Características chinesas

Nas últimas décadas, a China superou, em velocidade sem precedentes, a condição de polo manufatureiro de baixo custo e se tornou a principal potência industrial e tecnológica do mundo. Para os Estados Unidos e seus aliados, isso é um desafio direto à ordem internacional do pós-guerra. Em um cenário global em transformação, o acirramento da disputa pelo controle de cadeias de suprimento, tecnologias críticas e setores industriais estratégicos reflete uma competição mais ampla: como e por quem serão definidas as dinâmicas de poder do futuro. Para muitos países do Sul global, por outro lado, a China representa tanto um mercado importador capaz de influenciar diretamente suas economias quanto um modelo de desenvolvimento soberano a ser seguido.

Na seguinte entrevista, Maria Sikorski, editora da Phenomenal World, e Xiaoyang Tang, chefe e professor do Departamento de Relações Internacionais da Universidade de Tsinghua e especialista do China Forum, buscam explorar essas questões sob uma perspectiva menos dicotômica. A conversa abordou a trajetória de desenvolvimento da China, a complexidade das relações entre Estado e mercado no país, sua influência sobre dinâmicas econômicas mundiais e seu papel na governança global.

Uma entrevista com Xiaoyang Tang

Maria Sikorski: No debate ocidental, a estratégia de desenvolvimento da China é comumente caracterizada pelas diferenças que o país apresenta em relação às prescrições do “Consenso de Washington”. A sua produção intelectual, no entanto, frequentemente questiona a existência de algo como um “Consenso de Pequim”. Em vez disso, você trabalha com o conceito de “pragmatismo coevolutivo”. O que essa abordagem nos ensina sobre a história do desenvolvimento chinês? E em que medida ela pode servir de modelo para outros países?

xiaoyang tang: O Consenso de Washington adota uma lógica estrita de mecanismos causais e tenta generalizá-los: estipula variáveis estáticas que devem levar a resultados específicos, identifica relações de causa e efeito entre fatores como livre mercado e crescimento econômico. A experiência chinesa, contudo, indica que essa abordagem é excessivamente simplista.

A trajetória da China sugere que o sucesso de um projeto nacional depende de que fatores culturais, institucionais e econômicos, como o regime político e o sistema educacional, se movam em conjunto e sejam capazes de se adaptar às novas realidades de cada etapa do processo histórico de modernização. 

Entendo que essa relação multidimensional e interativa fica mais clara quando descrita sob a ótica do pragmatismo coevolutivo. O regime político, por exemplo, não é o fator determinante do crescimento econômico, mas um fator correlacionado a ele. Para que uma economia cresça, o regime político deve ser compatível com as condições econômicas vigentes. Mas, à medida que a economia cresce, ele deve ser capaz de se adaptar às novas condições. Nessa dinâmica, o desenvolvimento não resulta da adoção de um modelo fixo para o governo ou para a estrutura econômica. O que os países precisam é de uma visão pragmática sobre como ajustar diferentes fatores que operam dentro de um sistema mais amplo para que se relacionem da maneira mais funcional possível em cada uma das etapas do processo de desenvolvimento. Ao invés de seguir prescrições generalistas como as do Consenso de Washington, cada país deve procurar, com dinamismo, a combinação de variáveis adequada ao seu contexto nacional e à sua etapa de desenvolvimento. 

É o que a China tem feito ao longo dos últimos cinquenta anos. Uma abordagem abordagem experimentalista e gradual, não um modelo previamente definido, foi o que permitiu à China encontrar a combinação de fatores adequada para cada momento histórico. 

MS: De que maneira a experiência doméstica da China se reflete na sua atuação internacional? O que orienta e estratégias de cooperação econômica e projetos de construção de infraestrutura no exterior? Quais são as prioridades do país em relação ao comércio internacional e ao investimento estrangeiro direto?

xt: No campo internacional, comércio, investimento e construção de infraestrutura são assuntos que remetem à questão da modernização em solo nacional. Os impactos da modernização do ocidente sobre a capacidade produtiva mundial foram tão profundos que obrigaram (e ainda obrigam) todos os países não ocidentais a seguir um caminho semelhante. Nenhum país pôde resistir a isso. A China levou um século para aprender essa lição. As reformas e a abertura econômica de 1978 marcam o momento em que o país compreendeu que, para se modernizar, precisaria estimular a produtividade por meio da operação no mercado internacional e do foco estratégico em infraestrutura e tecnologia.

A abordagem chinesa em relação ao comércio, ao investimento e à construção de infraestrutura no exterior é relacionada a esse processo de modernização: aumentos de produtividade viabilizados pela atuação no mercado global demandam infraestruturas capazes de sustentar os fluxos de mercadorias, trabalho e informação correspondentes. Esses fluxos, por sua vez, possibilitam que a produção cresça ainda mais. Isso favorece o processo de industrialização, estimula a economia e impulsiona novamente a expansão do mercado. É com basse nisso que a China se engaja economicamente no plano internacional. 

MS: As relações sino-africanas são o seu principal foco de pesquisa. Como essa abordagem específica de desenvolvimento econômico que discutimos até agora influenciou a atuação chinesa no continente africano? Até que ponto as iniciativas chinesas têm conseguido promover o desenvolvimento industrial e a transformação estrutural das economias africanas, em vez de limitar seu papel à absorção de um excesso de capacidade produtiva ou ao fornecimento de matérias-primas?

xt: Eu comecei a pesquisar as relações sino-africanas por meio da observação direta, no território. Na virada do século, a cooperação econômica entre China e África cresceu tanto que passou a atrair a atenção global de formuladores de políticas públicas, agentes econômicos e pesquisadores, e eu estive entre os primeiros a ter a oportunidade de fazer pesquisa de campo na região. Fui para a África pela primeira vez em 2007 e tenho trabalhado com esse assunto desde então, faz quase vinte anos.

Por ser o continente mais subdesenvolvido do mundo, a África tem muito potencial mas, é claro, enfrenta enormes desafios. Diversas potências coloniais e antigas superpotências, como os EUA e a União Soviética, atuaram no continente com diferentes objetivos em suas relações bilaterais, mas fizeram muito pouco para viabilizar o desenvolvimento africano.

Atualmente, a China é a principal parceira comercial da África, seguida pela Índia. A história recente do engajamento internacional no continente é reflexo de um contexto mais amplo de cooperação Sul-Sul, que tem a ver com a própria evolução da estrutura econômica global. No século XXI, economias desenvolvidas como as da Europa e a dos EUA compartilham poucos (se é que algum) interesses comuns com a África. Hoje, esses países se limitam a oferecer alguma ajuda externa em troca de petróleo e outros recursos naturais.

Quando a China começou a trabalhar com as nações africanas, apesar de os recursos naturais serem uma parte importante da cooperação, não eram a única (os investimentos significativos da China no setor de mineração, por exemplo, representam menos da metade daqueles feitos por parceiros ocidentais). Laços diplomáticos históricos do período da descolonização foram fatores críticos para o desenvolvimento da relação. Além disso, a industrialização da África pode contribuir com o crescimento chinês. Sucessivas iniciativas de governos ocidentais para desvincular suas economias do comércio com a China, além da saturação do próprio mercado doméstico chinês, vêm forçando o país a buscar novas oportunidades. Nesse sentido, a industrialização dos países africanos pode transformá-los em poderosos parceiros comerciais.

A China investe em infraestrutura, capacitação e educação e apoia empresas locais com construção de plantas de processamento de produtos agrícolas e minérios. Na Zâmbia e no Malawi, por exemplo, a China-Africa Cotton Co. não apenas cultiva algodão, mas investe na indústria têxtil e na construção de unidades de extração de oleaginosas.1Xiaoyang Tang (2021) Adaptation, innovation, and industrialization: the impact of Chinese investments on skill development in the Zambian and Malawian cotton sectors, Journal of Chinese Economic and Business Studies, 19:4, 295-313. DOI: 10.1080/14765284.2021.1943734 Dez anos atrás, a China Nonferrous Metals Corporation já vinha desenvolvendo uma zona industrial de beneficiamento mineral na região de Chambishi, na Zâmbia, com o objetivo de agregar valor às exportações de cobre bruto.2Deborah Bräutigam, Xiaoyang Tang. “Going Global in Groups”: Structural Transformation and China’s Special Economic Zones Overseas/ World Development, Vol. 63, pp. 78-91, 2014.

MS: Essa relação com a África é comparável com o padrão de engajamento chinês com o resto do mundo? O caso da América Latina, em particular, me vem à cabeça: a China é um parceiro comercial importante, mas seu desenvolvimento econômico vertiginoso no período recente está associado a um processo de reprimarização das economias da região, que se tornaram fornecedoras de produtos de baixo valor agregado, como soja, carne e minerais brutos.

xt: O caso da América Latina é bem diferente do da África. A região costumava ter níveis industriais muito mais avançados do que a China, mas passou por um processo de desindustrialização ao longo das últimas décadas— processo que já estava em curso desde antes da ascensão chinesa. A desindustrialização da América Latina foi impulsionada pela adoção de políticas neoliberais nos anos 1980 e 1990, quando os países da região abandonaram a antiga abordagem estruturalista de desenvolvimento econômico. O processo latino-americano é extremamente diferente do africano. Lá, a maioria dos países nunca chegou a ter níveis avançados de atividade industrial. As estruturas sociopolíticas também são marcadamente distintas, assim como o nível de mecanização produtiva e as relações de trabalho em setores primários como a mineração e a agricultura. O caso latino-americano não se assemelha em nada a uma industrialização que parte do zero, como na África. São países que já têm estruturas modernas em muitos setores e agora, em função de mudanças na direção política, querem retomar seu processo de industrialização.

Eu diria que o envolvimento da China com a América Latina se acelerou na última década porque a industrialização chinesa atingiu um patamar semelhante ao latino-americano, ultrapassando a região em alguns setores, mas não em outros—a indústria aeronáutica brasileira, por exemplo, está à frente da chinesa. Isso significa que ambos os parceiros ganharam novas oportunidades para trabalhar em conjunto. O setor de veículos elétricos é um exemplo claro: a China tem ampla capacidade produtiva e a América Latina tem um grande mercado. O investimento chinês na região, com a construção de fábricas de veículos elétricos, pode ajudar na retomada da indústria latino-americana. Dez anos atrás, isso era absolutamente impossível: o setor automobilístico chinês era pouquíssimo desenvolvido. Agora, tendo atingido um nível de desenvolvimento mais alto, consegue investir em projetos no exterior. A ferrovia que conecta o Brasil ao Peru e o porto de Chancay, por exemplo, são iniciativas de infraestrutura que permitem à América Latina exportar ainda mais para a Ásia, reduzindo sua dependência do canal do Panamá e do mercado norte-americano. A meu ver, essas são as novas tendências para a relação entre China e América Latina. Em um nível industrial mais semelhante, são parceiros que podem encontrar novas complementaridades.

MS: A cooperação econômica foi o aspecto central da sua análise das relações sino-africanas e sino-latino-americanas. Nas suas respectivas estratégias de relações exteriores, de que forma os interesses do Estado e do setor privado na China convergem ou divergem? Como empresários chineses e oficiais do Partido compreendem o papel da China em assuntos internacionais?

xt: Os atores chineses não podem simplesmente ser divididos entre públicos e privados. Em primeiro lugar, há muita competição dentro da própria China, mesmo entre instituições do chamado setor público. Empresas estatais como a Sinopec e China Oil competem entre si. Províncias inteiras competem entre si. Enquanto isso, o chamado setor privado não é tão privado assim. A Huawei é um exemplo evidente. É uma empresa privada que até tenta se distanciar do governo chinês por questões reputacionais e jurídicas no exterior. Contudo, essas tentativas não impedem que o governo dos EUA e de outros países ocidentais exerguem suas tecnologias críticas como um fator relevante para a economia chinesa, e isso molda a forma como a comapanhia opera mundialmente. Isso não é exclusividade da Huawei. Empresas como Alibaba, Tencent e mesmo a BYD, todas privadas, são componentes críticos do sistema econômico chinês. Quando essas empresas investem no exterior, representam a imagem da China e contribuem com o seu projeto nacional. 

Tomemos a Iniciativa Cinturão e Rota (Belt and Road Initiative – BRI), que tem um escopo amplo e uma estratégia bastante flexível, como exemplo. Quando empresas chinesas investem em lugares como o Brasil e a Colômbia, essa atividade pode ser registrada como parte da BRI. Isso ilustra quão complexo e diverso é o sistema chinês. Ao mesmo tempo, para o observador externo, a atividade chinesa é vista como monolítica justamente porque todos esses atores têm visões semelhantes de desenvolvimento. Quando o governo quer promover a cooperação internacional, conta com empresas estatais e privadas para implementar seus projetos, e quando elas tomam parte nesses projetos, passam a integrar a própria política externa chinesa. A China é uma unidade composta por complexidades e diversidades, não se divide simplesmente entre setor público e setor privado.

MS: Como você interpreta o fato de a China atuar, ao mesmo tempo, dentro da ordem internacional vigente e em iniciativas para reformá-la?

xt: A China trabalha com uma grande variedade de instituições internacionais, sejam elas parte da ordem mundial do pós-guerra, sejam organizações voltadas para a reforma da governança global. É parte ativa do sistema ONU, por exemplo, para reforçar o multilateralismo, a paz e a segurança. Figura entre os acionistas principais do FMI e do Banco Mundial, ainda que não esteja satisfeita com essas instituições por estarem, obviamente, promovendo visões dominadas por Washington. Segue membro da OMC, apesar dos conflitos comerciais e da recente campanha dos EUA para enfraquecer sua autoridade. A China vem explorando caminhos para trabalhar com países da Europa e de outras regiões para, com sorte, recuperar a ordem comercial—ainda que o atual presidente dos EUA personalize os motivos para tratar os resultados desse projeto nos próximos anos de maneira pessimista. 

O objetivo da China é tornar o ambiente internacional mais favorável para o desenvolvimento econômico, não apenas para um pequeno número de países avançados, mas para todos. Então, de maneira consistente com a abordagem do pragmatismo coevolutivo, a China também toma parte nos esforços para expandir o horizonte da governança global. Exemplos disso são a adesão aos BRICS, o estabelecimento do Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura e o apoio à Organização para Cooperação de Xangai. Como eu disse, o desenvolvimento econômico é um objetivo que deve ser perseguido por meio da coordenação de diferentes variáveis. Essa é a razão pela qual a China não adota um plano único e linear para preservar ou reformar a ordem global existente. Em vez disso, trabalha de forma pragmática com as instituições existentes ao mesmo tempo em que investiga alternativas. O experimentalismo e o gradualismo orientam também a abordagem chinesa da governança global.

MS: O que esperar da política externa chinesa, particularmente em relação ao Sul global, diante do atual acirramento de conflitos geopolíticos e comerciais? Que pontos de inflexão ou aprendizados devem moldar a próxima fase do engajamento externo chinês?

xt: Nos últimos vinte anos, a China atribuiu muita importância ao trabalho com os países do Sul global. Em 2024, países dos BRICS+, da África, da ASEAN e nações da Ásia Central foram o destino de cerca de 34% das exportações chinesas totais. A cifra ultrapassou as exportações para os EUA, a Europa e o Japão em conjunto, que responderam por 32% do total naquele ano. Hoje, em grande medida, os principais interesses chineses podem ser atendidos pelos mercados do “resto do mundo”, fomentando o engajamento Sul-Sul.

Países do Sul global expressam visões comuns, compartilham histórias e têm uma atitude mais igualitária e amistosa na formação de parcerias. Para a China, portanto, é muito mais fácil continuar trabalhando com eles. Ainda, as relações Sul-Sul têm muito mais potencial do que as Norte-Sul. Os EUA e a Europa hoje enfrentam seus próprios problemas: desafios econômicos e instabilidade política são a ordem do dia. O Sul global, é claro, ainda tem muitas regiões de alto risco. Mesmo assim, diversos países demonstraram estabilidade e disposição para receber investimentos chinses e trabalhar para o desenvolvimento comum. Dado esse cenário, a política externa chinesa continuará engajada com o Sul global, não apenas em termos econômicos, mas também para estimular a confiança mútua e impulsionar trocas culturais.

MS: Finalmente, o que orienta a reação da China às restrições comerciais impostas pelos Estados Unidos?

xt: No primeiro governo Trump, a resposta da China à imposição de novas tarifas concentrava-se na diversificação de seus parceiros comerciais. Nesse segundo mandato, no entanto, a situação é diferente. A mira de Trump não está voltada exclusivamente para a China—ao menos por enquanto. Ao contrário, Trump vem fomentando uma guerra tarifária de grande escala contra todo tipo de parceiro econômico dos EUA. O objetivo disso é instrumentalizar o caos para garantir novos acordos comerciais bilaterais. 

A estratégia de Trump presume que a ordem existente pode ser rompida e que os países podem ser individual e diretamente ameaçados por restrições comerciais e, em razão do enorme mercado americano, forçados a aceitar novos termos para a relação com os EUA. Enquanto isso, a China quer usar seu próprio caso para mostrar ao mundo que ele não deve ser coagido por Trump. A China não tem medo da guerra comercial, mas isso não significa que esteja prestes a virar as costas para os EUA. Se os EUA quiserem atacar, vamos revidar. Mas se quiserem negociar, estaremos abertos, desde que seja uma negociação igualitária, com respeito mútuo.

A mensagem que a China quer mandar para todas as regiões do mundo, da Europa ao do Sul global, é: muitos de nós nos beneficiamos do mercado global e dependemos dele para seguir crescendo—a ordem comercial internacional é o que nos permite promover a produtividade econômica e o bem-estar em nossos países. Devemos, assim, seguir apostando na cooperação internacional. Concordamos que a ordem global precisa de ajustes, mas eles devem ser feitos com respeito mútuo, e não por meio da atitude unilateral e condescendente de determinado presidente. A China deseja que suas ações ilustrem isso para o mundo. As negociações entre o entre o vice-primeiro-ministro chinês e o secretário do Tesouro dos EUA em Genebra já explicitaram isso.

Tradução: Lucia Del Picchia