Depois de Sevilha

Finalizada no início de julho na cidade de Sevilha, a quarta conferência da ONU sobre Financiamento para o Desenvolvimento foi uma reunião decisiva. Enquanto compromissos climáticos diminuem, a crise climática se acelera; enquanto o serviço da dívida destrói orçamentos de saúde e educação em países pobres, a ajuda externa para o desenvolvimento encolhe. O saldo do “Compromisso de Sevilha” é ambíguo. O domínio das mesmas forças que impulsionaram a crise climática e da dívida—os dois braços do capital, finanças globais e big techs—sobre as aspirações de “desenvolvimento transformador” foi reforçado. Enquanto delegados do Sul global demandavam alívio de dívida e financiamento climático, cerca de 6 mil lobistas corporativos, quase metade dos participantes da conferência, lotaram as plenárias de Sevilha de soluções como “financiamento misto”, “mobilização de capital” e “IA para os ODS”. Por outro lado, pelo menos no papel, o Compromisso endossou a liderança da ONU em um processo intergovernamental de revisão da arquitetura da dívida (com exceções para países ricos) e promoção de justiça tributária e proteção social.

Na prática, Sevilha reciclou a lógica mágica por trás do discurso de “bilhões para trilhões” cristalizado na conferência de Adis Abeba há uma década: o desenvolvimento só acontecerá se for investível, ou seja, se conseguir mobilizar o capital privado. Mas o Compromisso acrescentou também uma importante ressalva: é preciso que os investidores prestem mais atenção aos impactos reais sobre o desenvolvimento. A BlackRock, aprendemos em Sevilha, deve garantir que seu hospital investível na Índia—parcialmente subsidiado por financiamento concessional e gastos locais com saúde—cumpra pelo menos um item da lista dos ODS. A verdadeira batalha, no entanto, travava-se em outro campo. Enquanto ativistas debatiam princípios, a “frente ampla pela redução de riscos”—lobistas, ministros de finanças e bancos multilaterais—tinha um foco cirúrgico em uma única meta: turbinar a participação do capital privado em ativos de desenvolvimento.

O multilateralismo, apesar de tudo, sobreviveu a Sevilha. Mas o próximo teste já tem data e local: novembro, em Belém, durante a COP30. Os anfitriões brasileiros estão numa posição geopolítica delicada. Por um lado, Xi Jinping ignorou a cúpula dos BRICS realizada no Rio de Janeiro em julho, provocando especulações sobre a coesão do bloco e seu futuro como alternativa à hegemonia ocidental. Por outro, em retaliação ao que chamou de “caça às bruxas” contra o ex-presidente Jair Bolsonaro, Trump anunciou tarifas de 50% sobre produtos exportados pelo Brasil. Lula, por sua vez, embora insista que “o Brasil é dos brasileiros”, tem sido cuidadoso para não confrontar excessivamente os EUA. O Brasil, por exemplo, ainda que tenha participado da Conferência de Emergência do Grupo de Haia para Gaza (convocada pela África do Sul e pela Colômbia e realizada em Bogotá), não se juntou aos doze países que anunciaram sanções formais contra Israel.

Como fica, nesse cenário, a liderança do Brasil no multilateralismo climático? Na COP29, o “Roteiro de Baku a Belém” convocou “todos os atores a trabalharem juntos para permitir o aumento do financiamento” para ações climáticas em países em desenvolvimento, no valor de “pelo menos US$ 1,3 trilhão por ano até 2035”. Na presidência da COP30, o Brasil é responsável não só pela elaboração desse Roteiro, mas também pela construção, até a reunião de novembro, de um consenso em torno de seus termos.

O primeiro passo brasileiro nessa direção foi o lançamento do Círculo de Ministros das Finanças da COP30 em abril. É notável que sejam os ministros das Finanças, e não do Meio Ambiente, os primeiros convocados a participar de negociações climáticas globais. Como o saudoso economista malauiano Thandika Mkandawire observou, o Consenso de Washington transformou ministros de Finanças em garantidores da ortodoxia neoliberal. De simples acomodadores de decisões de ministérios responsáveis pelo planejamento dos gastos públicos—como Comércio, Indústria, Educação e Agricultura—, Ministérios de Finanças ganharam progressivamente mais espaço nas décadas de 1960 e 1970, travando verdadeiras guerras palacianas à medida que o paradigma do desenvolvimento abandonava o planejamento para adotar o Consenso de Washington. A perspectiva de economistas desenvolvimentistas foi trocada pela visão tecnocrática de “cães de guarda do orçamento”. Nesse contexto, o Brasil não teve outra escolha a não ser convocar, antes de quaisquer outros atores, os guardiões oficiais do neoliberalismo. São eles, afinal, os maiores simpatizantes das promessas de investimento investível, na esperança de que pequenas quantias de dinheiro público ativem o grande poder do investimento privado. 

O “Roteiro de Baku a Belém para US$ 1,3 trilhão”, como é conhecido, aposta na redução de riscos já no nome. A COP29 determinou que, para levantar esse US$ 1,3 trilhão, finanças públicas e privadas devem ser mobilizadas. Na tentativa de garantir o consenso, o Brasil propôs cinco prioridades estratégicas para o Círculo de Ministros das Finanças da COP30:

• Reforma dos Bancos Multilaterais de Desenvolvimento;
• Expansão do financiamento concessional e dos fundos climáticos;
• Criação de plataformas nacionais e reforço da capacidade doméstica para atrair investimentos sustentáveis;
• Desenvolvimento de instrumentos financeiros inovadores para a mobilização de capital privado;
• Fortalecimento de regulações para o financiamento climático.

As prioridades 1, 3 e 4 visam melhorar o ecossistema institucional de redução de riscos que, na visão de muita gente em Sevilha, ainda é bastante falho. Para os lobistas da redução de riscos, a explicação é simples: faltam oportunidades de investimento não porque os investidores querem retornos elevados e ajustados ao risco do desenvolvimento, mas porque o lado “público” da parceria público-privada não cumpriu a prometida melhora institucional. A reforma dos Bancos Multilaterais, que também foi parte da agenda de Sevilha, visa estritamente melhorar a sua capacidade de mobilizar financiamento privado através de metas de mobilização, da plataforma de garantias do Banco Mundial e de outras medidas de cooperação interinstitucional. Plataformas nacionais, por sua vez, promovidas como mecanismos domésticos de coordenação para a atração de atores interessados, têm a função de atenuar entraves à investibilidade que vêm limitando esforços de desenvolvimento. Acontece que, até agora, Parcerias para a Transição Energética Justa (JETPs) na África do Sul, Vietnã, Indonésia e Senegal não têm encorajado os porta-vozes da redução de riscos. Há mais de um ano, Adam Tooze já as apelidou de “tigres de papel da geopolítica climática ocidental”, e pouco mudou desde então. Formadas por financiadores privados, doadores e governos locais, as coalizões das JETPs não mobilizaram os bilhões prometidos—e é improvável que o façam sem a participação dos EUA. Em vez disso, elas têm sido um veículo de legitimação da privatização do setor energético. Na África do Sul, por exemplo, a JETP está atualmente focada em reduzir os riscos de investimentos privados em transmissão de energia.

O caso da JEPT vietnamita é um exemplo interessante de como um país pode usar seu potencial de transformação para combater a lógica da redução de riscos—se o governo admitir que os retornos privados são excessivos. O Vietnã se beneficiou das atuais tensões geopolíticas, já que muitas empresas ocidentais saíram da China para diversificar suas cadeias de valor. Atraídas em parte pela estratégia de energia renovável do país, Apple, Samsung e Intel se mudaram para lá. Desde 2017, a concessionária estatal EVN tem comprado energia renovável a preços acima do mercado, um subsídio destinado a atrair investidores estrangeiros. Como resultado, a EVN ficou presa a a uma estratégia de redução de riscos de alto custo: em 2023, suas perdas chegaram a US$ 1 bilhão. Em resposta, o governo vietnamita decidiu reverter essas condições, provocando a “fúria” de investidores pela suposta violação dos contratos de energia. 

A prioridade 2, expandir o financiamento concessionário e os fundos climáticos, também faz parte da estratégia de construir capacidade via redução de riscos, o que pode acabar direcionando o financiamento concessional para fundos climáticos privados. Um exemplo disso é a a Climate Finance Partnership da BlackRock, inaugurada com financiamento concessional do Japão, Alemanha e França. Seu relatório de impacto de 2025 apresenta uma série de projetos bem-sucedidos de “energia investível”, incluindo o Lake Turkana Wind Power, o maior projeto privado de energia renovável do Quênia. O projeto Lake Turkana é só mais uma confirmação de que o aceno de Sevilha a “resultados de desenvolvimento” investíveis requer o desenho de um quadro institucional mais rígido para delimitar a redução de riscos, o que detalhei em meu primeiro texto dessa série. Segundo a BlackRock, o projeto do Lake Turkana entrega vários resultados de ODS positivos em matéria de energia renovável, água, acesso à eletricidade, etc. Mas isso é uma deturpação profunda da realidade. 

O Lake Turkana Wind Power é um exemplo flagrante de extrativismo verde disfarçado de soberania energética. O projeto envolveu a estatal Kenya Power num dispendioso contrato de compra de energia (PPA) com duração de vinte anos. No final de 2024, uma comissão parlamentar queniana solicitou à Comissão de Ética e Anticorrupção e à Direção de Investigações Criminais que investigasse os funcionários públicos que assinaram o PPA da LTWP, enquanto o governo impôs uma moratória sobre os PPAs. Os sindicatos locais foram mais longe, exigindo que o Quênia “revogasse todos os PPAs assinados com várias empresas de geração de energia e renegociasse contratos melhores, mais flexíveis e que previssem o pagamento em xelins quenianos”.

A estratégia das “energias renováveis investíveis” se revelou pior do que uma bomba-relógio fiscal: virou um verdadeiro entrave ao desenvolvimento transformador. Ao sobrecarregar o país com o segundo custo energético mais alto do continente, ela corroeu o espaço fiscal para uma política industrial verde, ao mesmo tempo em que prejudicou a competitividade dos fabricantes locais. O Quênia pode tentar seguir o exemplo do Vietnã e renegociar esses contratos, mas qualquer medida percebida como prejudicial à mobilização de capital privado certamente provocará uma onda de indignação.

Vale reconhecer que o Brasil tentou mudar o rumo da prioridade 2 com a iniciativa Tropical Forest Forever Facility (TFFF). Se a ideia sair do papel, um fundo de financiamento misto (o Tropical Forest Investment Fund, TFIF) será criado para direcionar capital privado para o Estado, e não para proprietários privados de infraestruturas investíveis. O Brasil quer que o TFIF levante US$ 25 bilhões em empréstimos concessionais de países ricos (embora o compromisso dos EUA esteja agora em dúvida) e, em seguida, emita outros US$ 75 bilhões em dívida (presumivelmente títulos de renda fixa), cujos rendimentos seriam investidos em títulos soberanos de países emergentes. O diferencial de juros, estimado em cerca de 2% a 3%, seria usado primeiro para pagar a dívida sênior do TFIF, depois para pagar os juros devidos sobre o capital do financiador e, por último, para fazer pagamentos baseados em resultados aos países com florestas tropicais. Embora a Global Forest Coalition e outros ativistas florestais critiquem, com razão, o potencial restaurador de tais iniciativas baseadas no mercado, o mérito dessa iniciativa é que ela se apropria da linguagem e da lógica da redução de riscos sem privatizar as florestas, visando, em vez disso, direcionar recursos para as autoridades públicas.

A prioridade 5 é fortalecer quadros regulatórios para o financiamento climático. É um objetivo deliberadamente ambíguo. Procura recrutar defensores de duas abordagens do financiamento climático fundamentalmente opostas: redução de riscos e disciplina. Para os defensores da redução de riscos, como a Climate Policy Initiative, fortalecer a regulação é sinônimo de criar “ambientes propícios” para “atrair o financiamento privado necessário para atingir US$ 1,3 trilhão”. Isso envolve “desenvolver e operacionalizar taxonomias de financiamento sustentável, integrar o risco climático à regulamentação prudencial e adotar estruturas mais robustas de precificação de carbono”. Essa é a linguagem da redução de riscos para a descarbonização: a regulamentação financeira mais forte possível é a incorporação dos riscos climáticos na regulamentação prudencial, uma abordagem de materialidade única (da crise climática ao desempenho financeiro privado) aos moldes do que a que a BlackRock e outros financiadores sujos há muito tempo promovem na Europa, onde as tentativas de regulamentar o financiamento sujo têm sido mais fortes. É a mesma linguagem regulatória do Compromisso de Sevilha, que enquadra a descarbonização como uma questão de estabilidade financeira e recorre a instrumentos fracos—devido à natureza essencialmente voluntária do processo—, como planos de transição e testes de estresse climático.

A palavra “fortalecer”, no entanto, evoca uma estratégia diferente: construir a capacidade do Estado para disciplinar financistas do carbono. Não muito tempo atrás, pouco antes da pandemia da Covid-19, reguladores e políticos europeus adotaram a “dupla materialidade” como base para a descarbonização das finanças. De forma um tanto inesperada, a dupla materialidade também foi mencionada no Compromisso, talvez porque poucos compreendem suas origens bastante radicais. A BlackRock investiu pesado em lobby contra a dupla materialidade porque é uma abordagem que não concentra os esforços do Estado apenas em proteger os balanços dos financistas da crise climática, mas reconhece que empréstimos de financiadores sujos têm efeitos materiais sobre a própria crise. A dupla materialidade requer que o Estado penalize o crédito sujo. Isso significa construir capacidade estatal para incluir um aspecto disciplinar—cenouras e porretes—na política climática, o que é fundamentalmente incompatível com a agenda de redução de riscos que coloca o capital privado no comando. Mesmo que o apetite político por penalidades ambientais tenha diminuído no mundo todo, financistas do carbono seguem preocupados com um futuro em que Grandes Estados Verdes percebam que a imposição de penalidades dessa natureza aumentaria rapidamente o financiamento climático, redirecionando os fluxos de capital. Mas, dado que o Brasil recentemente enfraqueceu as próprias leis de licenciamento ambiental,1O projeto de lei aprovado pelo Congresso ainda não foi sancionado pela presidência da República parece que a abordagem de redução de riscos dominará também a prioridade 5.

Tradução: Hugo Fanton