Estado de bem-estar e seus descontentes

Ajay Banga, presidente do Grupo Banco Mundial, tem uma frase favorita: “A pobreza é um estado mental”. Ele a proferiu em seu discurso durante a reunião anual do FMI e do Banco Mundial em outubro passado e a repetiu na cerimônia de abertura da quarta Conferência sobre Financiamento para o Desenvolvimento (FfD4), realizada em Sevilla entre 30 de junho e 3 de julho. Amplamente ridicularizada por ser considerada mais um mantra de autoajuda do que uma explicação estrutural, sua frase também contradizia o documento final da FfD4.

O Compromisso de Sevilha concebe a pobreza como um mal social que deve ser combatido por meio de reformas institucionais. O parágrafo 27i, por exemplo, oferece um compromisso direto com o fortalecimento do Estado de bem-estar social: “Prestaremos apoio aos países em desenvolvimento que se proponham aumentar a cobertura da proteção social, incluindo aqueles que se proponham fazê-lo em pelo menos dois pontos percentuais por ano”. Num momento histórico em que o governo trabalhista do Reino Unido e a administração republicana dos Estados Unidos estão destruindo ativamente a proteção social, este parágrafo é notável.

Em primeiro lugar, vamos esclarecer o conceito. A Organização Internacional do Trabalho (OIT), órgão das Nações Unidas encarregado de promover a proteção social universal, define a proteção social como uma medida que “garante o acesso à saúde e a segurança de renda ao longo da vida das pessoas, com prestações em dinheiro ou em espécie”. Trata-se de um contrato social para proteger os cidadãos contra “doença, maternidade, invalidez, desemprego, velhice ou perda de uma fonte de renda” (ou seja, contra a instabilidade cíclica do capitalismo). Talvez a pobreza não seja tanto um estado mental quanto um estado do Estado de bem-estar social.

Na mesa redonda da OIT sobre o parágrafo 27i em Sevilha, juntei-me a representantes dos Ministérios das Finanças do México, Brasil e Zâmbia, juntamente com representantes dos empregadores e dos sindicatos, para explorar como os países podem criar espaço fiscal para alcançar o objetivo de Sevilha. Das apresentações oficiais, aprendemos que a cobertura é sempre e em todos os lugares uma escolha política.

Sob o mandato de AMLO e agora de Claudia Sheinbaum, o México conseguiu uma expansão considerável do bem-estar, com esforços notáveis em matéria de gastos (desvinculando o acesso à proteção social do emprego formal, dando prioridade às comunidades marginalizadas e integrando a proteção social com a inclusão social). O Brasil, sob o mandato de Lula, diante de uma oposição política furiosa que denunciava o “desperdício fiscal”, combinou progressividade fiscal (impostos sobre investimentos no exterior, redução do imposto sobre o consumo e correção de distorções fiscais que beneficiavam as empresas) com uma revisão dos gastos para aumentar estruturalmente a cobertura. Ainda mais impressionante é o caso da Zâmbia, o primeiro país africano a deixar de pagar um eurobônus durante a pandemia de Covid-19, que dizimou suas receitas de exportação de cobre e, pouco depois, foi afetado por uma prolongada seca, e que conseguiu um aumento anual de 2% na cobertura da proteção social. Isso se deveu em parte ao seu sólido plano de desenvolvimento nacional e em parte ao uso da proteção social como ferramenta anticíclica essencial.

Do público, o Dr. Anygba Hod Kwadzo, economista-chefe da ITUC África, levantou uma questão difícil: 2% é uma meta suficientemente ambiciosa? Ao longo das negociações em Sevilha, a ITUC pressionou por uma meta mais alta. O relatório emblemático da OIT, Proteção Social no Mundo 2024, pintou um quadro desolador da impressionante desigualdade mundial atual: uma diferença de gastos de 12:1 entre os Estados de bem-estar do Norte Global, por um lado, e os orçamentos mínimos das nações mais pobres do mundo, por outro. Os países ricos dedicam cerca de 25% do PIB ao bem-estar, toda uma economia política de redistribuição que continua estruturalmente inacessível para as nações onde 2% do PIB em gastos sociais é a cruel norma. Em geral, as pensões são a rubrica de despesas mais importante, variando entre 10,5% do PIB (incluindo prestações não sanitárias para idosos) na Europa e 1,7% em África.

O mais impressionante é que os gastos com saúde a cargo dos usuários estão aumentando em todo o mundo, o que empurrou 1,3 bilhão de pessoas para a pobreza em 2019. Tendo isso em conta, a meta de 2% parece claramente pouco ambiciosa. Os países pobres precisam de muito mais margem fiscal, bem como de ajuda oficial ao desenvolvimento, para melhorar substancialmente a cobertura. O Compromisso de Sevilha reconhece algumas das restrições fiscais que limitam estruturalmente os gastos sociais.Menciona os fluxos financeiros ilícitos, a crise da dívida que afeta muitos países do Sul (ver nosso relatório sobre a controvérsia do parágrafo 50 do quadro das Nações Unidas sobre a resolução da dívida) e pede uma tributação progressiva para corrigir décadas de injustiça fiscal que beneficiou os financistas, as empresas e os ricos. Mas, no atual contexto geopolítico, é improvável que essas limitações, que exigem cooperação multilateral, sejam eliminadas no curto prazo.

O monopólio do contrato social pelos financistas

Como sabem os leitores da minha obra crítica sobre macrofinanças, o espaço fiscal é sempre e em toda parte uma questão monetária e fiscal. Isso não é segredo no mundo dos financistas: os bancos centrais podem facilmente criar e destruir o espaço fiscal. Basta pensar nas compras de dívida pública pelos bancos centrais durante a Covid-19, quando todos pensávamos que o tabu neoliberal contra o financiamento monetário tinha finalmente desaparecido. (Como éramos ingênuos). E não foram apenas os países ricos: na Colômbia, México, Filipinas, Índia, Malásia, Indonésia e África do Sul, os bancos centrais compraram dívida pública em grandes quantidades.

Infelizmente, como ficamos sabendo em Sevilha por uma pessoa com informações privilegiadas sobre as negociações, quando o documento FfD4 foi discutido, os bancos centrais insistiram em ser mantidos à margem. Eles conseguiram: os bancos centrais são mencionados diretamente apenas uma vez, em relação às moedas digitais e às moedas estáveis. Isso demonstra que o poder político das instituições públicas tecnocráticas se estende além das fronteiras e chega até os processos das Nações Unidas. Um documento que examina em detalhe os recursos externos e internos, públicos e privados, que poderiam financiar o desenvolvimento não menciona uma única vez a instituição mais importante para a criação de dinheiro público: o banco central. É mais um lembrete de que continuamos a viver com os pilares macroeconómicos neoliberais (zumbis?) do Consenso de Washington.

Em contrapartida, o modelo de desenvolvimento de Sevilha confia silenciosamente ao capital a “proteção social”. Desde a conferência de Adis Abeba em 2015, esse modelo tem se concentrado no desenvolvimento passível de investimento (Investible development): saúde passível de investimento, água passível de investimento, infraestrutura passível de investimento e educação passível de investimento. “Maximizar” o poder das finanças privadas — o que em outros lugares chamei de Consenso de Wall Street —: esse modelo promove ativamente a propriedade privada da prestação de serviços sociais, com subsídios do Estado e de instituições de desenvolvimento, tudo sob a bandeira de “mobilizar”, “alavancar” ou “combinar” as finanças públicas e privadas para atrair investidores privados. Como disse Ajay Banga na segunda-feira, o Banco Mundial está simplificando suas garantias (um instrumento de redução de risco ou combinação) para suas áreas estratégicas prioritárias de mobilização de capital privado em saúde e infraestrutura. Mas os hospitais privados exigem tarifas elevadas aos usuários ou elevados subsídios públicos por meio da propriedade público-privada (lembremos que as despesas de saúde a cargo dos usuários empurraram 1,3 bilhão de pessoas para a pobreza em 2019). A saúde é a parte do contrato social em que os investidores exigem retornos incompatíveis com os resultados do desenvolvimento.

Não se trata apenas de um ponto de vista progressista. Quando Trump assumiu o cargo em janeiro, um relatório bipartidário do Senado, intitulado Profits over Patients (Lucros acima dos pacientes), ofereceu uma avaliação mordaz do papel que os financiadores — nesse caso, o capital privado — desempenham na saúde. Fruto de uma investigação bipartidária de um ano, com acesso a documentos internos de dois gigantes do capital privado no setor da saúde — Apollo Global Management e Leonard Green & Partners —, ilustrava com detalhes assustadores como os financistas haviam literalmente derramado sangue em nome dos lucros, concentrando-se implacavelmente na redução de custos — diminuindo os custos trabalhistas e aumentando o volume de pacientes —, sem se preocupar minimamente com os resultados ou a qualidade do atendimento.

A rápida marcha dos bárbaros dentro do sistema de saúde é uma patologia exclusiva dos Estados Unidos? Se o modelo estadunidense é o resultado de um sistema de saúde pública cronicamente subfinanciado e de um sistema de pensões que busca rentabilidade através do capital privado, então as condições para sua réplica em outros lugares estão maduras. A dependência infraestrutural do Estado, de qualquer Estado, de Wall Street — seja para habitação, saúde ou uma miríade de outros serviços públicos — está aumentando em todos os lugares, e o Compromisso de Sevilha também está aí.

Tomemos como exemplo a Índia, país natal de Ajay Banga, um dos países mais desiguais do mundo. Em abril de 2025, a imprensa econômica cobriu com entusiasmo o espetáculo da Blackstone, da KKR e da organização sueca de capital privado EQT cercando os hospitais Sahyadri, uma rede de hospitais privados com 1.200 leitos que o Ontario Teachers’ Pension Plan estava vendendo após apenas três anos. Os gigantes do capital privado, anunciava a imprensa, estavam “entrando na corrida” para adquirir um ativo atraente.

Paremos um momento para pensar que um fundo de pensão público canadense do Norte global estava se beneficiando de um hospital privado caro em um país onde 63 milhões de pessoas são empurradas para a pobreza a cada ano por contas médicas, onde as taxas de mortalidade materna nas zonas rurais rivalizam com as das zonas de guerra (174 mortes por cada 100 mil nascidos vivos) e onde 80% dos especialistas atendem apenas 20% da população. O capital dos trabalhadores, que em tempos foi promovido como o caminho para um capitalismo mais justo e solidário, está reforçando um sistema de saúde profundamente desigual em um país distante dos centros de poder do Atlântico Norte.

A luta pelos ativos de saúde investíveis da Índia não é mais do que uma frente na implacável expansão global do capital privado. Os números pintam um quadro desolador: de acordo com o Private Equity Stakeholder Project, as empresas de capital privado investiram capital em pelo menos 115 investimentos em serviços hospitalares na Ásia, África e América Latina (incluindo 45 aquisições e 70 investimentos de crescimento) entre 2017 e 2024. O ritmo só acelerou em 2023, com 29 operações em 12 países, um aumento que destaca o duplo papel da saúde como bem resistente a crises e como área de crescimento dos mercados emergentes. A vanguarda dessa expansão foi estadunidense: os fundos de capital privado dos Estados Unidos montaram seu modelo de saúde nacional em escala mundial, muitas vezes com o apoio do capital de fundos de pensão públicos.

Essas operações foram frequentemente realizadas sob a lógica explícita do modelo de saúde invertível predominante, agora reafirmado em Sevilha. A ajuda oficial ao desenvolvimento e os mecanismos de repartição de riscos dos bancos multilaterais de desenvolvimento subsidiam ativamente a aquisição de hospitais por grupos de capital privado. Tomemos como exemplo o Evercare Health Fund da TPG. Este beneficiou de um investimento de 50 milhões de libras esterlinas para reduzir o risco por parte da agência britânica de desenvolvimento British Investment Fund, juntamente com a francesa Proparco, a alemã Deutsche Investitions- und Entwicklungsgesellschaft (DEG) e a Corporação Financeira Internacional (CFI) do Banco Mundial. O mesmo aconteceu com os hospitais CARE da TPG.

Assim, quando a TPG apresentou aos investidores uma taxa interna de rendimento de 17-20% para os seus ativos de saúde, o que oferecia eram rendimentos extraídos de assimetrias sistémicas. Consideremos a subvenção implícita: esses rendimentos baseiam-se na supressão dos custos laborais, na obtenção de subvenções concessionais e na fixação dos preços dos cuidados de saúde no limite da acessibilidade em economias em que 40% dos gastos com saúde continuam a ser suportados pelos próprios pacientes.

Em nosso relatório pericial para as Nações Unidas, pedimos que fossem estabelecidas exceções de desenvolvimento para proteger a infraestrutura social da propriedade privada sem riscos em áreas como educação, saúde ou água. As infraestruturas sociais devem continuar sendo públicas e financiadas por políticas fiscais redistributivas progressivas. No entanto, o documento final não prevê tais exceções. Em vez disso, promete “promover parcerias público-privadas bem concebidas que partilhem os riscos e as recompensas de forma equitativa, garantindo que os recursos públicos beneficiem proporcionalmente dos projetos bem-sucedidos”. Mas o que significa que um hospital público-privado na Turquia partilhe os seus lucros excessivos com o setor público? A equidade é simplesmente incompatível com os resultados do desenvolvimento.

Uma medida mais ousada para gerar trilhões em financiamento público para o desenvolvimento seria nacionalizar os fundos de pensão. Isso por si só reduziria o capital privado, juntamente com o poder dos gestores de ativos que ofuscam Sevilha, em pelo menos um terço. Também reduziria o lobby dos financistas em favor da saúde investível. Se isso parece impossível, um relatório da OIT de 2018 sobre “Reverter a privatização das pensões” demonstra que não é. O relatório classifica o impulso do Consenso de Washington à privatização das pensões como “três décadas de fracasso” que minaram a segurança social e documenta em detalhe a experiência de 18 países que reverteram esse processo. A proteção social é sempre e em todos os lugares uma escolha política.