Ramificações Energéticas

A Petróleos de Venezuela (PDVSA) é um elemento fundamental para o governo de Nicolás Maduro e para o projeto chavista em sentido amplo. Apesar de controlar as maiores reservas de petróleo bruto no mundo, a capacidade de produção da estatal venezuelana caiu drasticamente desde 2014. Em 2013, quando o petróleo correspondia a 96% das exportações do país, a Venezuela produzia 3 milhões de barris por dia. Desde então, a produção diária caiu mais de 70% e, atualmente, não passa de 800 mil barris, afetando gravemente o financiamento dos programas sociais do Estado venezuelano. Somando-se a isso, a hiperinflação desencadeou uma crise em todos os setores, exacerbada ainda mais pela turbulência política que marcou a última eleição.

A dimensão da crise reflete o papel central do setor de petróleo e gás no modelo de desenvolvimento venezuelano. Dependente do petróleo como principal exportação, a economia do país está sempre vulnerável a choques externos que têm potencial imediato de afetar os programas sociais e os índices de desemprego. Desde o mandato inaugural de Chávez, em 1999, as transformações na relação entre o Estado e o setor de petróleo e gás têm se baseado no controle direto do setor pelo governo. Mas, na medida em que os investimentos e a produção caíam ao longo dos anos 2000, a promessa do modelo chavista, fundamentada na combinação de um maior controle sobre a indústria financeira com a ampliação do Estado de bem-estar social, já dava sinais de problemas.

Mais recentemente, transformações geopolíticas em torno da indústria do petróleo têm imposto restrições à política venezuelana. Os Estados Unidos começaram a impor sanções ao governo de Maduro em 2014 e, cinco anos depois, impuseram medidas adicionais contra a PDVSA e o Banco Central da Venezuela. Essas sanções prejudicaram as finanças da PDVSA, levando Maduro a procurar garantir a sobrevivência do governo estreitando relações com outros parceiros, como a China, a Rússia e o Irã. A estratégia de realinhamento geopolítico, no entanto, não alterou o modelo de desenvolvimento do país, e o futuro do governo Maduro segue atrelado à dependência da Venezuela no petróleo.

Desenvolvimento e dependência

Desde a perfuração do poço Barroso II em 1922, que revelou o potencial petrolífero do país, a indústria do petróleo tornou-se o principal eixo da economia e da política venezuelanas. O boom petrolífero transformou profundamente a república. Com o fim das ditaduras e o advento da democracia, a segunda metade do século XX foi caracterizada pela rápida urbanização e modernização, quase exclusivamente financiadas pelas receitas do petróleo. Entre as décadas de 50 e 70, a expansão econômica foi notável, com altas taxas de crescimento do PIB e melhorias substanciais na qualidade de vida dos cidadãos. A PDVSA foi fundada em meio a este contexto, em 1976.

Resumidamente, o boom do petróleo permitiu a expansão da infraestrutura e dos serviços públicos e, pela primeira vez, possibilitou a ascensão da classe média. Além disso, a nacionalização da indústria petrolífera com a criação da PDVSA garantiu o controle estatal sobre as receitas do setor, incentivando o aumento dos gastos públicos mesmo na ausência de uma base fiscal sólida. O Estado tornou-se o principal fornecedor de bens e serviços, enquanto o setor privado ficava para trás. Esse modelo lançou as bases de um estado rentista, sustentado pelas receitas petrolíferas, que inspiraria e sustentaria o chavismo nos anos vindouros.

A crescente dependência de petróleo deixou o país cada vez mais vulnerável às flutuações do mercado internacional, como as crises da década de 1970 evidenciaram. Ao assumir a presidência pela segunda vez, em 1994, Rafael Caldera enfrentou uma crise bancária que devastou o sistema financeiro. Em resposta, Caldera recorreu ao FMI para implementar a chamada “Agenda Venezuela”. Com o objetivo de estabilizar a economia, seu governo forçou uma liberalização do setor de petróleo, permitindo à PDVSA liderar os investimentos e recuperar seu crescimento em 1997.

Entre 1989 e 1998, a PDVSA posicionou-se como uma das cinco maiores empresas petrolíferas do mundo, com crescimento de 7,5% ao ano, e a produção atingiu a marca de 3,3 milhões de barris por dia. Desde sua criação até 1999, a empresa destacou-se como uma líder global de inovação na indústria de hidrocarbonetos. ¹

A queda nos preços de petróleo durante a crise financeira asiática de 1997-1998 forçou o país a criar um Fundo de Estabilização Macroeconômica e a privatizar estatais para mitigar a volatilidade. Apesar dos esforços, a deterioração institucional persistiu, e a insatisfação social generalizada preparou o terreno para a vitória eleitoral de Hugo Chávez em 1998.

Estado petroleiro de bem-estar

Com a ascensão de Chávez em 1999, o controle sobre o setor de petróleo tornou-se uma ferramenta política, financeira e geopolítica essencial para o governo. Chávez intensificou o controle do governo sobre a PDVSA e, na medida em que utilizava as receitas da estatal para expandir as proteções sociais, foi levando o modelo de estatismo petrolífero do século XX ao extremo. O resultado foi a consolidação da dependência nacional dos controles cambiais e das receitas de petróleo.²

A mudança nas relações entre o Estado e a PDVSA foram baseadas em duas inovações jurídicas: a Constituição da República Bolivariana da Venezuela, promulgada em 1999, e a Lei dos Hidrocarbonetos Orgânicos de 2001. A Constituição marcou o início do que o chavismo nomeou “Quinta República”, enfatizando o princípio da soberania nacional sobre os recursos do subsolo. Na prática, as mudanças determinaram que as reservas de hidrocarbonetos são propriedade do Estado. Embora essa regulação já tivesse sido estipulada em leis anteriores, a nova Constituição enfatizava o papel do Estado para evitar que o poder executivo fosse excluído das decisões sobre o setor.

As mudanças legais também transformaram a relação entre a PDVSA e o modelo de bem-estar social. Em 2003, a PDVSA passou a financiar projetos sociais no valor de US$549 milhões ao ano. Dois anos depois, foi criado o Fundo Nacional do Desenvolvimento (FONDEN), financiado por holdings do setor petrolífero. A PDVSA, agora pressionada por maiores compromissos financeiros, ainda fazia frente ao custo crescente dos programas sociais.

A chegada de Nicolás Maduro à presidência em 2013 não trouxe nenhuma mudança expressiva na gestão da empresa. Em julho de 2014, os preços do petróleo caíram 76%, acelerando a queda na produção e nos investimentos do setor. Consequentemente, os programas sociais financiados pela atividade da estatal sofreram cortes significativos: o orçamento foi reduzido de US$13 bilhões em 2013 para US$5,3 bilhões em 2014.

Dependentes das receitas do petróleo, os programas sociais colapsaram diante da queda dos preços. A crise social que se seguiu em meio ao aumento das taxas de pobreza resultou na escassez de bens e serviços e no maior êxodo populacional na história moderna da região. Durante o primeiro mandato de Maduro, as exportações de petróleo correspondiam a 90% do total do país, mas o valor das receitas caiu drasticamente.³ Em 2019, a produção de petróleo foi apenas um sétimo do que havia sido em 1976.

O impacto das sanções

As sanções econômicas impostas à Venezuela deterioraram ainda mais a produção da PDVSA. O objetivo das sanções era reduzir drasticamente as receitas da petroleira para forçar uma alteração na relação do governo com a gestão da estatal. Até 2017, os Estados Unidos eram o principal destino do petróleo venezuelano. Mesmo em 2015, quando as sanções já haviam começado, a Venezuela ainda era o terceiro mais importante fornecedor de petróleo do mercado dos EUA, atrás do Canadá e da Arábia Saudita. O efeito prático das sanções foi forçar o realinhamento geopolítico da Venezuela.

No geral, as sanções reduziram drasticamente a capacidade do Estado venezuelano de operar nos mercados globais, bem como as receitas do petróleo, agravando ainda mais a crise interna. A possível reativação ou intensificação das sanções existentes no futuro próximo pode dificultar qualquer tentativa de revitalização do setor energético nacional, crucial para um país cuja economia ainda luta para se recuperar de anos de má gestão e isolamento internacional.

As sanções de 2017 afetaram diretamente o setor petrolífero, proibindo a PDVSA de acessar os mercados financeiros dos Estados Unidos. Assim, ao mesmo tempo em que enfrentava restrições à venda de petróleo bruto, a estatal também perdia a capacidade de refinanciar dívidas. Em janeiro de 2019, em paralelo à autoproclamação de Juan Guaidó como presidente interino, os Estados Unidos congelaram cerca de US$7 bilhões em ativos da PDVSA, além de bloquear mais de US$11 bilhões em receitas previstas.

Para garantir receitas adicionais, Maduro recorreu à exploração de fontes não-convencionais de recursos e à venda de ativos estratégicos. Dois novos projetos foram introduzidos: a exploração do Arco Mineiro do Orinoco e a introdução do “petro”, uma criptomoeda lastreada nas reservas de petróleo. Ambos os projetos fracassaram, sem conseguir atrair a confiança dos investidores ou oferecer uma solução sustentável para a crise de liquidez do país.⁴

O “petro” fracassou devido à desconfiança generalizada na moeda, agravada pelas restrições que encontrou após seu lançamento.⁵ Enquanto isso, a exploração do Arco Mineiro do Orinoco beneficiou principalmente os altos escalões do governo e das forças armadas, além de aliados internacionais como os grupos rebeldes Exército de Libertação Nacional (ELN) e as Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia (FARC)⁶, bem como a companhia militar privada russa conhecida como Grupo Wagner.⁷

Em 2021, o valor das exportações venezuelanas atingiu um mínimo histórico: US$3,2 bilhões, dos quais US$104 milhões correspondiam à exportação de ouro. O petróleo foi removido do registro de exportações legais e passou a ser vendido em mercados clandestinos através de triangulações com navios-tanque russos que cruzavam o oceano para enviar petróleo bruto à Índia. De lá, o petróleo era reexportado para outros países asiáticos, especialmente a China, a preços substancialmente descontados. Essas operações—que não são contabilizadas nos números oficiais—foram prejudicadas pela invasão russa à Ucrânia e pelas sanções ao petróleo russo, que impactaram indiretamente a Venezuela.

Realinhamentos geopolíticos

Em um contexto de isolamento internacional e colapso econômico, Maduro teve que recorrer às alianças estratégicas forjadas por Chávez, apoiando-se em um bloco geopolítico que permitiu que a Venezuela contornasse parcialmente as sanções, mantendo uma receita mínima de petróleo e, acima de tudo, garantindo a sobrevivência do chavismo em meio a um ambiente internacional hostil. Na busca por novos parceiros, o principal trunfo de Maduro continua sendo o setor petrolífero nacional.

Sob Chávez, o governo venezuelano utilizou os recursos da estatal de petróleo para fortalecer laços com determinados países da América Latina, Caribe, Eurásia e África. Um exemplo notável é a iniciativa Petrocaribe, que buscou coordenar políticas energéticas na América Central e no Caribe. A Venezuela fornecia petróleo à região com taxas de juros baixas e planos de pagamento de até 25 anos, recebendo commodities e produtos agrícolas em troca. No entanto, a iniciativa foi criticada por sua falta de transparência e pela desconfiança nas transações. A maior parte dos países membros quitou boa parte de suas dívidas entregando produtos com valor de difícil mensuração.⁸

A China tem sido um importante parceiro estratégico para a Venezuela. O pilar da relação entre os dois países é um acordo de troca de fundos financeiros por petróleo, iniciado durante o governo Chávez. A partir de 2007, a Venezuela começou a receber empréstimos chineses respaldados por acordos de dívida lastreados em petróleo, e o Fundo Conjunto China-Venezuela é um exemplo paradigmático. No total, a China forneceu cerca de US$67 bilhões em empréstimos para a Venezuela, que foram pagos sobretudo com remessas de petróleo bruto. Entretanto, com a queda da produção de petróleo ao longo dos anos 2010, esses acordos têm se tornado cada vez mais insustentáveis. Ainda que os acordos tenham sido mantidos sob Maduro e Xi, seu conteúdo têm se tornado cada vez menos relevante devido às mudanças no setor. O volume de petróleo enviado à China despencou, forçando Caracas a renegociar as dívidas em mais de uma ocasião. Apesar desses desafios, Pequim continua apoiando Maduro, ainda que de forma mais cautelosa. Em vez de novos empréstimos, a China tem oferecido investimentos em projetos de infraestrutura e tecnologia, além de vendas de equipamentos militares, mas sob condições mais restritivas que anteriormente.⁹

Em 2023, a China e a Venezuela assinaram um acordo mútuo para promover e proteger os investimentos. Três anos antes, a estatal China Aerospace Science and Industry Corporation (CASIC) assumiu o transporte de petróleo bruto venezuelano como forma de compensar parte da dívida do país sul-americano. Mas a relação entre ambos não se limita à mera transferência de recursos—há uma estratégia mais ampla em jogo. Ao participar de projetos de infraestrutura, mineração e telecomunicações, a China adquiriu uma presença significativa em setores-chave da economia venezuelana, como o setor militar e o de telecomunicações, com empresas como Huawei e ZTE.

A Rússia também tem sido um aliado-chave na sobrevivência do governo Maduro, não só apoiando seu setor energético mas também fornecendo assistência diplomática e militar. A relação entre Moscou e Caracas se intensificou em resposta às pressões dos Estados Unidos e da União Europeia. Para a Rússia, a Venezuela representa uma oportunidade estratégica de desafiar a influência dos Estados Unidos em seu próprio hemisfério.

A estatal petrolífera russa Rosneft desempenhou um papel fundamental na comercialização do petróleo bruto venezuelano, especialmente após a imposição das sanções dos Estados Unidos. Em 2020, a Rosneft vendeu sua parcela venezuelana à companhia de segurança RN-Okhrana-Ryazan, que é controlada pela Roszarubezhneft, do governo russo. Essa transação permitiu que a Rússia continuasse a explorar os campos petrolíferos venezuelanos por meio do órgão que reúne as petroleiras russas, o Consórcio Petroleiro Nacional (CPN). Empresas afiliadas da Rosneft, como a Rosneft Trading e a TNK Trading International, sofreram sanções por facilitar o comércio de petróleo venezuelano,¹⁰ em uma clara tentaiva dos EUA de evitar que ambos os governos se beneficiassem dessas transações.¹¹. 

Através de uma extensa rede de empresas e transações, a Rosneft ajudou Maduro a contornar as sanções, garantindo um fluxo constante de exportações de petróleo. Os principais destinos foram os mercados asiáticos, que correspondiam a 64% do total exportado em 2023, antes do governo Biden aliviar temporariamente as sanções.¹²

Para além de Rússia e China, uma das alianças geopolíticas mais surpreendentes foi aquela com o Irã. Com suas refinarias em frangalhos e sob a pressão das sanções, Maduro buscou regularizar o suprimento de combustível com a ajuda do Irã, que também enfrenta um severo regime de sanções internacionais. Desafiando as restrições impostas pelos Estados Unidos, o Irã enviou vários carregamentos de combustível para a Venezuela, inaugurando uma nova fase de cooperação entre dois governos isolados pelo Ocidente. Em troca, a Venezuela concedeu ao Irã acesso a ouro e outros recursos estratégicos.

A cooperação entre Caracas e Teerã vai além dos carregamentos: o Irã tem fornecido assistência técnica, peças e materiais para a reativação das refinarias venezuelanas, em uma tentativa de atenuar o colapso da indústria petroquímica do país. As relações com a Rússia e o com o Irã também carregam um peso simbólico importante. Ao se apresentar como um aliado de potências euroasiáticas em oposição à hegemonia dos EUA, Maduro garante ao seu governo uma imagem de resistência no cenário internacional, perpetuando a narrativa multipolar promovida por Chávez.

Nesse processo de realinhamento político impulsionado pelas sanções, a Venezuela adotou um circuito de evasão sofisticado, vendendo petróleo através de frotas não reguladas e com transações liquidadas na moeda chinesa, o renminbi. Esse arranjo permitiu à Venezuela continuar exportando petróleo bruto apesar das restrições, contando com sistemas financeiros alternativos que, alheios ao controle ocidental, minam a efetividade das sanções.¹³

Horizontes incertos

Em 2023, o governo Biden suspendeu temporariamente algumas sanções para incentivar eleições livres. Após longas negociações e ao menos seis encontros em Doha, o Acordo de Barbados foi celebrado entre o governo de Maduro e a coalizão de oposição. Entretanto, as sanções voltaram a ser aplicadas em meados de 2024 em resposta à decisão do Tribunal Supremo de Justiça de ratificar a cassação dos direitos políticos de María Corina Machado, que liderava as primárias da oposição para a eleição presidencial.

A ameaça da reimposição das sanções ronda a continuidade do projeto chavista. As negociações em andamento poderiam atingir um ponto crítico no dia 10 de janeiro de 2025, quando Nicolás Maduro deve assumir seu próximo mandato como presidente. A reeleição de Donald Trump nos Estados Unidos também aumenta as incertezas, já que ele pode optar por restabelecer as sanções que foram suspensas e aumentar ainda mais a pressão de Washington sobre Caracas.

Paralelamente, o Departamento do Tesouro dos Estados Unidos renovou a Licença Geral 41, permitindo que a Chevron continue suas operações na Venezuela até abril de 2025, com algumas restrições. Isso sugere que Washington adota uma estratégia ambígua: enquanto mantém alguns canais econômicos abertos para empresas estadunidenses, exerce pressão política e econômica sobre o governo venezuelano. Essa dinâmica inevitavelmente influenciará as decisões políticas em Caracas.

À luz da situação geopolítica, a necessidade urgente de revitalizar o setor energético em meio ao colapso econômico se impõe diante do governo venezuelano. A exploração de novos poços no Cinturão do Orinoco—que abriga as maiores reservas de petróleo no mundo, historicamente subexploradas—é o pilar da atual tentativa de reverter a tendência de queda da produção. A colaboração com a Chevron, autorizada pelo Escritório de Controle de Ativos Estrangeiros dos Estados Unidos em 2022, viabilizou a retomada dos planos de perfurar trinta novos poços na região até 2025. Quando concluída, a expansão poderá aumentar em 35% a capacidade produtiva conjunta da Chevron e da PDVSA, atingindo 250 mil barris por dia. Ainda assim, as sanções impõem algumas restrições à Chevron, que não pode expandir as operações para novos campos nem distribuir dividendos para a PDVSA. Essas limitações preservam a influência de Washington nas decisões estratégicas, enquanto a PDVSA tenta buscar maior autonomia.

Além disso, a exportação de gás natural da Venezuela para a Colômbia e a descoberta de petróleo na Guiana também se tornaram questões cruciais. As exportações de gás natural para a Colômbia são significativas não apenas do ponto de vista econômico, mas também do ponto de vista político, já que a Colômbia se ofereceu para mediar a crise de legitimidade do governo venezuelano, enquanto a Venezuela atua como garantidora dos diálogos de “Paz Total” do presidente colombiano Gustavo Petro. Contudo, o papel duplo como mediadores e garantidores também desgasta as relações entre os dois países, intensificando pressões políticas internas e externas que ameaçam o projeto de comércio internacional. Além disso, a capacidade de produção de gás da Venezuela e o estado de seus gasodutos levantam dúvidas sobre a viabilidade do projeto.¹⁴

Enquanto isso, a recente descoberta de petróleo na Guiana e o aumento de sua produção petrolífera intensificou uma disputa territorial de longa data entre os dois países, especificamente na região de Esequibo, rica em recursos e dotada de uma zona econômica exclusiva para exploração de reservas em alto mar. Enquanto a Guiana deu início à exploração desses campos com o apoio de multinacionais como ExxonMobil e Chevron, a Venezuela intensificou suas reivindicações sobre a região, criando mais uma fonte de instabilidade regional e risco geopolítico.

Por enquanto, Maduro segue apostando no petróleo. Em um ambiente internacional adverso, o governo ainda vê o petróleo e a PDVSA como meios de sobrevivência, utilizando esses ativos para manter alianças e explorar novos mercados que possam gerar receitas essenciais para a manutenção do poder em meio à pressão externa e à crise interna.

Tradução: João Marcolin