Interdependência estratégica

Em 7 de outubro de 2022, o Escritório de Indústria e Segurança do Departamento de Comércio dos Estados Unidos (BIS, na sigla em inglês) publicou as medidas regulatórias destinadas a sustentar a política de controles de exportação estabelecida por Joe Biden contra a China. Conservando estratégia do “America First” de Donald Trump, Biden impôs restrições à compra, à aquisição de licenças e à exportação para a China de chips de computação avançados, supercomputadores e semicondutores de alta capacidade—tudo em nome da segurança nacional.¹ Um ano depois, o BIS endureceu ainda mais as restrições para garantir que nenhum equipamento de produção avançada fosse parar em instalações industriais chinesas. O impacto foi ampliado pela extensão das limitações a parceiros internacionais como o Japão e os Países Baixos: ambos foram proibidos de vender à China equipamentos de produção de semicondutores, como máquinas litográficas.

A política de controles de exportação dos Estados Unidos é parte de uma estratégia mais ampla de retomar o domínio da indústria global de semicondutores. Com a lei CHIPS [acrônimo em inglês para “Criando Incentivos Úteis para a Produção de Semicondutores”] de 2022, Biden destinou US$ 39 bilhões em subsídios e financiamentos para a produção de semicondutores. O foco dos investimentos tem sido aprimorar a liderança estadunidense em pesquisa e desenvolvimento de semicondutores, o que inclui uma projeção de crescimento de 203% na capacidade de fabricação de wafers até 2032 e melhorias significativas em fronteiras tecnológicas fundamentais como fabricação de ponta, memória DRAM, chips analógicos e embalagens avançadas. Isso reverte uma tendência de décadas de globalização da produção de chips, marcadas pela separação entre as etapas produtivas de projeto industrial e montagem com o objetivo de aumentar a eficiência, baixar custos de fabricação e garantir lucros maiores em um setor de baixo retorno e alto risco.²

Em resposta, ainda em 2022 a China despejou US$ 1,7 bilhão em subsídios a suas companhias nacionais de chips a fim de alcançar a autossuficiência, realizou investimentos massivos sob a liderança estatal por meio do Fundo Nacional de Investimento na Indústria de Circuitos Integrados e anunciou um plano de construção de infraestrutura tecnológica para resolver gargalos críticos, como a fabricação de wafers e máquinas litográficas. Em 2023, também impôs medidas de retaliação comercial, como um sistema de licenciamento para matérias-primas chave, como gálio e germânio, usados na produção de chips.

A saraivada de restrições de exportações entre Estados Unidos e China é um sinal importante da atual guerra de alta tecnologia que fundamenta a nova lógica da política industrial na ordem global pós-neoliberal. A estratégia industrial tem sido implementada em nome de uma guerra econômica na qual somente alguns poucos países têm capacidade para competir.

No entanto, mesmo diante dessa escalada de tensões, a economia global continua sendo um espaço de interdependência avassaladora. Um breve olhar para as cadeias de suprimentos na indústria de semicondutores rapidamente esclarece que o desacoplamento pode não ser tão simples quanto os formuladores de políticas industriais fazem parecer.

Figura 1: Principais iniciativas de política industrial do setor de semicondutores (2020-2024)

Fonte: Semiconductor Industry Association, Emerging Resilience in Semiconductor Supply Chain, maio 2024, p. 9. 

A China na guerra dos chips

No livro Chips War, Chris Miller mostra que a vitória hegemônica dos Estados Unidos na Guerra Fria dependeu de sua façanha tecnológica na indústria de semicondutores. Os semicondutores—chips minúsculos, que chegam a ter menos de 10 nanômetros—são insumos onipresentes nas nossas cadeias de suprimentos, equipando desde máquinas de lavar e computadores pessoais até tecnologias avançadas em energia limpa e sistemas de defesa e mísseis. A jornada pela produção de chips cada vez menores com o máximo de eficiência levou à ampla descentralização da cadeia de suprimentos. Isso aconteceu em razão dos esforços de empresas estadunidenses em reduzir custos de produção, separando as etapas de elaboração do projeto industrial dos chips e de fabricação dos wafers e, em seguida, desatrelando também a montagem e a embalagem.³ Esse processo de descentralização permitiu aos Estados Unidos vencer a antiga União Soviética na corrida armamentista e superar o desafio posto pelo Japão à hegemonia econômica do país.

A redução de custos na produção de chips coincidiu com custos crescentes de montagem e projeto, levando as empresas à especialização em tarefas extremamente nichadas, algumas das quais se tornaram indispensáveis.⁴ Por exemplo, a taiwanesa TSMC construiu sua vantagem competitiva no modelo de pure play foundry, o que significou o divórcio completo das etapas de projeto e de fabricação do chip. A sul-coreana Samsung, em contrapartida, se especializou em chips de memória, enquanto o projeto dos chips continuou nas mãos de companhias dos Estados Unidos, graças ao desenvolvimento das ferramentas de automação de projeto eletrônico (EDA).

O controle estadunidense sobre a produção global de chips representa um obstáculo significativo ao desenvolvimento chinês. A China ingressou nas cadeias de suprimento de semicondutores em meio a uma dura competição, com as economias do Leste Asiático bem adiantadas em termos de capacidade de fabricação de wafers e a União Europeia (UE) e o Japão na corrida para retomar sua vantagem competitiva tanto no projeto de chips quanto na produção de equipamentos. Antes da competição EUA-China, as companhias chinesas tiravam vantagem de brechas na montagem e na embalagem, para então, gradualmente, passar a atuar em segmentos iniciais da cadeia (ver Figura 1). Entre 1978 e 1999, o foco da política industrial chinesa esteve em alavancar seu grande mercado doméstico para incentivar investimentos privados em produção de chips, estimulando joint ventures e adquirindo ativos para suplantar a defasagem tecnológica entre a China e os Estados Unidos, a Europa e o Japão. Há muito tempo, portanto, a China vê a cadeia de suprimentos de semicondutores como elemento prioritário para seu desenvolvimento industrial.

Figura 2: Principais empresas nos segmentos de projeto e fabricação de chips de semicondutores da cadeia de suprimentos

A atual estratégia de contenção da China levada a cabo pelos Estados Unidos tem sido bem-sucedida exatamente em razão do enorme poder estrutural das empresas estadunidenses nos lucrativos segmentos das etapas iniciais da cadeia de suprimentos. Enquanto a China depender das companhias estadunidenses para ferramentas de EDA e projetos de núcleo de propriedade intelectual (IP), qualquer mudança na política do governo dos Estados Unidos voltada a refrear o acesso a ferramentas chinesas avançadas de produção de chips tende a desacelerar a subida chinesa pelos degraus da alta tecnologia.

Desde 2018, a China tem buscado contrabalançar esse poderio por meio da expansão de sua própria capacidade produtiva. Em conformidade com esse princípio de autossuficiência, o governo escolheu, no início de 2023, dar acesso privilegiado a pesquisa e desenvolvimento conduzidos pelo governo a cinco empresas-chave: Huawei, SMIC, YTMC e duas fabricantes de equipamentos para produção de chips, Naura e AMEC. O resultado disso é que a Huawei teve um progresso significativo em segmentos cruciais, como os sistemas de litografia com luz ultravioleta profunda e ultravioleta extrema. Esse equipamento de fabricação é vital para as empresas de litografia chinesas, considerando seu atraso tecnológico em comparação a líderes do setor como a neerlandesa ASML e as japonesas Nikon e Canon.

A realidade da codependência

Apesar das crescentes tensões entre as grandes potências, a realidade atual continua sendo de significativa codependência. Segundo a opinião da Comissão de Avaliação Econômica e de Segurança EUA-China, os Estados Unidos são altamente dependentes da produção chinesa de minerais críticos, tanto pela exploração direta em território chinês como de forma indireta, em razão da predominância do gálio (53% da participação) e do germânio (54%) de origem chinesa nas cadeias de suprimento globais (ver Tabela 1). Isso, por sua vez, torna efetiva a política chinesa de controle de exportações desses minerais, garantindo a resiliência das cadeias de suprimentos para a fabricação de ponta. Sem uma cadeia de suprimentos diversificada, negociações no estilo quiproquó entre os Estados Unidos e a China e restrições mais ponderadas tendem a continuar operando para garantir que as cadeias globais de suprimentos não sejam totalmente rompidas.

Tabela 1: Minerais críticos cuja fonte principal para os Estados Unidos foi a China, 2022

Um segundo ponto é mais óbvio: a China ainda é um gigantesco mercado para produtos voltados a consumidores intermediários e finais. O poder de consumo chinês é um aspecto importante em qualquer estratégia de negócios de longo prazo das empresas ocidentais. A resistência de companhias neerlandesas e japonesas às políticas de controle de exportações de seus respectivos governos demonstram o poder do mercado chinês. Para as empresas, o acesso a esses consumidores é tão importante quanto são os objetivos geopolíticos para seus governos nacionais.

Na altamente lucrativa cadeia de suprimentos de baterias, que liga o setor de minerais críticos ao de veículos elétricos, a China assegurou sua posição de grande produtor (ver Figura 3). A política industrial chinesa construiu ligações econômicas entre a mineração e a economia produtiva. Isso reflete a façanha industrial da China e o futuro provável da competição industrial entre a China e o Ocidente.

Figura 3: A China e a cadeia global de suprimentos ligando matérias-primas críticas e veículos elétricos

É improvável que voltemos ao funcionamento da economia pré-covid, quando o capital estadunidense moldava, sozinho, o destino do crescimento e da prosperidade econômicos globais. Independentemente de quem vença a eleição presidencial dos Estados Unidos em novembro, o consenso interpartidário demonstra uma forte preferência por conter as ambições econômicas da China e, com isso, sua expansão militar. Entretanto, apesar da turbulência nas relações Estados Unidos-China, é improvável que o desacoplamento das economias ocorra tão logo. Em vez disso, a conquista de resiliência na cadeia de suprimentos exige buscar novas maneiras de cooperação diante da proliferação de barreiras.

Tradução: André Albert