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Hoje (3/7) termina a quarta edição da Conferência das Nações Unidas sobre Financiamento para o Desenvolvimento (FfD4), em Sevilha. A última conferência, que se realiza a cada dez anos, teve lugar na Etiópia em 2015; este ano foi organizada pela Espanha durante quatro dias a partir de 30 de junho, sem a participação dos Estados Unidos, que se retiraram oficialmente da conferência há duas semanas.
Como acontece com todos os processos das Nações Unidas, a conferência envolveu amplas negociações intergovernamentais para chegar a um consenso sobre um documento final, para o qual contribuíram organizações da sociedade civil, instituições internacionais de desenvolvimento e empresas.
Os quatro cofacilitadores — México, Nepal, Noruega e Zâmbia — publicaram um “documento de elementos” em novembro e um “rascunho zero” em janeiro. Em seguida, os membros das Nações Unidas negociaram a redação em várias reuniões do PrepCom em Nova York, até que, com uma pontualidade incomum, o rascunho final foi acordado em 16 de junho, antes da reunião de Sevilha, uma tarefa mais fácil sem a participação de Washington.Acompanhei de perto o processo como membro da Comissão Internacional de Peritos das Nações Unidas convocada pelo governo espanhol e participei das reuniões de Sevilha, a partir das quais analiso neste texto o que isso significou para o futuro do financiamento do desenvolvimento e para os debates sobre o lugar do Estado de bem-estar social.
A estratégia “Bilhões para trilhões”
Desde a perspectiva turbulenta do presente, 2015 parece ter sido há uma vida atrás. Naquele ano, três acordos das Nações Unidas anunciaram planos transformadores ambiciosos a nível mundial em matéria de clima e desenvolvimento. Em julho de 2015, 193 Estados-membros das Nações Unidas aprovaram o Plano de Ação de Adis Abeba da Terceira Conferência Internacional sobre Financiamento para o Desenvolvimento (FfD3). O secretário-geral das Nações Unidas, Ban Ki-moon, destacou que resolver a questão do financiamento estabelecia “as bases para uma aliança global revitalizada para o desenvolvimento sustentável que não deixará ninguém para trás”. Em setembro daquele ano, os membros da ONU assinaram a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, uma “agenda política ampla e universal” destinada a “transformar nosso mundo” por meio de um novo conjunto de Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS). Posteriormente, o Acordo de Paris, assinado em dezembro, marcou um novo rumo na política climática. A ação climática já não era sinônimo de fixação de preços do carbono, mas um projeto de longo prazo de transformação econômica.
A FfD3, segundo informou o Banco Mundial (BM), foi caracterizada por “uma diferença notável em relação às reuniões anteriores de Doha e Monterrey: a aceitação inequívoca de que o financiamento deverá provir tanto de recursos privados como públicos”. A mudança foi iniciada em parte pela força de um novo lema: “De bilhões para trilhões” (From Billions to Trillions). A ideia era que o financiamento público em condições favoráveis, que ascende a bilhões, poderia desbloquear trilhões em investimentos privados. Para atingir os objetivos de desenvolvimento social, segundo o BM, eram necessários trilhões em financiamento, que só poderiam se concretizar por meio de “uma mudança de paradigma. Um quadro de financiamento capaz de canalizar recursos e investimentos de todos os tipos, públicos e privados, nacionais e globais”. Era música para muitos ouvidos, ansiosos por saber que trilhões em investimentos exigiam apenas pequenas quantias de gastos públicos.
Qual teria sido o catalisador da mudança? Assim como sua instituição irmã de Bretton Woods, o FMI, o Banco Mundial havia sofrido uma crise de legitimidade como veículo do Consenso de Washington. As críticas externas e a rebelião interna se multiplicaram contra o paradigma da liberalização econômica mundial. Em um episódio famoso, o secretário do Tesouro dos Estados Unidos, Larry Summers, exigiu que o economista-chefe do Banco, Joseph Stiglitz, fosse expulso. Stiglitz tinha sido um crítico ferrenho do FMI após a crise asiática de 1997, chegando mesmo a desaconselhar a Etiópia a aceitar as exigências de liberalização financeira do FMI e do Tesouro dos Estados Unidos. Summers ficou furioso ao ver que alguém de dentro ecoava as vozes progressistas que culpavam as instituições de Bretton Woods pelas décadas perdidas no Sul Global. Stiglitz deixou o BM.
O BM acabou revisando o Consenso de Washington e deu uma nova ênfase ao fracasso do mercado e à sustentabilidade social. Ao mesmo tempo, grandes mudanças geopolíticas e ideológicas estavam ocorrendo. A maré estava voltando para a participação do Estado na economia, enquanto os países do Sul Global se perguntavam como emular o sucesso da China. Ao mesmo tempo, a Iniciativa do Cinturão e Rota da Seda da China preocupava Washington, que temia que o investimento em infraestruturas estratégicas do ponto de vista geopolítico pudesse construir uma alternativa credível à ordem mundial dominada pelos Estados Unidos e suas instituições de Bretton Woods.
O Banco precisava de um novo paradigma de desenvolvimento, mas sem mudanças radicais. O mundo dos fluxos financeiros ilícitos, a redução cada vez maior dos impostos sobre as empresas, a restrição fiscal comprometida e as limitações neoliberais à criação de dinheiro público permaneceriam intactos. O que o slogan “De bilhões para trilhões” captava era o desejo de obter dinheiro público para ativar o poder do dinheiro privado: bilhões para trilhões “invertíveis” seria uma descrição mais precisa do novo paradigma.
Chamei esse novo paradigma de consenso de Wall Street, para captar a nova visão do desenvolvimento dos ODS como uma classe de ativos. O paradigma do desenvolvimento investível implica novos parceiros de desenvolvimento nos investidores institucionais que buscam retornos adequados ajustados ao risco. Isso significa, por exemplo, que um novo hospital se torna passível de investimento uma vez que os investidores privados podem contar com financiamento em condições favoráveis do Banco Mundial ou com recursos fiscais locais. O princípio é proteger os investidores privados de certos riscos. Para esses investidores, a pergunta de um trilhão de dólares passou a ser “quanto posso reduzir o risco com o Estado e as instituições internacionais de desenvolvimento?”.
De acordo com essa lógica, os países ricos poderiam “mobilizar” US$ 100 bilhões por ano até 2020 para os países em desenvolvimento, já que o termo “mobilizar” não os obrigava a especificar quanto contribuiriam em fundos concessionais. Os financiadores encontraram no documento da FfD3 sua solução preferida para o déficit de financiamento de infraestrutura de US$ 1,5 trilhão. Tal como articulou o diretor executivo da BlackRock, Larry Fink, propunha-se “uma parceria natural”. “A maioria dos governos”, afirmou, “simplesmente não dispõe de dinheiro suficiente para os projetos de que necessita, e os investidores procuram novas fontes de rentabilidade em mercados financeiros cada vez mais difíceis e interligados”. O dinheiro público, através de um banco de infraestruturas, constituiria “este tipo de iniciativa grande e ousada, um ato de confiança por parte do governo, que os investidores querem e precisam, e que pode ajudar a libertar o poder do dinheiro privado”.
Eco do Fink, o documento da FfD3 exortava “os investidores institucionais de longo prazo, como fundos de pensões e fundos soberanos, que administram grandes quantidades de capital, a destinar uma porcentagem maior para infraestruturas, especialmente nos países em desenvolvimento”.O modelo de desenvolvimento de proteção ao risco, e sua abreviação Billions to Trillions, reuniu financistas que buscavam rendimentos estáveis em um mundo de baixas taxas de juros, políticos animados por ambições transformadoras, mas tímidos demais para desafiar as restrições ideológicas e institucionais do espaço fiscal, ativistas e funcionários de desenvolvimento que viam uma oportunidade nos novos ODS, e falcões geopolíticos dos Estados Unidos que buscavam conter a Rota da Seda da China. A implicação era que as ambições transformadoras poderiam ser financiadas convidando Wall Street a investir em infraestruturas sem necessidade de mudanças institucionais e políticas.
De Adis Abeba a Sevilha
Quando começaram os preparativos para a reunião de Sevilha em 2024, os participantes concordaram em uma coisa: a promessa de Billions to Trillions era, nas palavras de Charles Kenny, do Centro para o Desenvolvimento Global, uma “ficção”. Até mesmo o Banco Mundial havia deixado de falar sobre os trilhões de dólares que seriam investidos em desenvolvimento. Não foi por falta de tentativas. Em 2017, seu presidente havia declarado que “para chegar aos trilhões, precisávamos mudar nossa forma de trabalhar”. Com o primeiro governo Trump, o Banco teve que passar de credor a investidor que “reduz sistematicamente o risco tanto dos projetos quanto dos países para permitir o financiamento do setor privado”. O BM concederia garantias ou assumiria as primeiras parcelas de perdas em investimentos privados em saúde, educação, habitação, energia, natureza, biodiversidade e água, ajudando esses novos tipos de ativos dos ODS a gerar fluxos de caixa confiáveis para investidores institucionais.
O Banco também anunciou uma nova iniciativa para Maximizar o Financiamento para o Desenvolvimento (MFD) naquele mesmo ano. O plano consistia em integrar a necessidade urgente de mobilizar trilhões de dólares privados em incentivos e programas para o pessoal, incluindo Diagnósticos Estratégicos por País e Quadros de Parceria com os Países, e Diagnósticos do Setor Privado por País. Tratava-se de uma iniciativa explicitamente destinada a angariar fundos, e a questão de realmente utilizar esse dinheiro para o desenvolvimento tinha desaparecido completamente do panorama.
Mas em 2023, em uma admissão silenciosa de fracasso, as referências tanto à agenda dos trilhões quanto à MFD desapareceram dos documentos públicos do Banco. Uma avaliação da OCDE apresentou um cálculo particularmente desagradável. Cada dólar de investimento multilateral mobilizava apenas 30 centavos de investimento privado. Os trilhões simplesmente não estavam lá.
Os críticos progressistas tinham uma explicação: o modelo era fundamentalmente falho. Os investidores exigiam de seus ativos em infraestrutura retornos que eram simplesmente incompatíveis com os objetivos de desenvolvimento de acesso universal a infraestrutura social de alta qualidade, e os governos não conseguiam encontrar recursos fiscais para subsidiar esses retornos.
Mas o modelo de “desenvolvimento invertível” tinha problemas ainda maiores. Os novos parceiros de desenvolvimento, apontou em 2024 o economista-chefe do BM, Indermit Gill, estavam tirando mais dinheiro do Sul Global do que estavam investindo. “O panorama financeiro para o desenvolvimento foi alterado”, escreveu ele. “Desde 2022, os credores privados estrangeiros retiraram quase US$ 141 bilhões a mais em pagamentos da dívida dos tomadores do setor público das economias em desenvolvimento do que desembolsaram em novos financiamentos”. A pandemia da Covid-19 e os aumentos das taxas de juros pelo Federal Reserve dos Estados Unidos geraram novas pressões fiscais, revelando mais uma vez as falhas da arquitetura financeira global. A crise da dívida externa pairava sobre o Sul Global, com os custos totais do serviço da dívida (principal mais juros) atingindo um recorde histórico de US$ 1,4 trilhão em 2023. As iniciativas de alívio e reestruturação da dívida lideradas pelo Norte Global, como a Iniciativa de Suspensão do Serviço da Dívida e o Quadro Comum para o Tratamento da Dívida, mal conseguiram avançar para obrigar os credores privados a participar. Os países aos quais foram prometidos trilhões em investimentos privados estavam pagando, em troca, trilhões em serviço da dívida, muitas vezes desviados dos gastos públicos em saúde e educação. A reforma da arquitetura da dívida se tornaria, assim, uma prioridade urgente e um ponto de conflito nas negociações de Sevilha.
Mas, embora a retórica tenha se afastado dos “trilhões”, o modelo geral manteve o domínio. No período que antecedeu Sevilha, tanto os países ricos como os financeiros continuaram a promovê-lo. A administração Biden acolheu-o com entusiasmo. O diretor do Conselho Econômico Nacional, Brian Deese, chegou à administração proveniente da BlackRock, onde, em 2018, supervisionou uma nova Parceria para o Financiamento Climático entre a BlackRock, os governos da França e da Alemanha, a Fundação Hewlett e o Grantham Environmental Trust. O Fundo CFP era um veículo de financiamento misto, no qual governos e organizações filantrópicas contribuíam com US$ 100 milhões para a BlackRock para mobilizar investimentos climáticos no Sul Global. Em particular, adquiriu a participação majoritária no projeto de energia eólica do lago Turkana, no Quênia. A generosidade do Estado queniano para com Wall Street acabou por ser tão controversa que o governo foi obrigado a impor uma moratória aos acordos de compra de energia, enquanto os grupos industriais locais se queixavam de que os elevados custos energéticos estavam a minar os esforços de industrialização.
Em vez de aprender a lição deste (e de muitos outros) episódios de “desenvolvimento investível” (Investible development), o governo Biden promoveu outra iniciativa de redução de risco, a Parceria do G7 para Infraestrutura e Investimento Global (PGII). Lançada em 2022, a PGII “investirá e mobilizará até US$ 600 bilhões até 2027 com o objetivo de reduzir a lacuna de investimento em infraestrutura nos países parceiros”, uma “oportunidade estratégica para os países em desenvolvimento acelerarem o progresso rumo ao cumprimento dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) e das metas da Agenda 2030”. Na reunião do G7 realizada na Itália em junho de 2024, os chefes de Estado que participaram do painel sobre a PGII ouviram Larry Fink enfatizar que o investimento global em infraestrutura não poderia recair sobre os contribuintes. Em vez disso, argumentou ele, “devemos olhar para o crescente fundo de investimento privado”. Embora o slogan “Billions to Trillions” tivesse caído em desuso, a redução do risco continuava a ser o modelo da política de desenvolvimento mundial.
O compromisso de Sevilha
O documento final do processo FfD4 ofereceu algumas pistas sobre o rumo que o consenso estava tomando. Em particular, fica claro que o processo de Sevilha continua prisioneiro do modelo dos bilhões. Apesar da seção do documento dedicada à mobilização de recursos nacionais, os compromissos com a redução do risco estão presentes em todo o documento. As partes enfatizam a necessidade de “desenvolver um ambiente normativo propício que facilite o investimento privado na agricultura e nos sistemas alimentares, e o papel que os investimentos públicos podem desempenhar para incentivar e reduzir o risco dos investimentos privados”. É utilizada uma linguagem enérgica para se referir à necessidade de trabalhar para “atrair estrategicamente o investimento estrangeiro para o desenvolvimento, incluindo o de investidores institucionais, para os países em desenvolvimento, com base nos quadros de planejamento nacionais”.
A linguagem é ainda mais contundente na seção sobre “Mobilização de capital privado”: “Trabalharemos para aumentar a proporção de financiamento privado proveniente de fontes públicas até 2030, reforçando o uso de instrumentos de financiamento combinado e de risco compartilhado, como capital de perda inicial, garantias, financiamento em moeda local e instrumentos de risco cambial, levando em consideração as circunstâncias nacionais”. O ponto 33 expressa seu apoio à ampliação da Plataforma de Garantias do Banco Mundial, uma nova “janela única” para mobilizar financiamento privado. Na verdade, essa seção inclui apenas um ponto sobre o alinhamento da redução do risco com os resultados de desenvolvimento e doze pontos sobre iniciativas para ampliar a redução do risco. Os compromissos climáticos exigem “avaliar e melhorar a mobilização de financiamento de todas as fontes para abordar o déficit financeiro global em matéria de biodiversidade até 2030”.
O diagnóstico consensual que emerge da FfD4 sobre por que não ocorreram investimentos na casa dos trilhões é que são necessários mais incentivos. É reconhecida a tensão entre os objetivos de aumentar o retorno para os investidores e os objetivos de desenvolvimento das nações. O documento final salienta que o financiamento combinado pode distorcer os benefícios em favor dos investidores privados, que os governos e os bancos multilaterais de desenvolvimento permitiram aos investidores selecionar os ativos geradores de receitas nos países de rendimento médio (80% do financiamento combinado continua a fluir para esses países) e que há pouca transparência, o que, por sua vez, pode gerar encargos fiscais significativos e problemas de sustentabilidade da dívida. Trata-se de concessões importantes aos críticos do modelo de desenvolvimento invertível.
No entanto, o documento da FfD4 ignora os mecanismos institucionais que poderiam melhorar os resultados em matéria de desenvolvimento. No relatório de peritos das Nações Unidas encomendado pelo governo espanhol e publicado em fevereiro, apresentamos sugestões claras sobre a criação de um quadro institucional para que os países regulamentem de perto a redução do risco. Salientamos que “a quantidade, a qualidade e os tipos de financiamento mobilizados têm se mostrado insuficientes para a tarefa” e sugerimos: (a) novas instituições e métricas para medir, supervisionar e, por meio de condicionalidades, alinhar os projetos “pass” com os resultados de desenvolvimento; (b) parcerias público-privadas justas, que dividam de forma transparente os riscos e benefícios entre o Estado e os investidores privados que ele subsidia; (c) critérios para uma redução do risco fiscalmente responsável, incluindo limites máximos para passivos contingentes e normas de redução do risco da dívida para limitar os custos fiscais a longo prazo. O documento da FfD4 está muito longe dessas sugestões. Ele pede “mecanismos claros de monitoramento e prestação de contas”, mas sem condicionalidades. Quanto à sustentabilidade da dívida no financiamento combinado, ele pede monitoramento em vez de limites máximos rígidos para passivos contingentes.
Paralelamente, foi eliminado do documento final o compromisso do rascunho anterior de “colmatar as lacunas de financiamento na prestação de serviços públicos essenciais, como saúde, educação, energia, água e saneamento, e a criação de sistemas de proteção social”.
Reforma da arquitetura da dívida global
Ao longo do processo que conduziu à conferência de Sevilha, os países do Sul Global em diversas formações (os pequenos Estados insulares em desenvolvimento (PEID), o Grupo Africano, o Paquistão e o Brasil) solicitaram a criação de uma Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Dívida. Insistir em um processo formal das Nações Unidas não era um idealismo ingênuo, mas sim uma tentativa de tirar o controle deliberativo dos clubes fechados onde prevalece o poder financeiro do Norte.
Ao transferir as deliberações para o sistema de “um Estado, um voto” da Assembleia Geral das Nações Unidas, os países devedores esperavam melhorar a equidade e a transparência dos mecanismos de resolução da dívida. Para apoiar a proposta, as organizações da sociedade civil europeia ofereceram medidas concretas para o processo das Nações Unidas: um mecanismo multilateral de resolução da dívida soberana, princípios vinculativos de empréstimos e endividamento responsáveis, um mecanismo automático de alívio da dívida após crises externas catastróficas, um registro mundial da dívida e, mais importante, legislação nacional nos países credores para contribuir para uma resolução eficaz da dívida através da participação obrigatória dos credores privados.
Essas propostas sistematizaram as medidas necessárias para desmantelar a arquitetura da dívida que beneficia desproporcionalmente os credores privados, que gozam de proteção jurídica rígida aplicada pelos tribunais de Nova York e Londres. Surpreendentemente, o rascunho zero deu passos nessa direção:
Com base no trabalho realizado, na análise da arquitetura da dívida soberana prevista no Pacto para o Futuro e na atualização do Secretário-Geral das Nações Unidas sobre os progressos e as propostas, daremos início a um processo intergovernamental nas Nações Unidas com vista a preencher as lacunas da arquitetura da dívida e explorar opções para abordar a sustentabilidade da dívida, incluindo, entre outras, um mecanismo multilateral de dívida soberana.
Este parágrafo acabou por ser um dos pontos mais controversos. No documento de Sevilha, o parágrafo 50f foi mantido numa forma muito mais fraca, com a supressão das referências a um mecanismo multilateral de dívida soberana, substituídas por gestos de diálogo e recomendações:
Com base no trabalho realizado, na análise da arquitetura da dívida soberana prevista no Pacto para o Futuro e na atualização do Secretário-Geral das Nações Unidas sobre os progressos e as propostas, daremos início a um processo intergovernamental nas Nações Unidas com vista a formular recomendações para preencher as lacunas da arquitetura da dívida e explorar opções para abordar a sustentabilidade da dívida, entre outras coisas, através da realização de um diálogo entre os Estados-Membros das Nações Unidas, o Clube de Paris e outros credores e devedores oficiais, juntamente com o FMI e o Banco Mundial, outros bancos multilaterais de desenvolvimento, credores privados e outros atores relevantes.
Segundo a Eurodad, a União Europeia e o Reino Unido queriam que o parágrafo sobre a reforma da dívida soberana fosse completamente eliminado. Finalmente, aceitaram uma redação diluída para permitir um acordo formal, ao mesmo tempo que se desvincularam desse parágrafo. (A “dissociação” permite que os países — neste caso, a UE, o Canadá, a República da Coreia e o Japão — assinem o documento FfD4 sem se considerarem vinculados por um parágrafo específico). É importante destacar que a China não se desvinculou do parágrafo 50f. Pequim reconhece a crise da dívida do Sul Global como uma alavanca para quebrar o monopólio de Bretton Woods. Enquanto isso, a mensagem geral do Norte foi clara: a soberania termina onde começa a curva de rendimento da BlackRock.
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