Verde es importante no solo porque México es el mayor consumidor de combustibles fósiles al sur de Estados Unidos. También es importante porque ofrece la oportunidad de explorar enfoques innovadores para movilizar la capacidad del Estado para la descarbonización y ampliar la noción de lo que es factible en el panorama político internacional.

Liberalización sin descarbonización

El sector energético mexicano de la posguerra se construyó sobre los pilares de la propiedad estatal. Este proceso gradual comenzó con la nacionalización de la industria petrolera en 1937 y culminó con la nacionalización de la industria eléctrica en 1960. La capacidad de generación creció principalmente gracias a las inversiones de la empresa estatal Comisión Federal de Electricidad (CFE) en centrales hidroeléctricas, de combustibles fósiles y geotérmicas. No fue hasta finales de la década de 1980 cuando la CFE desarrolló su primer (y único) proyecto de energía nuclear (inaugurado en 1994).

El punto de inflexión se produjo en la década de 1990, cuando el Gobierno de Carlos Salinas supervisó la aprobación legislativa de reformas que permitieron la propiedad privada en la generación de energía para alinearse más estrechamente con el modelo de crecimiento estadounidense. Las crisis financieras de 1994 y 1997, junto con la victoria electoral del presidente de derecha Vicente Fox en 2000, tras más de 70 años de dominio del partido único, aceleraron este proceso de liberalización.

Entre 2013 y 2015, una coalición legislativa de centro-derecha (que en 2024 se convertiría en la coalición electoral anti-Morena) aprobó reformas constitucionales y una larga lista de cambios legales para abrir los mercados energéticos. El modelo energético prometía duplicar el volumen de extracción de petróleo y gas por parte de empresas privadas y reorientar la empresa eléctrica hacia el negocio del transporte de energía, disminuyendo su papel en la generación de energía.

Pero antes de que se secara la tinta, la empresa ya estaba firmando contratos para reducir el riesgo de la expansión histórica más significativa del transporte de gas natural desde Estados Unidos, lo que la convirtió en uno de los mayores compradores de gas natural de Estados Unidos. Uno tras otro, se desarrollaron nuevos segmentos de los mercados energéticos bajo un modelo de reducción del riesgo por parte del Estado, primero los contratos de gas y luego los contratos de electricidad a largo plazo. Como se ilustra en la tabla 1, el enfoque mexicano de derecha y liberal para reducir el riesgo mediante la utilización de empresas estatales no debe confundirse con un enfoque de reforma estructural, ya que se basaba en las empresas estatales para equilibrar objetivos políticos contradictorios. No obstante, representaba un modelo liberal de reducción del riesgo centrado en las asociaciones público-privadas y un Estado regulador débil.

Tabla 1. Reforma estructural y gobernanza de reducción de riesgos

Principio	Gobernanza de reforma estructural	Gobernanza de reducción del riesgo
Precio	Desregular y eliminar subsidios	Subsidios para evitar la oposición de los consumidores
Ganancia	Privatización y corporativización de las empresas públicas	Control político de las empresas públicas
Competencia	Competencia forzada y límites al poder de mercado a través de la regulación	Limitar el poder de mercado antes y proteger a los inversores de la competencia

La liberalización no condujo a la descarbonización. De hecho, la trayectoria de la liberalización coincidió con el cambio global hacia las tecnologías de generación de energía de ciclo combinado de gas natural (NGCC). Y dado que Estados Unidos se había convertido en el principal productor de gas natural a partir de depósitos de esquisto en la década de 2010, entre 1999 y 2016, la empresa estatal mexicana contrató más de 15 GW de capacidad NGCC. Las entidades privadas desarrollaron una cantidad similar de capacidad mediante el autoabastecimiento y contratos bilaterales. A esto le siguieron más de 11 GW en contratos a largo plazo, principalmente para energía eólica y solar. Sin embargo, la fiabilidad del sistema seguía dependiendo de la cartera de generación (y del resto del sistema de la red eléctrica) propiedad del Estado.

Apostando a la prevalencia estatal

Este es el modelo que el gobierno de AMLO buscó impugnar. En su lugar, defendió la necesidad de contar con empresas estatales que pudieran invertir, poseer y operar sus propias centrales eléctricas y utilizar el balance de las empresas públicas para proteger a los consumidores finales de la inestabilidad de los mercados energéticos mundiales y regionales.

En 2024, más del 60 por ciento de la generación eléctrica del país procedía de NGCC, con una energía limpia inferior al 20 por ciento (en medio de una sequía histórica que redujo la energía hidroeléctrica en un par de puntos porcentuales de la generación eléctrica total), como se describe en la figura 1. Pero Sheinbaum anunció planes para situar la generación de energía limpia en el 38 por ciento para 2030, con la participación tanto del Estado como del sector privado.

Figura 1: Generación de energía (2024)

Tecnología	GWh	TWh	%	Categoría
NGCC	212,819	286	81%	Térmica
Térmica (otras)	44,092
Carbón	12,968
Nuclear	11,978
CHP	3,912
Hidroeléctrica	23,800	67	19%	Limpia
Eólica	19,987
Solar fotovoltáica	18,640
Geotérmica	3,576
Bioenergía	533

Estas decisiones tienen importantes implicaciones tanto para los consumidores nacionales como para la comunidad empresarial internacional. Mientras que el consumo de electricidad en el Reino Unido ha disminuido en una cuarta parte desde la Gran Crisis Financiera de 2008-2009 (309 TWh en 2023), el de México ha crecido en un tercio en el mismo período y podría fácilmente duplicarse o triplicarse a mediados de siglo (358 TWh en 2023). El de México es uno de los mercados energéticos de mayor crecimiento fuera de Estados Unidos y China.

¿De dónde vendrá la demanda adicional? Antes del gobierno de AMLO, la falta de inversión directa en generación por parte de la CFE supuso una cuota creciente disponible para el suministro del sector privado. Las reformas legislativas de Sheinbaum han reafirmado el compromiso político de mantener el 54 por ciento  de la generación de energía en manos del Estado mediante la inversión directa de las empresas públicas, el control estatal sobre los vehículos de propósito especial con activos de generación de energía y nuevas formas de coinversión. Para evitar la consolidación de la deuda en las cuentas del Gobierno, este último debe mantener más del 50 por ciento de la propiedad en manos del Estado, pero menos del 75 por ciento.

Bajo el mandato de AMLO, el Gobierno negoció la compra de las centrales eléctricas del conglomerado español Iberdrola como forma de resolver un conflicto legal y normativo con la empresa. El resultado fue un aumento significativo de los activos y la generación propiedad del Estado, aunque no directamente de la CFE, sino a través de una entidad con fines especiales alojada en el FONADIN, el Fondo Nacional de Infraestructura. Esa elección en particular inició lo que podría convertirse en una ola de innovaciones en ingeniería financiera dentro del Gobierno y la CFE.

Según los últimos planes del sector eléctrico, los primeros bajo el nuevo paquete legislativo de la presidenta Sheinbaum, en 2026 los activos controlados por el Estado generarán el 54 por ciento de la energía, lo que podría aumentar hasta el 59 por ciento en 2030, partiendo del 41 por ciento en 2022, como se presenta en la tabla 2.

Table 2. Evolución de la generación de energía a partir de activos controlados por el Estado

Categoría	Control	2022	2026	2030
Estado	CFE	41%	42.6%	47.5%
	FONADIN (Antes IPP de Iberdrola)		10.7%	7.0%
	PEMEX		0.6%	4.6%
	% Control Estatal		54%	59%
Privados	IPP Privados	58%	16.3%	10.1%
	Privados		29.7%	30.9%
	% Control privado		46%	41%
Escenario de planificación centralizada (TWh)	Control estatal	139.7	201.6	243.3
	Control privado	197.6	171.7	169.1
	Generación bruta	340.7	373.3	412.4

Este grado de intervención estatal podría provocar una huelga de capital. El anuncio de la decisión de Iberdrola de vender todos los activos que le quedaban en México a principios del verano de 2025 llevó a varios expertos a concluir, precisamente, que se estaba produciendo dicha huelga de capital. Finalmente, otra empresa española, Cox, compró las 15 centrales eléctricas restantes y la cartera de proyectos por 4200 millones, lo que indica que existe un ecosistema mucho más diversificado de inversores con ganas de probar el nuevo conjunto de normas de México.

Además, contrariamente a lo que se suele decir, México no depende totalmente de la IED para acceder al capital y la tecnología, ni los inversores extranjeros se muestran reacios a aceptar asociaciones estratégicas a largo plazo con estados que controlan activos clave. El entorno financiero interno de México ha cambiado drásticamente desde la década de 1990: sus fondos de pensiones han crecido hasta constituir el 19,1 por ciento del PIB en 2024, los bancos de desarrollo contribuyen ahora con el 5 por ciento del PIB en activos (y financiaron la compra de los activos de Iberdrola) y las empresas estatales han animado al sector privado a adoptar innovaciones financieras mediante la financiación de infraestructuras como la transmisión sin afectar al balance del gobierno central. Por lo tanto, la configuración de la economía política es abierta y el Gobierno está en condiciones de elegir qué forma de inversión privada será la más adecuada para participar en la descarbonización de la industria.

La CFE podrá aprovechar su reciente experiencia en la construcción de un proyecto de energía solar fotovoltaica de 1 GW en el estado norteño de Sonora. Una vez completado el primero, la empresa podría replicar estos proyectos a gran escala, así como dividirlos en cientos de plantas de tamaño medio en todo el país. Durante la última semana de agosto, la CFE anunció dos proyectos de energía solar concentrada en la región de Baja California Sur, una isla eléctrica desconectada de la red del país. Aunque la construcción de la planta se ha visto complicada por la débil tecnología estadounidense, la elección del gobierno subraya el interés del gobierno por nuevas iniciativas tecnológicas de la empresa estatal.

Para el sector privado, más allá de la cuota de mercado del 44 por ciento en la generación de energía a escala mayorista, la regulación de la ley del sector eléctrico publicada a principios de octubre ha abierto nuevas áreas para aventurarse en la modernización del sistema eléctrico, desde la generación distribuida hasta el almacenamiento y la demanda controlable. Estas nuevas áreas de inversión del sector privado subrayan la expectativa de que el papel del sector privado es ampliar los límites de las innovaciones del mercado.

¿Qué hay en una promesa?

Donde los críticos ven peligro, nosotros deberíamos ver un horizonte abierto a nuevas propuestas de inversión y estilos de gestión del Estado verde. La capacidad del Estado para reconfigurar su papel económico requiere un cuidadoso hilo conductor de experimentos creativos para ampliar los límites de lo que los actores clave (agencias de crédito, árbitros de disputas de inversión, etc.) consideran razonable antes de que se materialice una reacción negativa por parte de los inversores nacionales e internacionales.

De la promesa del Estado verde surgen dos tensiones críticas. La primera y más obvia es la oposición de los intereses corporativos cuya actividad depende de la propiedad y la explotación a largo plazo de activos críticos en materia de energía e infraestructuras: las empresas de servicios públicos y las sociedades de gestión de activos a nivel mundial. La segunda es el compromiso a largo plazo de las empresas públicas con las cadenas de valor de los combustibles fósiles existentes. Por el momento, el compromiso excesivo de la CFE con el comercio de gas natural representa una barrera a corto plazo para la expansión de las energías renovables, a menos que el crecimiento industrial y la electrificación de la economía generen suficiente demanda como para dar cabida a los compromisos de la CFE con el gas y las energías renovables.

Pero el modelo de Sheinbaum abre una nueva constelación de posibles alianzas estratégicas. Introduce oportunidades para generar competencia entre las empresas de tecnología, construcción y desarrollo, y posiciona a PEMEX para gestionar la reducción de la dependencia de los combustibles fósiles a largo plazo. La base de la oposición a esta plataforma, por lo tanto, no refleja las amenazas que plantea para la descarbonización. En cambio, refleja la historia reciente de liberalización del país, una historia que debe ser cuestionada y superada. 

Los ciudadanos y los inversores están siendo testigos (y solicitando) un papel más activo en la coordinación estatal para mantener la inversión en la descarbonización en muchas jurisdicciones. En el sector energético, un ejemplo poco conocido pero fundamental es la creación de la Low Carbon Contract Company en el Reino Unido bajo un gobierno conservador, una empresa estatal encargada de comprar y revender toda la energía renovable del conocido sistema Contract-for-Difference, que fue la base del auge de la energía eólica marina en el país. Lo que diferencia la plataforma de Sheinbaum no es solo la magnitud de la participación prevista de la empresa estatal, sino también el enfoque directo para explicar lo que se necesita para adoptar un Gran Estado Verde: la confianza en las instituciones estatales como coordinadoras en lugar de los mercados, la centralidad de la política en la orientación de la transición en lugar de las tecnocracias autónomas, la consideración de la política como creación de mercado en lugar de fijación de mercado, y la confianza en el potencial de un país en desarrollo para ponerse al día con la frontera tecnológica.