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  1. Pobres por dívida

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    A crise financeira de 2008 foi uma demonstração sem precedentes dos efeitos da financeirização no capitalismo contemporâneo. Em particular, o rompimento da bolha imobiliária estadunidense evidenciou a penetração do endividamento nas famílias de baixa renda, antes excluídas dos mecanismos formais de crédito. Se o caso dos Estados Unidos explicitou a centralidade dos mecanismos financeiros para o acesso à habitação, a tendência da intermediação financeira ao acesso a bens e serviços inerentes à reprodução social e a consequente ampliação do endividamento familiar são fenômenos globais.

    A financeirização é sintoma de uma transformação estrutural na sociedade e no próprio sistema capitalista. Essa transformação enseja a necessidade de adaptação dos índices econômicos e sociais, para que sejam capazes de retratar apropriadamente as condições de vida da população, sob pena de inviabilizar o desenho de políticas públicas adequadas a essas condições.     

    O caso brasileiro é exemplificativo dos efeitos sociais da financeirização. A composição do gasto social do Estado Brasileiro revela a preponderância das transferências monetárias em relação ao gasto com a oferta de serviços em espécie. Essa monetarização da política social tem como efeito o deslocamento, às famílias, da responsabilidade pelo gasto em bens e serviços essenciais à garantia de bem-estar. Nesse cenário, a “democratização financeira”, ou seja, a expansão do acesso ao crédito a camadas da população socialmente vulneráveis, tanto afeta o acesso a bens e serviços inerentes ao bem-estar, quanto representa um importante vetor de aumento da pobreza.

    A análise dos índices de pobreza no Brasil, quando inclui o endividamento familiar como critério, revela os efeitos da financeirização sobre o bem-estar da população. A contração de crédito tem como contrapartida, no orçamento das famílias, a inclusão de um gasto recorrente com o serviço das dívidas. Esse gasto efetivamente diminui os recursos disponíveis para a compra de bens e serviços, o que traz duas consequências. A primeira é o ingresso de pessoas na pobreza em razão das dívidas – isto é, famílias cuja renda total ou disponível não as qualifica como pobres, mas cuja renda disponível líquida do serviço das dívidas cai abaixo do patamar mínimo de pobreza. Esses são os pobres por dívida, ou debt poor, na nomenclatura de Pressman e Scott.1 A segunda consequência é o aprofundamento da pobreza das famílias já incluídas nesses índices, que sofrem uma redução da sua renda. Isso indica que a pobreza real seria maior do que as medidas convencionais sugerem.

    A análise temporal do caso brasileiro revela que, entre 2009 e 2018, período de considerável expansão do endividamento, os índices de pobreza congregam dois movimentos distintos. Por um lado, a pobreza caiu para virtualmente todas as linhas e definições de renda consideradas. Por outro, os efeitos do endividamento sobre a pobreza aumentaram consideravelmente. O endividamento, nesse cenário, pode ser encarado como um importante vetor de aumento da pobreza. 

    O crédito como elemento estrutural da economia brasileira contemporânea

    A importância das dívidas no capitalismo contemporâneo se dá não apenas por seu crescimento quantitativo, mas também por um conjunto de transformações qualitativas características da financeirização. A primeira dessas transformações é sua extensão à população de renda média e baixa, a chamada “democratização financeira.” No Brasil, esse processo foi impulsionado por condições macroeconômicas favoráveis no início dos anos 2000 e por inovações financeiras, das quais a criação do crédito consignado foi a de maior destaque.

    O crédito consignado condiciona o pagamento do serviço da dívida ao desconto direto na folha de pagamentos, reduzindo os riscos de atraso e inadimplência e permitindo taxas de juros mais baixas. No entanto, sua verdadeira face se revela a partir do fato de que, de acordo com os dados disponíveis no Banco Central, a principal clientela desta modalidade está nos servidores públicos e aposentados e pensionistas no sistema público, cuja renda mensal é de responsabilidade do Estado. Uma vez que os benefícios previdenciários do sistema público são concentrados no piso de um salário-mínimo, essa garantia estatal de um fluxo financeiro regular elimina uma importante barreira para a expansão de crédito para a população de baixa renda: a falta de colateral. O Estado passa a ser o avalista do endividamento, especialmente para aposentados e pensionistas.

    Essa conexão entre Estado, por meio de benefícios previdenciários, e o endividamento, é parte de um processo que Lena Lavinas denomina “colateralização da política social.”2 Esse processo também caracteriza outra transformação qualitativa: a expansão do endividamento para novas esferas socioeconômicas (ou em que estava apenas marginalmente). Em linhas gerais, isso se verifica em espaços antes delegados à política social e a formas de provisão desmercantilizadas, de modo que o endividamento torna-se um fator determinante para o acesso a esses bens e serviços: o desenho da política social passa a promover a dívida, na medida em que o pagamento se torna necessário para a reprodução social.

    Por fim, há a integração do endividamento das famílias nos mercados financeiros globais. Isso ocorre por meio de inovações financeiras como as securities e títulos sintéticos, que transformam fluxos regulares de pagamento em ativos financeiros transacionados nos mercados secundários. Essas dívidas, portanto, tornam-se alvo de especulação financeira e fonte de lucro de alta magnitude.3

    A expansão do endividamento das famílias no Brasil (Gráfico 1) teve início em um momento de crescimento do Produto Interno Bruto (PIB), do emprego e da renda (e, consequentemente, de queda na pobreza), e o crédito foi instrumental na manutenção desse crescimento. O período entre 2003-2014 apresentou crescimento superior ao das décadas anteriores. Do lado da demanda, o consumo foi o principal fator na expansão do PIB. O aumento do consumo se deveu à alta na renda, mas também ao crédito.4 Borça Jr e Guimarães indicam que o crédito livre Pessoa Física foi responsável por 45 por cento do crescimento do consumo e 1/3 do crescimento da economia entre 2004 e 2013.5

    A partir de 2014, no entanto, a situação se inverte, com o Brasil entrando em recessão em 2015–2016, tendência seguida de uma lenta e virtualmente estagnada recuperação, o que afetou negativamente a renda, o emprego e a pobreza. Nesse quadro, o endividamento apresentou queda momentânea, retomando crescimento a partir de 2017–2018. Assim, mesmo em um contexto econômico extremamente desfavorável, o crédito mantém seu vigor, demonstrando ter se tornado um elemento estrutural na economia brasileira. Desta vez, no entanto, sem o mesmo impacto no PIB.

    Gráfico 1 – Endividamento (% da renda acumulada em 12 meses) e Comprometimento de renda com serviço das dívidas (% da média móvel trimestral da renda)6

    Fonte: Banco Central do Brasil

    A relação entre endividamento e pobreza no Brasil

    Uma vez que a expansão do endividamento é uma transformação estrutural da economia e da sociedade, torna-se essencial a discussão sobre a adaptação de índices econômicos e sociais, para que sejam capazes de retratar adequadamente as condições de vida da população. No caso da pobreza monetária, tanto consumo quanto renda estão profundamente afetadas pelo endividamento. Por um lado, o consumo realizado pode variar significativamente, a depender das condições de crédito. É verdade que isso sempre esteve em questão, por conta de renda incerta, possibilidade de desemprego etc., mas as variações nas condições de crédito podem ser mais voláteis, influenciando significativamente as análises. Por outro, a utilização da renda não leva em consideração que uma parcela cada vez mais significativa não está disponível para gastos que aumentem o bem-estar corrente, pois é destinada ao pagamento do serviço de dívidas passadas.

    Pressman e Scott defendem uma definição alternativa de renda para a formulação dos índices de pobreza: a renda disponível não comprometida. Essa medida é definida pela renda disponível (isto é, líquida de impostos), deduzida dos gastos de serviço das dívidas.7 A justificativa é que os gastos com endividamento não são, necessariamente, convertidos em bem-estar corrente, mas costumam refletir bens e serviços usufruídos no passado, e podem reduzir a capacidade de usufruto de novos bens e serviços no presente.

    Uma vez que o estabelecimento da linha de pobreza guarda relação com um patamar mínimo socialmente aceitável de nível de vida, essa nova definição da renda deve implicar no estabelecimento de um novo valor monetário como critério para pobreza. 

    Portanto, a análise da pobreza por meio da renda disponível não comprometida é mais abrangente, pois adiciona o endividamento como uma causa de entrada ou agravamento da situação de pobreza. Adicionalmente, permite discernir um grupo social específico: aqueles que estão na pobreza unicamente por conta das dívidas, os pobres por dívida.

    Analisamos, então, a pobreza do Brasil de acordo com o critério da renda disponível não comprometida. A POF (Pesquisa de Orçamentos Familiares), realizada pelo IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística) permite a construção da renda disponível e da renda disponível não comprometida, possibilitando o estudo da evolução da pobreza monetária e do efeito do endividamento sobre a pobreza. Por simplificação, foram considerados apenas os rendimentos monetários reportados pelas famílias.

    A fim de evitar arbitrariedade na escolha da linha de pobreza, a análise realizada considerou 1.001 linhas, variando de R$0,00 a R$1.000,00 em incrementos de R$1,00. A comparação intertemporal foi realizada a partir de dois pontos distintos, que representam as duas últimas realizações da POF: 2008–2009 e 2017–2018.8 Como os resultados se mantêm para todas as linhas de pobreza (exceto para valores extremamente baixos – e por esse motivo pouco significativos), optou-se, para fins de exposição, apresentar os resultados para duas linhas que contam com respaldo social. A primeira é a linha de elegibilidade do Bolsa Família em valores de 2021, aproximadamente R$ 200,00; a segunda é a linha internacional do Banco Mundial, US$ 6,85 por dia em PPP 2017, que representa cerca de R$ 596,00 em valores de 2021. Ambos os valores estão em termos reais.

    Inicialmente, é necessário ressaltar que a mudança na definição da renda não altera a tendência de queda nos indicadores de pobreza no período considerado. Assim, o endividamento, apesar de crescente, não foi capaz de reverter a tendência de mitigação da pobreza no Brasil. O Gráfico 2 mostra a evolução da taxa de pobreza nas duas linhas consideradas e nas duas definições de renda (disponível e disponível não comprometida).

    Gráfico 2 – Taxa de pobreza monetária a partir da renda disponível e da renda disponível não comprometida

    Fonte: Elaboração própria baseado em POF – IBGE

    No entanto, há um nítido aumento do impacto do endividamento na pobreza. Isso pode ser observado por dois resultados distintos, porém interligados: o impacto no número de pessoas pobres e nos recursos monetários adicionais que seriam necessários para erradicar a pobreza. Primeiro, há um aumento no número de pobres por dívida entre 2008–2009 e 2017–2018 para ambos os critérios de pobreza (Gráfico 3). Em outras palavras, aumenta o número de pessoas que estão em situação de pobreza por conta dos vazamentos de renda diretamente causados pelo serviço das dívidas. O crescimento populacional explica apenas uma pequena parcela desse aumento: a ampliação do estresse financeiro ocasionado pelo endividamento figura como a principal explicação. Em termos absolutos, são 475 mil pobres por dívida a mais na linha de pobreza de R$200,00 e 1,5 milhão pobres por dívida a mais na linha de pobreza de R$596,00.

    Gráfico 3 – Diferença entre as taxas de pobreza a partir da renda disponível e renda disponível não comprometida

    Fonte: Elaboração própria baseado em POF – IBGE

    Segundo, podemos analisar qual o impacto do endividamento em termos dos recursos monetários adicionais que seriam necessários para erradicar a pobreza. Isto é, para além das transferências monetárias em vigor (notadamente, Bolsa Família, benefícios previdenciários e assistenciais, seguro-desemprego etc.). Essa medida inclui tanto os pobres por dívida quanto aqueles que já estariam em situação de pobreza mesmo sem o endividamento, mas que têm sua renda diminuída pelo pagamento dos serviços da dívida. Como pode ser visto no Gráfico 4, novamente, o impacto aumenta com a passagem do tempo. Olhando inicialmente para a linha de pobreza de R$200,00, em 2008-2009, a inclusão do endividamento representa uma necessidade adicional de R$10,5 bilhões; em 2017-2018, de R$18,2 bilhões (73 por cento a mais). Já na linha de pobreza de R$596,00 os valores eram: em 2008-2009, R$67,7 bilhões e, em 2017-2018, R$115,6 bilhões (71 por cento a mais).

    Gráfico 4 – Diferença entre o montante de recursos monetários adicionais para erradicar a pobreza quando o endividamento é considerado (em R$ milhões de 2021)

    Fonte: Elaboração própria baseado em POF – IBGE. Valores deflacionados pelo IPCA.

    Em resumo, a evolução da pobreza no Brasil entre 2008–2009 e 2017–2018 contempla dois movimentos distintos: queda na pobreza, mas aumento dos efeitos do endividamento na pobreza. Isso significa que, apesar da redução ser mantida, há mais pessoas em situação de pobreza do que as medidas convencionais sugerem, e as pessoas consideradas pobres estão mais pobres do que as medidas convencionais sugerem.

    A inobservância do endividamento como critério de avaliação faz com que essas pessoas estejam invisíveis aos olhos das políticas de combate e mitigação da pobreza, pois os critérios de seleção e definição dos benefícios ignoram que os recursos que as famílias possuem para o consumo de bens e serviços são inferiores à renda bruta ou à renda disponível. 

    Ao considerar a dedução da renda causada pelo serviço das dívidas, o que está sendo proposto, na verdade, é uma conexão direta entre endividamento e pobreza, com um sentido específico de encadeamento lógico: o aumento do endividamento leva ao aumento da pobreza. 

    A forma específica dessa conexão deve ser, ainda, tema de discussão de pesquisadores, políticos e da sociedade como um todo. No entanto, a existência de um contingente significativo de pessoas cuja entrada na pobreza é ocasionada por suas dívidas deve ser suficiente para entender que crédito para suprir necessidades não é uma bala de prata. Ainda mais quando esse crédito vem a reboque da redução da oferta desmercantilizada de bens e serviços necessários à reprodução social, como saúde, educação e moradia. A negligência dos efeitos diretos do endividamento sobre a renda gera uma profecia que se autorrealiza: na inadequação da cobertura e do valor dos benefícios monetários e da oferta pública e universal de bens e serviços, os empréstimos tornam-se, de fato, a última tábua de salvação.

  2. Tesouro em alto-mar

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    Desde a descoberta, em 2015, de reservas de petróleo que estão entre as maiores do mundo, a Guiana ingressou em um período de reconfiguração econômica e geoestratégica. De acordo com a Administração de Informação de Energia estadunidense (Energy Information Administration -EIA), a Guiana detém o sexto maior conjunto de reservas de petróleo das Américas e a 19ª do mundo. Com um produto de alta qualidade, custos de produção abaixo da média e baixo consumo local, as reservas têm enorme potencial para exportação—em termos per capita, a Guiana rapidamente se tornou o maior produtor mundial de petróleo. 

    Apenas o futuro dirá se a Guiana conseguirá capitalizar em cima desta oportunidade histórica. O acordo em vigor assinado entre o governo guianense e a ExxonMobil favorece a multinacional estadunidense, ao destinar apenas 54% das receitas à Guiana e pôr nas costas do governo os custos de desenvolvimento e os impostos. Em julho de 2017, o Departamento de Assuntos Fiscais do Fundo Monetário Internacional registrou, em um relatório de circulação restrita, que o contrato foi “excessivamente generoso com o investidor” e continha “uma série de brechas”, declarando que “os acordos de produção vigentes parecem ter taxas de royalties muito abaixo do que é praticado internacionalmente”.

    Para tirar vantagem de sua abundância nesse recurso, o governo guianense deve navegar uma rede complexa de pressões domésticas e internacionais. A descoberta do petróleo reacendeu tensões imperiais de longa data e introduziu outras. Disputas territoriais com a Venezuela, além de rivalidades regionais com envolvimento dos Estados Unidos, da China e da Rússia, agravaram as instabilidades domésticas. Conforme a produção cresce, a Guiana se torna novamente um campo de batalha para ambições geopolíticas.1

    Grande disputa de poder

    A Guiana se localiza próximo ao Oceano Atlântico e ao Grande Caribe, não muito distante do Canal do Panamá. Ela faz divisa com o Brasil, a Venezuela e o Suriname – os dois últimos, envolvidos em persistentes disputas territoriais. Antes da descoberta das jazidas, a Guiana funcionava como uma economia agrária e extrativista de menor grandeza, altamente dependente das receitas obtidas com a exportação de açúcar, arroz, ouro, madeira e bauxita. Apesar de sua localização e reservas minerais, continua sendo o segundo país mais pobre da América do Sul, com um terço da população vivendo abaixo da linha da pobreza.2 

    Os interesses estadunidenses na Guiana datam do século XIX, quando pensadores da geopolítica como Alfred Mahan caracterizavam o Mar do Caribe e o Golfo do México como o “Mediterrâneo Americano”. Mahan defendia que o controle sobre a região, em particular mediante a construção do Canal do Panamá, garantiria à Marinha dos Estados Unidos fácil mobilidade entre o Atlântico e o Pacífico, ao possibilitar uma rápida reunião de suas frotas sem que acabassem divididas entre dois oceanos, além de oferecer uma rota comercial segura para exportações e viabilizar o bloqueio da entrada de rivais militares e econômicos. 

    No período do pós-guerra, essa perspectiva ganhou nova vida com Nicholas Spykman, que argumentou que a América do Sul é separada do “Mediterrâneo Americano” pela Floresta Amazônica e pela Cordilheira dos Andes. Essa concepção do território americano incluía uma vasta porção do México, cadeias insulares de toda a América Central e países setentrionais da América do Sul, como Venezuela e Colômbia. Por sua proximidade com o gargalo bioceânico, a Guiana estava no centro desse território. Era do interesse imperial dos Estados Unidos garantir que esse Estado permanecesse totalmente dependente em termos econômicos e militares. Não por acaso, assim como Honduras, Aruba e Curaçao, El Salvador, Colômbia e Suriname, a Guiana há muito esteja sendo forçada a operar como base militar e defensora dos interesses regionais estadunidenses.3 A descoberta de petróleo apenas exacerbou essas aspirações imperiais.

    Os Estados Unidos não são a única potência empenhada no futuro da Guiana, que divide com o Brasil 1.605 quilômetros de fronteira terrestre permeável na Amazônia. Entre o fim do século XIX e o início do XX, comandantes das Forças Armadas brasileiras, como Mário Travassos e Carlos Meira Mattos, viam a Guiana como plataforma para alcançar portos ao norte do continente, no Caribe e no Atlântico Sul. A Guiana era vista como ponto ideal a partir do qual seria possível organizar uma defesa contra as intromissões estadunidenses na América do Sul. A riqueza de recursos estratégicos da Amazônia, dizia-se, atrairia a “ganância externa”, tornando necessária uma integração estreita entre os países amazônicos. Em décadas mais recentes, o Brasil atuou no sentido desses objetivos por meio da promoção de um polo de desenvolvimento transnacional entre Brasil, Guiana e Venezuela. Esta meta foi igualmente amplificada pela descoberta do petróleo.

    A relação de intensa concorrência da Venezuela com a Guiana gira em torno de uma disputa territorial por zonas marítimas e pela região de Essequibo que remonta a 1841, quando as forças coloniais britânicas invadiram esse rico território. Embora oficialmente essa disputa tenha sido resolvida em 1899 por meio da arbitragem internacional, a questão nunca ficou totalmente assentada. Pensadores venezuelanos como Rubén Castillo apresentaram a perda territorial venezuelana como um desastre para a segurança e a economia do país. Nos anos 1960, uma nova interpretação venezuelana do caso de 1899 levou à abertura de queixas na Organização das Nações Unidas (ONU) em 1963 e 1965, as quais sustentavam que a arbitragem anterior foi enviesada por falsificações cartográficas britânicas e uma composição tendenciosa da arbitragem. O resultado, segundo juristas venezuelanos, foi um “acordo obtido mediante extorsão”.

    Após uma comissão de inquérito em 1966, a Guiana e a Venezuela assinaram o Protocolo de Port of Spain, que suspendeu qualquer reivindicação sobre o território pelos doze anos seguintes. Sob o governo de Hugo Chávez, persistiu esse espírito de cooperação e integração – incluindo o perdão da dívida guianense com a Venezuela e, em governos posteriores, a troca de arroz por petróleo nos termos dos acordos PetroCaribe, assinados em 2009.4 

    A entrada da Exxon

    Em razão da limitada capacidade estatal de extração, processamento ou regulação, a pesquisa e a exploração dos recursos petrolíferos da Guiana têm sido em grande medida realizadas por companhias estrangeiras – notadamente as estadunidenses. O interesse da ExxonMobil na Guiana remonta a meados dos anos 1990, quando, após completar uma série de prospecções geológicas, a empresa identificou em águas profundas uma “área de interesse para petróleo”. Em 1999, uma subsidiária assinou um acordo para perfuração em uma vasta concessão em alto-mar. Durante anos, a empresa não pôde fazer muito, principalmente como consequência da disputa de fronteira marítima entre a Guiana e o Suriname, que começou em 2000 e foi resolvida em 2007, abrindo caminho para que a Exxon retomasse a exploração no ano seguinte

    Em maio de 2015, a Exxon anunciou sua primeira grande descoberta na Guiana: o campo de Liza 1. Até 2020, a Exxon havia investido por volta de US$ 5 bilhões na produção de petróleo na Guiana e encontrado dezoito poços no bloco de Stabroek, a cerca de 200 quilômetros da costa a partir da capital Georgetown, em águas com 1,5 mil a 1,9 mil metros de profundidade, estando as reservas aproximadamente 3,6 quilômetros abaixo do leito marinho.5 A maior parte dos poços se localiza na porção oriental da costa guianense, fora da região de Essequibo. 

    Até aqui, a Guiana não foi capaz de atender às exigências tecnológicas ou de mão de obra especializada para desenvolver sua indústria energética. Entretanto, as aspirações de desenvolver uma capacidade estatal e aumentar o investimento têm sido a força motriz da política doméstica na última década. Em 2018, o governo anunciou a intenção de formar uma companhia nacional de petróleo e adotar uma política de conteúdo local, criando centros de logística e institutos especializados de ciência e tecnologia, além de elaborar uma legislação tributária adequada. Raphael Trotman, então ministro dos Recursos Naturais, explicitou esses planos enquanto sua pasta formulava políticas de conteúdo local. Mas não se verificou nenhum progresso: a perspectiva de uma companhia nacional de petróleo foi citada pela última vez pelo governo em 2022.6 Diante dessa enorme falta de capacidade, o governo guianense tomou um empréstimo de US$ 20 milhões do Banco Mundial em 2019, voltado para o desenvolvimento de capacidades administrativas e regulatórias no setor de petróleo, que atualmente depende de trabalhadores especializados de países vizinhos, como Trinidad e Tobago, Venezuela, Brasil e os Estados Unidos.7 Não surpreende que a Exxon e outras grandes empresas privadas de petróleo tenham sido capazes de explorar os estágios nascentes da indústria por meio da cooptação e da influência sobre a política interna. As divisões étnicas e políticas existentes no país ofereceram um ambiente ideal para tais intervenções externas. Desde que a Guiana obteve independência do Reino Unido, em 1966, a população indo-guianense, 40% do total do país e que é representada pelo Partido Progressista do Povo (PPP), tem disputado o poder com Uma Parceria pela Unidade Nacional (APNU), representante da população afro-guianense, que corresponde a 30% do total do país.

    Em maio de 2015, a oposicionista APNU, liderada por David Granger, venceu as eleições gerais do país, pondo fim a um ciclo de 23 anos do PPP no poder. O governo de coalizão da APNU tinha uma maioria frágil, de apenas um assento. Apenas nove dias após a eleição, a ExxonMobil anunciou o êxito das descobertas do petróleo em Stabroek. No ano seguinte, o governo de Granger assinou um novo contrato com a ExxonMobil, que revisou e fez emendas ao acordo de 1999. Apesar de alguns rendimentos adicionais para a Guiana, o contrato favorecia enormemente a petroleira. Muitos cidadãos guianenses contestaram a falta de transparência em torno dele. Uma cláusula que garantia ao governo um bônus de US$ 18 milhões no momento da assinatura do contrato gerou ainda mais suspeita.

    Quando o contrato foi finalmente divulgado, vieram à luz enormes oportunidades perdidas. A Open Oil, uma empresa alemã de análise de dados, estimou que a Guiana absorveria não mais que 54% dos recursos econômicos do contrato. Em comparação, o acordo de Gana pelo petróleo encontrado em alto-mar lhe garantiu 64%. Uma análise pormenorizada do contrato aponta que, em termos de área, a concessão na Guiana é mais de cem vezes maior que a concessão estadunidense no Golfo do México. O governo guianense vai pagar os impostos em nome da empreiteira e é responsável por reembolsar todos os custos de desenvolvimento a fim de obter acesso às rendas de investimento, estimadas em US$20 bilhões em 2024. Uma previsão contratual também proíbe a Guiana de renegociar, aditar ou modificar o acordo unilateralmente. Um consórcio composto de uma empresa privada estadunidense chamada Hess Guyana Exploration e da estatal China National Offshore Oil Corporation (CNOOC) detém 45% da participação no bloco de Stabroek; o contrato exige que o consórcio seja indenizado caso qualquer ação do governo prejudique os benefícios econômicos acumulados.

    A produção comercial em Stabroek começou no final de 2019. A Exxon já produzia 98 mil barris de petróleo por dia no campo de Liza 1 em julho de 2020, visando alcançar 120 mil barris diários no mês seguinte e 785 mil em 2025. Se o plano fosse bem-sucedido, esses números fariam da Guiana o sexto maior produtor de petróleo nas Américas.8 No entanto, o governo guianense estimou recentemente que o consórcio produziu e vendeu 31,8 milhões de barris (87 mil ao dia) em 2020, primeiro ano completo de produção, deixando de cumprir com a meta daquele ano, de 100 mil barris ao dia.9

    Algumas estimativas sugerem que a produção futura tem o potencial de quadruplicar o Produto Interno Bruto (PIB) do país em relação ao valor atual, com o ingresso anual de US$ 15 bilhões; as receitas do governo poderiam alcançar US$ 5 bilhões ao fim da próxima década. Estimativas mais ousadas sugerem que a extração poderia garantir entre US$ 7 bilhões e US$ 27 bilhões em receita bruta nos próximos trinta anos.10 O alvoroço em torno da descoberta foi tão grande que Neil Chapman, membro do conselho de administração da Exxon, a chamou de “conto de fadas”.11 Ainda em 2018, Rex Tillerson, ex-CEO da Exxon e ex-secretário de Estado dos Estados Unidos, afirmou que as descobertas possibilitam que “nosso hemisfério se torne o centro inquestionável do fornecimento de energia no mundo”.12 

    Essas expectativas se mostraram, até agora, demasiado ambiciosas. O retorno aos investidores da Exxon caiu de 25% em 2012 para 6,5% em 2019, enquanto sua capitalização de mercado caiu de US$ 527 bilhões em 2007 para US$ 150 bilhões hoje. Com o recente anúncio da Exxon de que cortaria investimentos, o projeto na Guiana se tornou o ativo estratégico fundamental para a empresa em seu esforço por manter a confiança dos investidores. 

    O retorno do império

    Nesse meio-tempo, a descoberta do petróleo reacendeu disputas regionais e globais centenárias – tais como as tensões entre a Guiana e a Venezuela. Em 2007, a Exxon abriu caminho para suas incursões iniciais na Guiana assim que Hugo Chávez nacionalizou projetos administrados pela própria Exxon, British Petroleum,  Chevron, ConocoPhillips, Total e Statoil, que representavam 25% da produção de petróleo da Venezuela, com investimentos de mais de US$ 15 bilhões. A Exxon logo ingressou em prolongadas disputas judiciais contra o governo venezuelano em relação à exploração de petróleo, mas ao fim acabou derrotada nos tribunais, sofrendo amplas perdas financeiras.13 Em outubro de 2013, a Marinha venezuelana interceptou um navio-plataforma de exploração petrolífera de propriedade da companhia texana Anadarko Petroleum, escoltando-o e prendendo sua tripulação, que incluía cinco estadunidenses. A oposição aos Estados Unidos e a maior apropriação das receitas do petróleo eram as pedras angulares da plataforma de Chávez desde a tentativa de golpe militar apoiada pela CIA em 2002.

    Na sequência da descoberta da Exxon em 2015, a Marinha venezuelana declarou a área marítima em disputa com a Guiana uma “zona de defesa integral”. O governo guianense, com apoio da Colômbia e do Suriname, rechaçou essa declaração e prometeu levar a questão à ONU, à Organização dos Estados Americanos (OEA), à Comunidade do Caribe (Caricom) e à Commonwealth.14 O caso foi mais uma vez levado ao Tribunal Internacional de Justiça, e os advogados da Guiana, pagos com os lucros da Exxon.

    As crescentes disputas territoriais com a Venezuela empurraram a Guiana ainda mais para os braços dos Estados Unidos, atando a defesa do país aos interesses econômicos da Exxon. Os Estados Unidos se aliaram intimamente à Guiana para defender o próprio acesso estratégico a recursos e preservar relações com um governo que lhe é amigável e, ao mesmo tempo, hostil aos interesses venezuelanos. Entre maio e agosto de 2019, o Comando Sul das Forças Armadas estadunidenses promoveu ali o exercício militar anual denominado Novos Horizontes, no qual as tropas guianenses foram treinadas em engenharia, construção e assistência médica, com a mobilização de um aparato militar desproporcional para uma operação supostamente voltada a prestar assistência humanitária. Durante a cerimônia de encerramento, o general Andrew Croft, comandante da Força Aérea do Sul, declarou que a Guiana é um local estratégico, na divisa da América do Sul com o Caribe.15 Analistas notaram que a presença militar estadunidense na Guiana é uma manobra para cercar a Venezuela, somando-se à presença e às bases militares estadunidenses a oeste desse país, na Colômbia.

    A “guerra às drogas” dos Estados Unidos – que assegurou um pretexto permanente para sua ação militar na América Latina – também se estendeu à Guiana. O país se enquadra na Iniciativa de Segurança da Bacia Caribenha (CBSI), formada pelos Estados Unidos para combater o tráfico de drogas na região.16  A Estratégia Nacional de Segurança dos Estados Unidos de 2017, bem como a Estratégia de Envolvimento no Caribe para 2020 elaborada pelo Escritório Estadunidense de Assuntos do Hemisfério Ocidental, determinam uma política de envolvimento para combater o tráfico de drogas e o crime transnacional no Caribe.

    A militarização estadunidense tem sido defrontada pela crescente presença econômica e militar de potências externas aliadas ao governo Maduro, notadamente China e Rússia. O modelo de “petróleo por empréstimo” comprometeu cerca de metade das receitas do petróleo venezuelano com ambos os países. Embora tenha participação relativamente marginal na exploração do petróleo na Guiana, a China é um ator crucial na disputa por poder no mundo e na América do Sul. Em julho de 2018, o governo da Guiana assinou uma carta de intenções com o país para se juntar à à Iniciativa Cinturão e Rota (Belt and Road Initiative – BRI), com vários projetos voltados a transformar a cidade guianense de Lethem em um importante centro de comércio. A petroleira estatal chinesa CNOOC é a terceira maior operadora do bloco de Stabroek.17 A Guiana pode ser considerada outro alvo potencial da crescente necessidade chinesa de encontrar recursos naturais fora de seu território.

    Em meio a esses desdobramentos concomitantes, a região foi mais uma vez transformada em frente de batalha das grandes potências. Enquanto os Estados Unidos e a União Europeia têm domínio sobre a Guiana e o Suriname, a Venezuela é receptiva à China e à Rússia. Conforme a competição por recursos se intensifica, o Grande Caribe continua sendo um território estratégico para o poder estadunidense, país que está disposto a empregar sua vasta presença militar.

  3. O G20 olha para o Sul

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    Desde 1º de dezembro de 2023, o Brasil preside o G20. O mandato de um ano, que culminará na cúpula anual de novembro no Rio de Janeiro, sucede duas presidências do Sul Global—Indonésia (2022) e Índia (2023)—e antecede mais uma—África do Sul (2025). No momento em que a condução do espaço foi transmitida a Lula pelo primeiro ministro indiano Narendra Modi, a nova presidência brasileira anunciou três eixos prioritários: i) o combate à fome, à pobreza e à desigualdade; ii) a transição energética e o desenvolvimento sustentável em suas três dimensões (econômica, social e ambiental); e iii) a reforma do sistema de governança internacional. As propostas foram bem acolhidas internacionalmente e, agora, é o momento de construir agendas concretas para a cúpula de novembro. 

    Ainda que as propostas do governo brasileiro sejam progressistas, o espaço de diálogo multilateral representado pelo G20 se defronta com uma institucionalidade de governança internacional anacrônica, que reflete a correlação de forças existente na metade do século XX. Forjadas no pós-Segunda Guerra Mundial, instituições como o FMI e o Banco Mundial estruturam um sistema que não reflete as profundas mudanças ocorridas no cenário internacional desde então. Esse sistema, dominado por países cujas economias representam uma fatia cada vez menor da produção e comércio mundiais, reproduz assimetrias financeiras e monetárias relevantes, reforça desigualdades e não oferece soluções para os desafios econômicos contemporâneos. 

    Por outro lado, o aumento do peso do Sul Global no conjunto dos países que compõem o G20 indica transformações no equilíbrio de forças dentro do grupo e mostra que o momento é propício para mudanças. A última cúpula do fórum, em Nova Delhi, foi um exemplo disso. Sob a presidência indiana, este grupo de países teve ao menos duas grandes vitórias que representam uma guinada em direção à multipolaridade: a ausência de um posicionamento unilateral em relação à Guerra na Ucrânia e, ainda mais importante, a inclusão da União Africana como membro permanente do grupo.

    Figura 1: Membros do G20 após a cúpula de 2023

    Fonte: G20. Elaboração própria.

     O aumento do peso e, consequentemente, do poder político do Sul Global no G20 favorece novas pautas internacionais para o século XXI. Assumindo a presidência rotativa pela primeira vez, o governo brasileiro tem uma grande oportunidade de promover a cooperação entre esses países para favorecer a implementação de agendas comuns. Ainda que a diversidade política entre os países do Sul Global dificulte uma coordenação diplomática mais formal para a estruturação de um bloco econômico dentro do G20, as prioridades do governo brasileiro refletem interesses compartilhados e podem favorecer a atuação conjunta.

    O Sul Global no G20

    Com a recente incorporação da União Africana (UA) o mapa do G20 se alterou substancialmente, aumentando de forma significativa a abrangência geográfica do espaço deliberativo. O conceito de Sul Global aqui adotado é baseado em critérios geopolíticos, para além de geográficos e econômicos. Entre os membros do G20, consideramos como Norte Global: Alemanha, Austrália, Canadá, Estados Unidos da América, França, Itália, Japão, Reino Unido, República da Coréia e a União Europeia. Como Sul Global, consideramos: África do Sul, Arábia Saudita, Argentina, Brasil, China, Índia, Indonésia, México, Rússia, Turquia e a União Africana. 

    Agrupar os países-membro de acordo com essa divisão ilustra as mudanças do peso do Sul Global no G20 nas últimas décadas. A participação do PIB na economia global é o critério mais utilizado para análises de economia internacional. A partir do século XXI, houve uma rápida transformação no peso dos dois grupos de países. Os últimos dados, referentes a 2022, mostram que vivemos precisamente o momento em que o Sul Global está ultrapassando o Norte (figura 2).

    Figura 2: Participação no PIB global (em paridade do poder de compra)

    Fonte: Banco Mundial. Elaboração própria

    Com o crescimento econômico mundial ocorrido entre 1990 e 2022, a parcela dos países do Norte Global que compõem o G7 dentro do G20 caiu cerca de 20 pontos percentuais—de 57 por cento para 37 por cento. O crescimento da participação do Sul Global no PIB mundial reflete a inegável importância do G20, em contraste com o G7, como fórum de governança global.  

    Figura 3: Participação do G7 no PIB do G20 (em paridade do poder de compra)

    Fonte: Banco Mundial. Elaboração própria.

    Ainda que a economia chinesa lidere significativamente essa trajetória ascendente do Sul Global, ela não a explica sozinha. A figura 4 mostra que, isolando as duas maiores economias do planeta—EUA e China—desde o início do século XXI a contribuição dos demais países do Sul com o crescimento real do PIB do G20 tem sido quase invariavelmente maior que a dos demais países do Norte. 

    Figura 4: Contribuição para o crescimento real do PIB do G20 (%)

    Fonte: World Development Indicators, Banco Mundial. Elaboração própria.

    Quando analisamos a produção industrial, a transformação também é bastante significativa. Embora haja diferenças substanciais na participação de cada um dos países do Sul Global nas cadeias globais de valor, em termos quantitativos agregados, a evolução do conjunto de países é notável. No momento da criação do G20 em 1999, a participação dos países do Sul no total da produção industrial do grupo era cerca de 10 por cento. A partir de 2005 esta participação começa a crescer rapidamente, chegando a quase 50 por cento em 2021 (figura 5). Já nos próximos anos—e a despeito do movimento de reshoring promovido pelos EUA—o Sul Global deverá ultrapassar o Norte também segundo este critério. 

    Figura 5: Produção Industrial (% valor adicionado em relação ao total do G20)

    Fonte: Banco Mundial. Elaboração própria.

    Do ponto de vista do comércio internacional, a participação dos países do Sul Global também é crescente. No momento de criação do G20, em 1999, a participação do Sul no total das exportações era de aproximadamente 13 por cento, passando a mais de 30 por cento em 2021 (figura 6). O aumento nas exportações reflete o crescimento da produção de bens industriais, como demonstrado acima, mas também a grande relevância dos países do Sul na produção e exportação de bens agrícolas e minerais. A figura 7 mostra a importância do Sul na produção de alguns dos gêneros alimentícios mais relevantes para a dieta da maioria da população mundial. O Sul Global é antigo protagonista na produção de arroz e cana-de-açúcar (com destaque, respectivamente, para a China e a Índia; e para o Brasil, a Índia e a China). 

    Com relação a outros gêneros alimentícios, foi ao longo das últimas três décadas que os países do Sul ultrapassaram os do Norte. A produção de trigo e carne do Sul Global, por exemplo, ultrapassou a do Norte nos anos 1990 e representa atualmente cerca de 60 por cento do total produzido pelo G20. A produção de soja pelo Sul se tornou preponderante no início do século XXI e sua participação atual também gira em torno de 60 por cento (com destaque para o Brasil e a Argentina). Na produção de milho, os EUA ainda são, individualmente, o país mais importante, mas na análise que congrega os países em dois blocos, o Sul Global também se tornou mais relevante que o Norte (sobretudo em função das produções chinesa e brasileira). 

    Figura 6: Participação do Sul Global nas exportações totais do G20 (%)

    Fonte: Banco Mundial. Elaboração própria.

    Figure 7: Food production, selected foodstuffs (% in relation to the G20 total)

    Fonte: Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura – FAO. Elaboração própria.

    Na produção de eletrecidade, questão de importância central, os países do Sul Global ultrapassaram os do Norte no G20 já em 2013. Atualmente, superam a produção destes em mais de 40 por cento. Além disso, ainda mais relevante do que a quantidade produzida é a diversidade de fontes. A figura 8 mostra que o Sul Global tem produções equivalentes ou superiores às do Norte em fontes consideradas limpas (como energia hidrelétrica, eólica e solar), mas que o volume de produção de energia por meio da queima de carvão mineral é ainda extremamente grande—sobretudo em função da China e da Índia. 

    Esses dados demonstram a impossibilidade de pensar em uma transição energética a nível global sem a adesão do Sul, o que, por um lado, expõe a necessidade do compromisso desses países com esse projeto, mas, por outro, evidencia a importância da colaboração e disponibilização de instrumentos entre Norte e Sul, garantindo que a transição seja feita com a rapidez necessária, mas sem reforçar desigualdades estruturais. Também há heterogeneidades importantes entre os próprios países do Sul Global, o que torna a transição energética mais desafiadora para alguns do que para outros. É crucial, portanto, que a agenda ambiental do G20 seja formulada levando em conta os principais vetores de aumento (e de potencial redução) na emissão de carbono para cada país.

    Figura 8: Produção de eletricidade, por fonte, G20 (TWh)

    Fonte: Statistical Review of World Energy 2023 – Energy Institute. Elaboração própria.

    O outro lado da moeda

    O aumento da importância do Sul Global no G20 segundo as métricas econômicas de produção e comércio não se reflete em mudanças no funcionamento do Sistema Monetário e Financeiro Internacional (SMFI). No conjunto dos mercados cambiais internacionais, o volume de transações que envolvia o dólar estadunidense representava, em 1989, 90 por cento e, em 2022, 88 por cento.1 

    A resiliência do dólar contrasta com a perda da importância relativa da economia estadunidense na produção mundial. No mesmo período de 1989 a 2022, a única moeda emitida pelo Sul Global que teve uma ascensão digna de nota é o renminbi chinês, que passou de 0 por cento a 7 por cento do volume de transações. Considerando que o PIB chinês atualmente representa cerca de 15 por cento do PIB global (em paridade do poder de compra), há um grande descompasso. Moedas de grandes economias do Sul Global, como Índia (2 por cento) e Brasil (1 por cento), são absolutamente marginais no cenário internacional.

    Esta assimetria do SMFI tem grandes impactos macroeconômicos globais, gerando o que Valérie Giscard D’Estain chamou, já nos anos 1960, de “privilégio exorbitante” para o país emissor da moeda-chave, e o que chamamos de “fardo compulsório” para países emissores de moedas periféricas.2 Como consequência, estes últimos tendem a apresentar maior volatilidade em suas taxas de câmbio, maiores taxas de juros e menor autonomia na gestão da política econômica3 A sssimetria monetária, naturalmente, é uma fonte de poder geopolítico. A dependência dos países de transações em dólar no SMFI permite aos EUA usar sua moeda como arma de guerra.4

    Ao lado da hegemonia do dólar estadunidense, as principais instituições financeiras multilaterais adotam práticas de governança anacrônicas que reforçam a desigualdade entre os países. O peso do voto e o poder de veto detido pelos EUA no Fundo Monetário Internacional são exemplos de como as mudanças geopolíticas e econômicas ocorridas desde 1945 são ignoradas por esse sistema. 

    Para além da economia, pessoas 

    Ao lado da análise de indicadores econômicos, é pertinente olhar para os dados demográficos dos países-membros do G20. A porção populacional do Sul Global já era largamente superior àquela do Norte em 2022, e o ingresso da União Africana no grupo em 2023 tornou este quadro ainda mais desbalanceado. A figura 9 mostra que mais de 80 por cento da população total do G20 está no Sul. A ONU estima que as populações do Norte e do Sul Global extra-UA ficarão relativamente estáveis ou terão crescimento modesto nas próximas três décadas, enquanto a população da UA deve aumentar em cerca de um bilhão de pessoas, o que elevaria a participação demográfica do Sul Global no G20 aproximadamente 86 por cento do total.

    Figura 9: População total, integrantes do G20 (bilhões de pessoas)

    Fonte: ONU – World Population Prospects 2022. Elaboração própria.
    Fonte: ONU – World Population Prospects 2022. Elaboração própria.

    Se considerarmos apenas a população abaixo de vinte anos, a discrepância é ainda maior. A figura 10 mostra que, com a inclusão da UA, o Sul Global reune atualmente quase 90 por cento da população jovem do G20—quadro que tende a ser mantido nas próximas décadas.

    Figura 10: População abaixo de 20 anos no G20 (bilhão de pessoas)

    Source: ONU – World Population Prospects 2022. Own formulation.

    As métricas econômicas e demográficas revelam a grande e crescente proeminência do conjunto de países do Sul Global no G20. Isso provoca inquestionáveis efeitos geopolíticos. É sinal de aumento do poder do Sul no grupo, o que deve incentivar sua atuação em bloco na busca de interesses comuns. 

    Agendas Sul-Sul

    O aumento do peso e, consequentemente, do poder de barganha do Sul Global no G20 significa que o momento é oportuno para pressionar por uma nova estrutura global de governança que reflita concretamente as transformações econômicas e geopolíticas das últimas décadas. O esforço do Sul Global por ampliar sua voz nas arenas internacionais não é novo, mas a conjuntura atual permite à presidência brasileira potencializar as demandas desse grupo no G20.

    Um fator central é a ampliação exponencial do poder geopolítico chinês. Caso os países do Norte Global não abram espaço para as demandas dos demais países do Sul, favorecerão uma crescente aproximação deles com a China. A ampliação dos BRICS para incluir seis novos países (Arábia Saudita, Irã, Etiópia, Egito, Argentina e Emirados Árabes Unidos), iniciada em 2023, por exemplo, pode implicar o aumento da importância de fóruns de articulação internacional alheios ao G20. 

    Soma-se ao cenário internacional um fator de ordem doméstica: após seis anos como pária internacional, o Brasil retoma sua antiga posição de prestígio na cena mundial com a reeleição de Luís Inácio Lula da Silva. Já nos primeiros meses de seu terceiro mandato, Lula se reposicionou como um dos principais líderes mundiais, sobretudo em questões ligadas à paz, e ao combate à fome e à crise climática. Para que essas prioridades sejam colocadas em prática no cenário internacional, é importante que a presidência brasileira do G20 defenda vigorosamente as propostas de alívio ou perdão de dívidas de países de baixa renda, especialmente num contexto de ajuste fiscal amplamente incentivado pelo SMFI.

    O G20 já demonstrou a capacidade de promover mudanças no cenário fiscal dos países. Em 2020, para minimizar os impactos da pandemia nas populações e das dívidas públicas nas trajetórias de crescimento dos países de baixa renda, o fórum instituiu a Debt Service Suspension Initiative (DSSI). De maio de 2020 a dezembro de 2021, a iniciativa suspendeu US$12,9 bilhões em pagamentos do serviço da dívida dos países participantes.5 O valor, no entanto, representou pouco mais de um quarto do que havia sido anunciado no lançamento.6Em 2022, o programa foi substituído pelo Common Framework for Debt Treatment Beyond the DSSI, em vigor atualmente. Ambos os programas se mostraram lentos, excludentes dos países de renda média, e falhos em atrair a participação completa dos credores.7 Há espaço para avançar com um projeto melhor e mais abrangente de renegociação ou perdão de dívidas.

    O endividamento externo e a consequente ausência de espaço fiscal são questões vinculadas a outro problema crucial: os custos crescentes do financiamento climático. Países superendividados precisarão investir na transição verde se o G20 quiser atingir seus objetivos comuns. A dificuldade da comunidade internacional de propor alternativas para a dívida de países de renda média e baixa impossibilita a realização de investimentos em mitigação e adaptação justamente por aqueles que são mais vulneráveis às mudanças climáticas.8 O fato de o estado brasileiro ser um credor externo só aumenta a legitimidade deste pleito.

    O cenário global de pressão pela adoção de regras fiscais é um dos exemplos de assimetria no SMFI que a presidência brasileira pode pautar. A resistência dos países do Norte em relação a reformas dessa natureza é ainda muito grande, mas o reconhecimento das disfuncionalidadesdo atual sistema legitima as reivindicações do Sul. Se é certo que algumas das mudanças não sairão de uma concertação global, mas das próprias transformações econômicas e geopolíticas em curso, há outras, em particular as que envolvem as instituições multilaterais formadas em Bretton Woods, que podem ser favorecidas por meio de diálogo e pressão dentro do G20. 

    Adicionalmente, a iniciativa brasileira de criação da Aliança Global Contra a Fome e a Pobreza pode ter ampla repercussão global se culminar numa proposta concreta, que contemple sobretudo a estrutura de financiamento e a articulação entre as diversas instâncias governamentais. Com vontade política e um desenho institucional eficaz, é possível mitigar a sórdida realidade de quase 800 milhões de pessoas passando fome em um mundo que produz suficiente quantidade de alimentos para alimentá-las. Esse desenho pode se basear nas experiências bem-sucedidas do próprio Sul Global—como a política de alívio direcionado da pobreza da China e a Política de Fome Zero do Brasil.

    Por fim, a sustentabilidade em suas três dimensões—econômica, social e ambiental—é um tópico que precisa receber tratamento prioritário e transversal em relação a todas as agendas da presidência brasileira do G20. Questões ligadas ao financiamento da transição verde, à garantia das condições de não exploração de áreas ambientais preservadas, e à diferenciação do fardo de redução das emissões de carbono para países do Sul e do Norte Global são centrais.

    O Brasil—assim como outros países do Sul e do Norte Global—enfrenta aqui um certo impasse. Num mundo em que a transição energética ocorre a passos lentos, figurar entre os grandes produtores de petróleo é uma posição que ainda garante ao Brasil oportunidades econômicas relevantes—como a exploração das reservas da Margem Equatorial, por exemplo—e poder geopolítico—vide o movimento de integração da OPEP+. Mesmo assim, em meio à gravidade da crise ambiental atual, o governo deve permanecer firme na defesa de políticas ambientais eficientes. Tendo em vista a centralidade da transição verde na agenda do G20 e o fato de que o Brasil também sediará a COP30 em 2025, o contexto é propício para a abertura de canais de diálogo, parcerias e financiamento. 

    Esses são alguns exemplos de como a presidência brasileira do G20 pode articular suas prioridades com a crescente importância do Sul Global no fórum para efetivamente influenciar as resoluções da cúpula de 2024. Não existem soluções nacionais para problemas globais. A pandemia mostrou com nitidez a falência das atuais estruturas de governança global na coordenação de soluções coletivas. A indecorosa corrida pela compra de vacinas, quando países ricos garantiram doses em quantidades muito superiores à sua necessidade enquanto países de renda média e baixa sequer haviam garantido a primeira dose para sua população, foi ilustrativa da urgente necessidade de transformações. 

    Como a experiência já demonstrou, questões relacionadas a desigualdades estruturais ou à crise climática não serão resolvidas com a adoção dos mesmos mecanismos de um sistema evidentemente falho. Se o G20 não for capaz de desafiar estas estruturas, perderá sua relevância como fórum de discussão. A cada dez jovens do G20, nove estão no Sul Global. Se a agenda do grupo estiver mais atenta a um jovem do Norte Global do que a nove do Sul, o espaço terá fracassado. Nesse sentido, a presidência brasileira no G20 pode ter um papel histórico central na reorganização das instâncias de governança mundial. Para tanto, precisará ter cautela em relação às pautas que lhe forem impostas pelas instituições multilaterais tradicionais, privilegiar as necessidades do Sul Global e favorecer a coordenação entre estes países para que atuem em bloco na defesa de interesses comuns.

  4. Anarcocapitalismo

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    Desde o início da década de 2000, o financiamento do desenvolvimento argentino passou por uma profunda transformação.1 Em meio a inadimplências cíclicas da dívida e negociações intermináveis com investidores ocidentais e o Fundo Monetário Internacional (FMI), os empréstimos chineses para investimentos no exterior foram paulatinamente ganhando destaque. Entre 2007 e 2020, a Argentina recebeu US$ 10,65 bilhões em investimentos de empresas chinesas, concentrados nos setores de energia, mineração e financeiro.2 Hoje em dia, a Argentina é o quarto maior beneficiário de empréstimos chineses na região, com cerca de US$ 17 bilhões no total. Esses empréstimos têm apoiado, principalmente, a infraestrutura de transporte, projetos de energia e o aumento das exportações argentinas. Em 2022, o presidente Alberto Fernández concordou em abrir linhas de financiamento com a China, o que totalizou quase US$ 23 bilhões por meio do Diálogo Estratégico para Cooperação e Coordenação Econômica (DECCE) e da Iniciativa Belt and Road, embora esta última ainda esteja pendente de ativação.

    Foi nesse cenário de transformação no financiamento argentino que Javier Milei, o autodefinido “primeiro verdadeiro reformador do livre comércio e presidente libertário na história do mundo”, elegeu-se. Milei venceu o pleito contra o ex-ministro da Fazenda, Sergio Massa, em um país com uma taxa de inflação de 140% e exportações em queda livre graças a uma seca que resultou em perda de US$ 19 bilhões, quase 3% do PIB argentino. 

    Do ponto de vista econômico, Milei provoca uma sensação de déjà vu que lembra as personagens neoliberais das décadas de 1970, 1990 e da era Macri. Seu partido político e seu gabinete são oriundos de administrações anteriores, com figuras como Ricardo Bussi (filho do general da ditadura e ex-governador da província de Tucumán, Antonio Domingo Bussi) e membros da administração de Carlos Menem (1989-1999), incluindo o sobrinho do ex-presidente, Martín Menem, que assumiu a presidência da Câmara dos Deputados. De maneira notável, um número significativo de ex-ministros do governo de Macri – Patricia Bullrich, Luis Caputo, Santiago Bausili, entre outros – também se juntou ao gabinete de Milei.

    Milei defende reformas radicais de livre comércio e uma robusta política de ajuste. Na esperança de inaugurar uma nova era de endividamento substancial com as finanças ocidentais, ele originalmente prometeu cortar os laços com governos “comunistas” – como a China e o Brasil – e, notoriamente, prometeu dolarizar a economia e desmantelar o Banco Central. 

    Porém, menos de um mês após sua eleição, a orientação de Milei em relação à China sofreu uma mudança drástica: atualmente, a Argentina possui uma reserva líquida do Banco Central de US$ 10 bilhões negativos, com reservas brutas no valor de US$ 23 bilhões, 75% das quais estão vinculadas a um acordo de swap com a China. Quando a embaixada chinesa suspendeu o acordo, Milei foi, ironicamente, forçado a pedir desculpas a Xi Jinping em sua primeira ação política. Mas a carta de Milei não foi suficiente – a China suspendeu a ativação dos 47 bilhões de renminbi (equivalente a US$ 6,5 bilhões) do swap.

    A trajetória da orientação de Milei em relação à China põe de pé questões relacionadas a desenvolvimentos mais profundos no cenário financeiro global. Ela sugere que há mais em jogo do que apenas a ideologia: em certos contextos, os EUA e suas instituições financeiras afiliadas não podem mais afirmar com credibilidade que financiam as necessidades de desenvolvimento do Sul Global, e o investimento chinês veio para ficar. Além disso, indica que nem todos os países do Sul Global são igualmente fortalecidos pela crescente concorrência geoeconômica. Pelo contrário, alguns se encontram duplamente presos entre as potências globais.

    Ciclos da dívida

    Em dezembro de 1982, o Banco Central da Argentina nacionalizou quase US$ 17 bilhões em dívidas privadas, no momento em que se encerrava um período de ditadura apoiada por Kissinger, caracterizada por alguns dos primeiros experimentos de reestruturação neoliberal. A decisão abriu caminho para a crise da dívida da década de 1980 e para as subsequentes políticas de desindustrialização e reformas de ajuste, acompanhadas de repressão social. 

    Desde então, a economia argentina tem permanecido nessa trajetória cíclica: empréstimos significativos desencadeiam uma crise econômica que é usada para justificar medidas de austeridade e privatização. Em vez de estimular o crescimento econômico, essas medidas geralmente pioram a crise e provocam um período de fuga de capitais.3 Nas eleições seguintes, a coalizão de centro-esquerda no poder se abstém de desafiar o ciclo, optando, em vez disso, por renegociar e pagar a dívida. 

    É por causa desse padrão que a ex-presidente Cristina Fernández de Kirchner chamou a Argentina de “pagadora em série“. A estratégia pode ter ganhos temporários em circunstâncias exógenas favoráveis, como um boom de commodities. Porém, durante uma recessão internacional, a estratégia se une às políticas de ajuste estrutural e gera enorme insatisfação. A coalizão de direita acaba retornando ao poder.

    Figura 1: A Argentina como um “pagador em série”: Dívida bruta por moeda como porcentagem do PIB

    Source: Banco Central da Argentina. Em azul, dívida em pesos; em verde, dívida em moedas estrangeiras.

    O ciclo da dívida da Argentina tem sido persistentemente estimulado por seu relacionamento tóxico com o FMI. Em 2018, os efeitos desastrosos dos empréstimos da instituição atingiram novos patamares, ultrapassando a capacidade de endividamento da Argentina, o que provocou uma saída de capital que contradizia os estatutos do FMI.4

    As políticas do FMI têm sido orientadas por uma agenda distinta: Mauricio Claver, diretor executivo do FMI e conselheiro crucial do governo Trump para a América Latina, afirmou: “Tudo o que Trump fez no FMI foi para ajudar Macri e impedir que o peronismo voltasse à ‘Casa Rosada’ (Palácio Presidencial da Argentina).” Ao priorizar a exclusão da esquerda, essas políticas abriram inadvertidamente o caminho para a direita.

    Luis Caputo, o Ministro da Economia de Milei, ocupou o mesmo cargo durante o governo de Macri. Caputo, um economista com experiência no JP Morgan e no Deutsche Bank, implementou um mecanismo de fuga de moeda por meio do Banco Central durante o mandato de Macri. Isso envolveu leilões de dólares abaixo das taxas de mercado, resultando em uma perda substancial de 66 bilhões de pesos. A conexão dessa perda com os fundos do empréstimo recorde de Macri junto ao FMI foi revelada mais tarde, levantando preocupações sobre as saídas financeiras. Em revelação surpreendente, o próprio Milei declarou em uma entrevista em 2018: “Caputo se vendeu, ele recebeu US$ 15 bilhões do FMI e é responsável pelo desastre no Banco Central”.

    Figura 2: Países mais endividados com o FMI, em bilhões de dólares.

    Assumindo o poder, o governo do ex-presidente Alberto Fernández prometeu romper com o neoliberalismo e traçar um caminho para o crescimento. Entretanto, a reestruturação da dívida, liderada pelo então Ministro da Economia Martín Guzmán, envolveu a solicitação de um novo empréstimo ao FMI dentro da estrutura do Programa de Facilidades Estendidas (EFP) e a obtenção de aprovação no Congresso. As evidências históricas indicam que os programas de ajuste estrutural, sejam eles “brandos” ou “rigorosos”, não conseguiram resolver os problemas na América Latina, muitas vezes exacerbando-os. 5

    O próprio acordo provou ser inflacionário e reduziu de modo significativo a capacidade do governo de implementar políticas assertivas contra a inflação. Após a formalização do acordo com o FMI, Guzmán pediu demissão e Sergio Massa, um político experiente, assumiu o cargo. 

    Uma abertura para a China

    Foi depois de décadas de empréstimos por parte das instituições ocidentais que a China surgiu como uma alternativa atraente. Os empréstimos chineses têm vantagens significativas em relação a seus equivalentes ocidentais. Enquanto o financiamento ocidental vem com condicionalidades políticas e econômicas internas, a China oferece empréstimos sem condicionalidades para grandes projetos de infraestrutura. Após um período de carência de cinco a dez anos, espera-se que os países beneficiários paguem os empréstimos graças ao crescimento econômico que eles devem gerar. 

    Os empréstimos exigem que a tecnologia chinesa constitua de 30% a 40% das importações do país beneficiário, ampliando os mercados de exportação da China. De modo geral, o financiamento ocidental tem sido muito mais especulativo e de curto prazo do que o capital “paciente” chinês. 6 Como indica a Tabela 2, os empréstimos de Estado para Estado da China para a Argentina usando garantias soberanas totalizaram quase US$ 7,8 bilhões, e a maioria das linhas de financiamento foi para projetos de transporte e energia.

    Tabela 1: Quadro comparativo entre as finanças ocidentais e chinesas na Argentina

    AspectoFinanças ocidentaisFinanças chinesas
    Condicionalidades– Condicionalidades políticas e econômicas internas.
    – Principalmente relacionadas a programas de ajuste. 
    – Condicionalidades geopolíticas.
    – Condicionalidades de políticas não domésticas. 
    – Cláusula tecnológica: Mínimo de 30 a 40% das importações de tecnologia chinesa para impulsionar as exportações chinesas.7
    – Cláusulas de inadimplência cruzada: Se um projeto for interrompido, todos serão afetados.
    Ciclo– Especulativo e de curto prazo. 
    – Não gera condições de pagamento
    – Normalmente, gera saídas de capital do país
    – Relacionado à expansão financeira dos EUA
    –Relacionado a projetos na economia real (hidrelétricas, usinas solares, linhas de exportação, etc.) 
    – Espera gerar condições de pagamento
    – Os swaps são de longo prazo, capital “paciente”.88 Não custam nada antes da ativação. 
    – Vinculados à expansão do material chinês.
    Taxa de juros– FMI: Cerca de 10% – As taxas dos empréstimos e swaps chineses são mais baixas do que os juros do mercado. 
    – Empréstimos em torno de 3%, swaps em torno de 6%.
    Adaptabilidade– Baixa– Alta
    Fonte: Elaborado pelo autor.

    Tabela 2: Empréstimos canalizados por bancos de desenvolvimento da China para a Argentina (2010-2019). Por agência de empréstimo, projeto, valor, taxa de juros e vencimento.

    AnoAgência de EmpréstimoProjetoMilhões (em dólares)Taxa de JurosVencimento
    2010China Development Back (CDB) y CITICFornecimento de locomotivas, vagões de passageiros, peças de reposição, ferramentas, documentos técnicos, serviço técnico e treinamento técnico para a Ferrovia San Martín273Taxa + 3.15%10
    2010Export-Import Bank of China (CHEXIM)Fornecimento de vagões de passageiros, peças de reposição, ferramentas, documentos técnicos, serviço técnico e treinamento técnico para a Ferrovia San Martín114Não disponível8
    2014China Development Back (CDB) y ICBCReabilitação da Ferrovia Belgrano Cargas2100Libor Libor de 6 meses + 2,9% de taxas de juros, 0,125% de compromisso,
    e 0,20% de taxa de administração
    15,5 (com período de carência de 4,5 anos)
    2014China Development Back (CDB); ICBC y Bank of China (BoC)Represas hidrelétricas no Rio Santa Cruz4714Libor Libor de 6 meses + 3,8% de taxas de juros, 0,125% de compromisso,
    e 0,20% de taxa de administração
    15 (com período de carência de 5,5 anos)
    2017Export-Import Bank of China (CHEXIM)Parques solares fotovoltaicos Cauchari I, II e IIIA331Taxas de juros 3% (Preferential Buyer Loan – PBL) + 0,75% de taxa de compromisso e 0,75% de taxa de administração15 (com período de carência de 5 anos)
    2019China Development Back (CDB)Aquisição de material rodante para a Roca Electric Railway236Libor Libor de 6 meses + margem de 2,4%10 (com período de carência de 3 anos)
    Total7768
     Fonte: Secretaria de Assuntos Estratégicos da Argentina (2023)

    As linhas de swap chinesas desempenharam um papel crucial na estabilização macroeconômica da Argentina desde 2009, fortalecendo as reservas do país no Banco Central sem custos adicionais se usadas como um mecanismo de reserva. Desde 2008, o Banco Popular da China tem se envolvido em acordos de swap bilaterais (BSAs) com bancos centrais estrangeiros, utilizando esses acordos para oferecer suporte de liquidez de curto prazo a países parceiros além das instituições de Bretton Woods. A Argentina tem sido uma beneficiária significativa desses acordos. O swap cambial inicial, avaliado em 70 bilhões de yuans (US$ 9,98 bilhões), foi assinado em 2009 entre o Banco Popular da China (PBoC) e o Banco Central da Argentina (BCRA) durante a presidência de Cristina Fernández de Kirchner.

    Em 2017, sob a administração de Macri, o PBoC e o BCRA renovaram o acordo bilateral de swap de moeda para 70 bilhões de yuans. Um acordo adicional de swap de moeda de 60 bilhões de yuans foi assinado em 2018, aumentando o total para 130 bilhões de yuans (US$ 20 bilhões). Em 2022, Alberto Fernández renovou e ampliou o swap com a China para 150 bilhões de yuans (US$ 23,4 bilhões). Durante o mandato de Sergio Massa como Ministro da Economia, duas parcelas adicionais foram habilitadas: a primeira, equivalente a US$ 5 milhões, e quando esgotada, uma segunda parcela foi ativada por US$ 6,5 bilhões. Desse último montante, foram alocados fundos para fazer três pagamentos ao FMI em yuans: em 30 de junho, no valor de US$ 1,08 bilhão; em 1º de novembro, US$ 796 milhões; e no dia 7 do mesmo mês, outros US$ 884 milhões.

    Tabela 3: Reservas do Banco Central da Argentina, desagregadas em agosto de 2023

    ConceitoBilhões (em dólares)
    1. Reservas internacionais brutas23.8
    Passivos brutos
    — Linhas de swap   
    — China         
    (das quais ativadas)   
    — BIS
    RR Depósitos cambiais
    Outros (incluindo seguro de depósito) 
    — SEDESA 
    — Outros
    34.1
    20.9 
    17.9
    6.5
    3.0
    10.3
    2.0
    1.8
    1.0
    2. Reservas internacionais líquidas-10.3
    Ouro
    DSE
    Reservas líquidas
    3.8
    0.0
    -14.1
    Item de memorando 
    Taxas de juros nominais (definição do programa)
    Posição a termo sem entrega do Banco Central
    -6.3
    3.1
    Fontes: Elaborado pelo autor com base no FMI e no BCRA.

    Comércio chinês e transformação industrial

    O aumento do investimento chinês tem um preço. Desde o início dos anos 2000, a China ultrapassou os parceiros econômicos tradicionais da Argentina, incluindo os Estados Unidos e a Europa. Atualmente, a China é o segundo maior parceiro comercial da Argentina, depois do Brasil. Normalmente, o comércio chinês representa de 8% a 10% das exportações argentinas. No entanto, a balança comercial da Argentina tem apresentado déficits crescentes, principalmente com a China e os Estados Unidos.

    Figura 3: Balança comercial da Argentina com os EUA e a China

    Enquanto a China escapou das políticas de “terapia de choque”,9 a Argentina sofreu as consequências das ondas neoliberais recorrentes, o desenvolvimento industrial nos países passou por trajetórias bifurcadas.10 Isso levou a uma mudança significativa na matriz produtiva, pois a Argentina passou por uma desindustrialização graças ao aumento da demanda por matérias-primas e recursos naturais.11

    Figura 4: Porcentagem da participação da indústria no PIB da Argentina e da China.

    Fontes: Elaborado pelo autor com base no Banco Mundial.

    O aumento do comércio com a China apenas intensificou a mudança. A soja é a principal exportação da Argentina para o país, um terço do total. Atender à demanda chinesa por soja, por sua vez, transformou completamente o cenário econômico argentino.12 As Figuras 5 e 6 ilustram o profundo desequilíbrio na diversidade de exportações e importações entre os dois países. 

    Figura 5: Exportações da Argentina para a China

    Fonte: OEC, MIT (2023)

    Figura 6: Importações da Argentina da China

    Fonte: OEC, MIT (2023)

    Restrições estruturais

    Milei não é o primeiro líder argentino a resistir aos crescentes laços econômicos com a China. Desde 2015, o governo Macri tem buscado reduzir a cooperação e enfatizar uma aliança geopolítica com os Estados Unidos. Mas, também nesse caso, as realidades econômicas forçaram o governo a reverter o curso. Durante os primeiros sete meses do governo de Mauricio Macri, a China reduziu as importações de soja em 30% e as importações de óleo de soja em 97%. Durante a reunião do G20 de 2016 na China, Macri conseguiu restaurar o comércio de soja. Como os projetos financiados pela China geralmente incluem uma cláusula de “inadimplência cruzada” que garante a interrupção de todos os projetos se um deles for interrompido, as repercussões de um recuo são enormes. 

    A orientação de Milei em relação à China, portanto, não é novidade. Apesar da relação econômica com a China estar cada vez mais sólida nos últimos anos, a Argentina continua fiel ao seu alinhamento com o Ocidente. Mas, assim como os governos anteriores, Milei terá de lidar com a composição mutável da economia global: o pagamento da dívida da Argentina com o FMI depende da continuidade das exportações para a China.

    O fracasso de Milei em encontrar novos financiamentos dos credores ocidentais pode obrigar seu governo a aceitar a diplomacia econômica chinesa, levando a uma situação semelhante à do governo de Bolsonaro no Brasil.13 Isso pode resultar em uma dependência econômica reforçada das mãos chinesas. No entanto, enquanto o Brasil está capitalizando as relações chinesas com um importante superávit comercial, centros de inovação e fundos do Novo Banco de Desenvolvimento, a Argentina irá à China como um “devedor desesperado”. A China está pressionando Milei para confirmar que seu governo manterá o interesse chinês na Argentina.  

    O caso da Argentina, portanto, traz à tona duas duras realidades. A primeira é que o financiamento e o investimento chineses no Sul Global atendem a uma necessidade estrutural e não a uma escolha política. A segunda é que, embora o surgimento de superpotências concorrentes normalmente abra oportunidades para os países do Sul Global, ele também pode desencadear uma espiral descendente. Como sempre acontece, a Argentina é uma exceção, presa em mudanças pendulares sem uma estratégia internacional clara.

    Esse artigo foi traduzido do inglês por André Lucena.

  5. Um novo não-alinhamento

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    Este ensaio foi publicado pela primeira vez na GREEN, uma revista do Groupe d’études géopolitiques.

    Em março deste ano, na medida em que a guerra da Rússia na Ucrânia se intensificava, o Ministro das Relações Exteriores da China, Wang Yi, fez uma viagem a Nova Delhi para falar com seu homólogo indiano, S. Jaishankar. “Se a China e a Índia falassem em uníssono, o mundo inteiro escutaria”, argumentou Wang. “Se a China e a Índia se unissem, o mundo inteiro prestaria atenção.” Rapidamente, as balanças geopolíticas começaram a se inclinar a favor da Índia. 

    Em abril, a Presidente da Comissão Europeia, Ursula von der Leyen, fez sua primeira viagem a Delhi, onde estabeleceu as bases para o trabalho que foi desenvolvido ao longo de várias semanas de intensas negociações entre a UE e a Índia, pautado por uma ampla agenda que abrangia desde a defesa até a indústria verde.

    No mês seguinte, num giro de três dias entre Alemanha, Dinamarca e França, o Primeiro-Ministro Narendra Modi obteve concessões que os formuladores de políticas indianos almejavam há mais de duas décadas, incluindo investimentos em energia verde, transferências tecnológicas e acordos militares, dando vida a uma moribunda parceria estratégica UE-Índia.

    Em Berlim, o Chanceler Olaf Scholz anunciou uma parceria verde de €10 bilhões para ajudar a Índia a alcançar suas metas climáticas até 2030, além de transferências de alta tecnologia. No dia seguinte, em Copenhague, os países nórdicos assinaram acordos de energia eólica e solar, juntamente com investimentos em transporte marítimo verde e cidades verdes. Em Paris, Macron assinou acordos para investir nos centros de hidrogênio verde da Índia, além de aumentar as vendas de aeronaves e navios militares franceses; por sua vez, a Électricité de France confirmou um acordo, que estava pendente há tempos, para construir seis reatores nucleares EPR-1650 em Jaitapur. Isso se seguiu ao monumental acordo de investimento de $42 bilhões da Índia com o Japão para veículos elétricos (VEs), hidrogênio/amônia verde e transição da indústria pesada.

    O andamento dessas concessões rápidas não é acidental. O divórcio entre China, Rússia e o Ocidente está proporcionando a Modi uma oportunidade de ouro para negociar uma nova ordem geopolítica. Enquanto o mundo se divide em novos blocos da Guerra Fria – que se parecem muito com os antigos blocos da Guerra Fria – a antiga grande estratégia da Índia de não alinhamento está ressurgindo. E, desta vez, o surgimento da China garante que o novo bloco contra-hegemônico desfrutará de recursos consideravelmente maiores do que os antigos poderes comunistas jamais tiveram.

    Essa confederação fortalecida se estende além do subcontinente. Os últimos trinta anos de crescimento da Índia foram obtidos em uma era de primazia global dos EUA. Juntamente com outras nações em desenvolvimento com interesses independentes dos EUA, hoje, uma Índia muito mais rica tem o poder para desafiar a face coercitiva da hegemonia americana. Brasil e Indonésia também estão aproveitando sua nova influência. Nem os Estados Unidos nem a Europa devem subestimar as elites pós-coloniais em seus esforços renovados para traçar um curso independente.

    O atrito com o Ocidente é inevitável. Mas os diplomatas no mundo em desenvolvimento estão dispostos a pagar para evitar um confronto custoso e arriscado com o eixo sino-russo. A resposta dos países em desenvolvimento à pergunta do Ocidente, “Você quer conter a China conosco?” provavelmente é “Sim”. Mas a resposta à pergunta, “Você quer conter a China e a Rússia conosco?”, provavelmente, é “Não”.

    Desde 11 de setembro, o Departamento do Tesouro dos EUA, a Agência de Segurança Nacional e o Departamento de Comércio desenvolveram um panóptico sobre as principais redes de globalização. O Office of Foreign Asset Control do Tesouro e o sistema de pagamentos SWIFT monitorizaram os canais financeiros; a internet de vigilância do Vale do Silício, revelada por Edward Snowden, forneceu uma visão do fluxo de informações; e a lista de controle de exportações de tecnologias deu um mapa das cadeias de abastecimento. Pontos críticos foram localizados e operados nos estados industrializados avançados do G7. Enquanto isso, os EUA tornaram-se mais dispostos a usar o sistema do dólar contra encrenqueiros. O sinal para os países em desenvolvimento era claro: se ameaçados, os EUA vão exercer seu controle sobre as tecnologias que sustentam o crescimento econômico e a superioridade militar.

    O domínio do G7 sobre tecnologias-chave permanece como fonte de seu poder principal, como demonstrado pelo desenho de suas sanções de guerra econômica contra a Rússia após sua mais recente invasão da Ucrânia. Sanções aos ativos do banco central da Rússia e o corte de acesso ao sistema SWIFT sinalizaram guerra financeira. Em seguida, uma cortina de ferro tecnológica caiu, bloqueando as exportações de alta tecnologia para a economia russa, bem como partes importantes de aviões, enquanto o G7 buscou bloquear o fornecimento de chips de silício (um componente-chave de hardware militar) da Coreia do Sul e Taiwan. Em outubro, os EUA ampliaram seu cerco à China, impondo restrições ao controle de exportações sobre chips.

    Países como China, Índia, Indonésia, Brasil, África do Sul, México, Arábia Saudita e Emirados Árabes Unidos se recusaram a sacrificar seus interesses nacionais para punir a Rússia. Mais importante, eles acreditam que seu poder de barganha na nova Guerra Fria poderá resultar em acordos mais vantajosos de comércio, tecnologia e armas do Ocidente. Apenas esses oito países representarão três quartos da população mundial e 60% da economia global até 2030. Eles têm aspirações de domínio regional e acreditam que o não alinhamento se presta melhor aos seus interesses.

    Não é de surpreender, portanto, que esses países estejam adotando uma postura de não-alinhamento para garantir as mesmas tecnologias-chave – caças, tecnologia verde, chips, submarinos, armas nucleares, farmacêuticos avançados, redes móveis 5G – que poderiam impulsionar seu crescimento. O mapa dos países que permaneceram neutros nas sanções à Rússia não é um protesto idealista por justiça global, mas sim uma jogada de segurança prática. Antes de aderir ao novo regime financeiro-tecnológico-militar do Ocidente, esses países pretendem extrair concessões máximas. Eles também estão apostando que o Ocidente vai tolerar a demora deles nas sanções à Rússia e se absterá de impor sanções secundárias (sanções por violar sanções) a eles. Ameaças de saída, como qualquer negociador sabe, conferem poder.

    O que exatamente querem os países que flertam com um novo não alinhamento?

    1. Tecnologias essenciais para impulsionar o crescimento futuro;

    2. Hardware militar avançado para segurança aprimorada;

    3. A vantagem nas negociações comerciais com a Europa, os EUA e o novo bloco Rússia-China;

    4. Commodities essenciais, a exemplo de alimentos, energia, metais e fertilizantes do novo bloco Rússia-China;

    5. Termos melhores para reestruturar suas dívidas com credores ocidentais e chineses durante uma crise global de dívida em dólares que ameaça sua soberania.

    O Movimento Não Alinhado (independência do colonialismo, sem estar formalmente alinhado com ou contra nenhum grande bloco de poder, seja do Leste ou do Oeste) teve início durante a Guerra Fria na conferência de Bandung, em 1955, na Indonésia, com 29 países. Foi institucionalizado em 1961, sobreviveu ao período bipolar e caiu em irrelevância após 1991. Atualmente, o MNA conta com 120 membros. Três grandes países – China, Brasil e México – são observadores. Fonte: Non-Aligned Movement Disarmament Database

    A Reliance, conglomerado indiano de propriedade do bilionário apoiador de Modi, Mukesh Ambani, encapsula a relação dos países em desenvolvimento com o G7. A refinaria Jamnagar de Ambani gera bilhões importando petróleo bruto russo e exportando diesel e gasolina para o Ocidente. Mesmo desrespeitando as sanções ocidentais, continua a receber transferências de tecnologia verde do Ocidente. Investiu mais de US$ 60 bilhões de seu próprio caixa e US$ 10 bilhões em parcerias e aquisições de eletrolisadores para fabricação de hidrogênio (de uma empresa dinamarquesa), pastilhas de silício fotovoltaico (de uma empresa alemã), painéis solares (de uma empresa norueguesa), baterias em escala de rede (de uma empresa americana) e baterias de fosfato de ferro (de uma empresa holandesa).

    A gestão dessas parcerias estrangeiras pela Índia vai depender de Dubai. O líder dos Emirados Árabes Unidos, Mohammad bin Zayed, posicionou o Reino do Golfo como um Club Med para oligarcas e bancos comerciais evitarem sanções ocidentais. Os petro-estados do Golfo devem ganhar um adicional de US$ 1,3 trilhão em exportações de petróleo (dólares) nos próximos quatro anos. Dubai permite que países não alinhados evitem sanções, utilizando pagamentos de commodities liquidados em yuan, rúpias e rublos para contornar os dólares. A política do Golfo Pérsico de Biden está se adaptando, com conversas sobre garantias de segurança para os Emirados Árabes Unidos e uma nova parceria com os EUA para um acordo de financiamento de energia limpa de US$ 100 bilhões para países em desenvolvimento. Enquanto isso, os fundos soberanos do Golfo estão investindo na transição energética em toda a Eurásia. É a antiga rota do comércio de açúcar, especiarias e algodão entre a Índia, Arábia e Europa de volta com força.

    Sob a presidência de Joko Widodo, a Indonésia também está tomando a iniciativa de assumir o controle de seu abundante suprimento de níquel e cobre – essenciais para a transição energética – e incentivando investimentos em instalações de processamento. Se o sonho de se tornar um eletroestado é novo, os meios são antigos. A Indonésia está copiando os sucessos do estado desenvolvimentista dos Tigres Asiáticos, bem como as iniciativas de nacionalização dos países da OPEP na década de 1970. Diante dos gritos de indignação da Comissão Europeia na Organização Mundial do Comércio, Jokowi proibiu as exportações de níquel, forçou empresas internacionais a refinar e processar o metal domesticamente e buscou transferir tecnologia para empresas estatais.

    A Indonésia tem as maiores reservas de níquel do mundo, com a maioria controlada por sua empresa estatal de mineração, a MIND ID. Após a proibição das exportações de níquel por Jokowi, empresas chinesas concordaram em estabelecer joint ventures na Indonésia, juntamente com a transferência da tecnologia crítica de lixiviação ácida sob alta pressão (HPAL), necessária para produzir níquel de grau de bateria. Enquanto a Volkswagen da Alemanha, a Vale do Brasil e a Ford e a Tesla dos EUA procuravam, inicialmente, garantir níquel não processado do país, a Indonésia insistiu em abocanhar mais da cadeia de valor, criando um campeão nacional na produção de veículos elétricos, a Indonesia Battery Corporation, que firmou parcerias com a CATL da China e a LG da Coreia do Sul para obter a tecnologia crítica HPAL para o níquel de grau de bateria.

    Os próximos alvos de Jokowi para o tratamento de “proibir exportações e nacionalizar” são estanho (a Indonésia é o segundo maior produtor do mundo, e o metal é usado como solda para fazer conexões elétricas), alumínio (a Indonésia é o quinto maior produtor do mundo, e o metal é usado em eletricidade e carros) e cobre (usado em praticamente tudo o que é elétrico).

    Entretanto, essa independência política permanece limitada diante das sanções americanas. Após os EUA ameaçarem com guerra econômica qualquer comprador de armas russas, a Indonésia cancelou sua compra planejada de caças Sukhoi-35 da Rússia, apesar das ofertas russas de um esquema de contorno do dólar com óleo de palma em troca de caças. Em vez disso, a Indonésia ampliou enormemente os gastos com defesa para comprar trinta e seis F-15 dos EUA e quarenta e dois Rafales da França, junto com dois submarinos Scorpene da França (este último um calmante após a França perder a venda de submarinos a diesel para a Austrália), a um custo total de US$ 22 bilhões. Quando a Rússia enviou dois sistemas de mísseis antiaéreos S-400 para a Índia, em 2021, o fato provocou uma reação furiosa dos EUA e ameaças de sanções à Índia pelo acordo. Os apelos por sanções construtivas e não coercitivas permanecem sem resposta.

    O presidente eleito do Brasil, Lula, apoiado pelo Partido dos Trabalhadores (PT) de esquerda, sindicatos, grupos de direitos sociais, raciais e de gênero, mantém um amplo compromisso político com sustentabilidade e multilateralismo.

    Surpreendentemente, dada a aproximação da sua plataforma política com os EUA, o presidente brasileiro Jair Bolsonaro, que está de saída do posto, escolheu a neutralidade na guerra. Os interesses materiais tornam essa escolha óbvia – as exportações brasileiras de soja, milho, açúcar e carne dependem fortemente de fertilizantes russos, e Bolsonaro tinha um enorme interesse em preservar essas relações. Além disso, o superávit comercial do Brasil com a China é maior do que todas as suas exportações para os EUA. Mas a corrente ideológica vai mais fundo.

    Sob Luiz Inácio Lula da Silva, o Brasil aprofundou relações não apenas com os BRICS e outros governos da Onda Rosa, mas também com os EUA. Em 2011, o ministro das Relações Exteriores afirmou que o Brasil tinha mais embaixadas na África do que a Grã-Bretanha. Essa disposição para fazer amigos tanto no Pacífico quanto no Atlântico Norte deu ao Brasil uma maior margem de manobra, como quando quebrou patentes de medicamentos para o HIV/AIDS em favor de genéricos indianos.

    A facção pró-mercado de Bolsonaro rompeu com essa tendência multilateralista, posicionando-se contra Índia, África do Sul e China quando esse bloco exigiu vacinas contra a Covid-19 sem as barreiras de propriedade intelectual na Organização Mundial do Comércio. Também se juntou ao G7 na política de livre comércio agrícola e se absteve de lutas a respeito da propriedade intelectual. No entanto, os melhores esforços da direita brasileira para suprimir o protecionismo não foram suficientes para superar a longa aversão do país a esquemas coordenados pelo G7; o Brasil ainda escolheu a neutralidade nas sanções russas. As elites em Brasília prefeririam manter suas opções abertas e seus compromissos suaves.

    O crescimento industrial verde exige algumas escolhas difíceis. Olhando para o futuro, o Brasil precisará dar prioridade aos produtores locais ou aos aliados externos, ao decidir se desenvolverá carros flex-fuel alimentados por etanol de cana-de-açúcar cultivado localmente ou baterias provenientes da China, Indonésia e do vizinho triângulo de lítio. Em seu discurso de vitória, cercado por sindicalistas e camponeses sem terra, Lula prometeu seguir um não alinhamento estratégico: “Não aceitaremos uma nova Guerra Fria entre os Estados Unidos e a China. Teremos relações com todos.” O Brasil pode adiar a escolha entre Norte e Sul, mas a escolha entre um Brasil voltado para dentro ou voltado para fora parece inevitável.

    Houve uma ironia especial quando a direita capturou o Brasil. Sob Bolsonaro, o país talvez tenha sido o mais cooperativo com a ordem liderada pelo G7 entre os países do BRICS. Mas Lula representa a melhor chance do mundo em desenvolvimento de liderar um movimento global de não alinhamento. Enquanto o antigo movimento não alinhado era ancorado por imperativos morais – decolonização, antirracismo, desarmamento nuclear – a versão incipiente carece de um programa social e ético positivo. Em vez disso, ela decorre da fria lógica comercial e de segurança do desenvolvimento. Caberá a esse ex-metalúrgico sindicalista forjar uma nova coalizão com base em valores compartilhados.

    Os países em desenvolvimento usarão as condições geoeconômicas violentamente mutáveis desta década para construir sobre as bases dos antigos modelos de crescimento, incluindo política industrial e capitalismo de Estado desenvolvimentista. É de se esperar que países como Índia e Indonésia continuem impondo condições em sua cooperação cada vez mais cobiçada e ao acesso aos mercados consumidores em crescimento em acordos de infraestrutura pesada.

    Se esta for a tendência geral, haverá enormes variações nas estratégias. O programa de desenvolvimento do Brasil por meio de políticas sociais, incluindo os benefícios em dinheiro do Bolsa Família, pode ser totalmente realizado com o retorno de Lula ao poder. Enquanto isso, Indonésia e Índia – que detêm a presidência que se encerra e a que se inicia do G20 – têm favorecido políticas centradas na expansão de eletricidade, estradas e portos, que podem ignorar os direitos humanos e realizar acordos em favor de agentes poderosos. Na versão extrema, é preciso considerar o modelo de Gujarat, que formou a base das campanhas eleitorais agressivas de Modi.

    Os novos países não alinhados jogam as potências do G7 umas contra as outras. Os mais expostos a esse território mutante de relações econômicas e de segurança são Alemanha, Coreia e Japão, cujas empresas industriais temem a perda de seus mercados de exportação. Até agora, a Alemanha está se distanciando dos que promovem a desvinculação em Washington. Em sua recente visita à China, o chanceler Scholz, acompanhado pelos CEOs da BASF e da Volkswagen, disse: “Novos centros de poder estão surgindo em um mundo multipolar, e pretendemos estabelecer e expandir parcerias com todos eles”.

    Mesmo enquanto os países não alinhados negociam dentro do novo regime de sanções e encontram maneiras de usá-lo a seu favor, não devemos perder de vista o impacto devastador das sanções do G7, um instrumento poderoso que desmantelou cadeias de suprimentos e criou pressões inflacionárias. Quando elites de mercados emergentes conseguem negociar essas condições a seu favor, é impressionante. Entretanto, mesmo os acordos comerciais mais criativos estabelecidos nos termos do G7 são amortecedores insuficientes contra a volatilidade dos preços de alimentos e energia, desencadeada por mercados de commodities desregulados administrados por Londres e Chicago. O caos climático em todos os continentes, entretanto, agrava essas tensões, devastando as já precárias vidas de muitos. Mais uma razão, então, para o G7 tirar uma página do livro dos BRICS e coordenar investimentos em infraestrutura sustentável a longo prazo.

    Esse ensaio foi traduzido do inglês por André Lucena.

  6. Mudança de Regime?

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    O efeito mais importante da resposta econômica do Ocidente à invasão e bombardeio da Ucrânia pela Rússia, após o choque e a surpresa, foi o congelamento dos ativos do Banco Central russo. Na edição de 7 de março de sua newsletter Global Money Dispatch, o estrategista de investimentos do Credit Suisse, Zoltan Pozsar, escreve que o confisco das reservas cambiais da Rússia pelo G7 marca uma mudança de regime no sistema monetário global. Pozsar enuncia esse novo regime de Bretton Woods III. Ele antecipa que soberanos asiáticos, temendo que suas reservas estrangeiras em dólares e euros estejam em risco de expropriação em caso de futuros conflitos de política externa, vão colocar seus fundos excedentes fora do alcance das autoridades financeiras do Ocidente. Para Pozsar, isso anuncia o surgimento de “moedas lastreadas em commodities no Oriente” e sinaliza o desfecho da hegemonia do dólar.

    Em um artigo subsequente, publicado em 31 de março, Pozsar especula que os desenvolvimentos recentes vão levar a China a substituir o Ocidente como o comprador, em último caso, do do petróleo russo. Como resultado, produtores de petróleo terão que ser redirecionados da rota Leste-Oeste, mais rápida, via Canal de Suez, para uma passagem mais longa (requerendo transferências de navios) da Rússia para a China. A geopolítica vai moldar a reorganização das redes de infraestrutura real, tornando mais lentas as cadeias de abastecimento e aumentando o custo do crédito. Pozsar prevê que essa rearrumação dos fluxos globais de commodities e dinheiro pode antecipar uma nova ordem econômica mundial, na qual a China substituirá os EUA como a maior hegemonia monetária. O petrodólar, ele imagina, será substituído pelo petro-yuan.

    A análise de Pozsar – assim como a resposta de Adam Tooze a ela – dá conta da assimetria na economia mundial: entre as economias avançadas que dominam as finanças globais e os países em desenvolvimento que produzem a maioria (cerca de sessenta por cento) do PIB mundial. A Ásia talvez seja o centro gravitacional da manufatura mundial, mas as empresas europeias e norte-americanas ainda comandam a maioria dos lucros embutidos nas cadeias globais de suprimentos. Essa tensão na economia global não deve ser resolvida tão cedo, mas tem se tornado cada vez mais turbulenta. A instrumentalização da política comercial pela administração anterior, feita pelo Partido Republicano, foi apenas reforçada pela atual administração democrata. O discurso recente da secretária do Tesouro, Janet Yellen, defendendo a “amizade de cadeias de suprimentos” — onde os EUA fortalecem os laços comerciais com aqueles com os quais compartilham interesses estratégicos e “valores fundamentais,” enquanto cortam com os demais— reflete o novo clima. (No seu discurso, Yellen também defende a revitalização de Bretton Woods com base na sua visão de que a ordem econômica baseada no dólar ” beneficia a todos nós”).

    Para compreender essa emergente ordem econômica mundial, é necessário complementar a famosa abordagem “matriz de balanços” de Hyun Song Shin para a globalização financeira, com uma lente que veja o sistema global do dólar como uma matriz de domínio monetário, militar e legal. Estamos testemunhando o crescimento de um novo capítulo neste sistema — se estivermos em uma nova era chamada Bretton Woods III, ela é a forma mais instrumentalizada do sistema global do dólar até agora.

    Bretton Woods I

    De 1952 a 1973, Bretton Woods I forçou a sujeição de outras moedas ao dólar. Obter ouro exigia a conversão de outras moedas, como a libra esterlina ou o franco francês, em dólares, que eram os únicos conversíveis em ouro. A dominação do dólar, portanto, dependia de uma taxa de câmbio estável entre dólares e ouro. Isso significava limitar a oferta de dólares — que eram impressos de maneira fácil, quando comparado com a produção de ouro, uma mercadoria escassa. Uma crescente demanda por dólares no final dos anos 1960 tornou cada vez mais difícil manter uma paridade fixa entre dólares e ouro. Em agosto de 1971, temendo um colapso do dólar, o presidente Nixon desvinculou a moeda do ouro. Os detentores de dólares não podiam mais ir ao guichê do banco e trocar a moeda por ouro. De fato, a ordem monetária internacional conhecida como Bretton Woods chegava ao fim.

    A decisão de Nixon de tirar o dólar de sua ligação com o ouro foi acompanhada da ameaça de sanções comerciais, a menos que os europeus valorizassem suas moedas, tornando as exportações dos EUA mais baratas e atraentes para o mercado mundial. Para seus colegas estrangeiros do G-10, o secretário do Tesouro de Nixon, John Connally, deu uma declaração infame: o dólar “é nossa moeda, mas é o problema de vocês.” O abandono dos Estados Unidos da sua própria gestão do dólar global resultou em mais de uma década de desordem econômica marcada por alta inflação e desemprego.

    Pozsar compara o momento atual a essa ruptura estrutural nos regimes monetários. Mas não estamos de volta a 1971. Quando os mercados pareciam imperturbáveis na primeira semana da guerra russa na Ucrânia, nas palavras do presidente do Fed, Jerome Powell, foi porque “nós institucionalizamos o fornecimento de liquidez“. Powell se referia às linhas de swap e instalações de repo do Tesouro, tornadas permanentes no verão passado, que estão prontas para oferecer dólares a bancos centrais estrangeiros e mercados monetários, em caso de turbulência no mercado. Na comparação com a saída abrupta de fluxos financeiros da China e à ampliação dos spreads da dívida soberana na periferia europeia nos dias seguintes à invasão da Ucrânia, o dólar se fortaleceu e as expectativas de inflação nos EUA pareceram bem ancoradas, em parte por conta das garantias do Fed de que iria estabilizar os mercados de financiamento em dólares como intermediário, em último caso.

    Como guardiões do dólar – envolvidos na criação e emissão da moeda, bem como na compensação e liquidação de pagamentos, o Federal Reserve e o Tesouro dos EUA possuem um poder inigualável sobre o sistema financeiro mundial. Um sistema financeiro mundial assimétrico, sustentado por uma única moeda, estimula a instabilidade. Deixar o dinheiro global à mercê das vicissitudes dos mercados de câmbio globais resultou em décadas de crises financeiras, principalmente nas periferias do sistema financeiro global. Entretanto, quando uma gigantesca bolha financeira estourou no epicentro da ordem mundial do dólar em 2007, as intervenções para combater a crise tornaram-se parte central do mandato do Fed. O intervencionismo tornou-se seu nova mantra.

    Se as sanções são o punho de ferro, as linhas de swap são a luva de veludo da ordem global dolarizada. Nas últimas duas crises financeiras globais, as trocas de dólares do Fed para bancos centrais estrangeiros – totalizando quase um trilhão em 2008 e meio trilhão em 2020 – foram concedidas a uma dúzia de bancos centrais. Depois da crise financeira global de 2008, o dólar emergiu ainda mais poderoso em seu papel de moeda global de reserva e veículo de comércio. O ciclo financeiro global do dólar pós-2008 significa que a moeda norte-americana dita as flutuações no comércio mundial, nos empréstimos internacionais, nos retornos do mercado de ações e no crescimento global. Em caso de falta de autonomia monetária e fiscal, governos enfrentam restrições orçamentárias mais rigorosas, ciclos de negócios mais voláteis e, em tempos de crise, calotes soberanos. A infraestrutura monetária da hegemonia dos EUA é mais ampla e arraigada do que nunca.

    Bretton Woods II 

    Sem dúvida, o confisco das reservas cambiais da Rússia pelo G7 incentivará a China a reavaliar sua estratégia de acumulação de reservas em dólares e euros. Isso pode até acelerar um impulso para a internacionalização dos mercados em renminbi no futuro, e países podem ser incentivados a trocarem o SWIFT pelo Cips, o sistema chinês de pagamentos transfronteiriços menos utilizado, que abrange 100 nações. Mas, por ora, a China permanece firmemente inserida na vasta infraestrutura monetária dos EUA. Seus empréstimos – aquisições de títulos do Tesouro dos EUA ou financiamento da Iniciativa Cinturão e Rota – continuam sendo, majoritariamente, em dólares. Apesar de toda a conversa sobre Rússia e China estarem alinhados contra as potências ocidentais, parece que a China, no momento, está bloqueando o financiamento das vendas de petróleo russo para evitar sanções secundárias impostas pelos EUA. As externalidades de rede são uma força poderosa na economia.

    Enquanto Pozsar argumenta que o Banco Popular da China “pode dançar ao som de sua própria música”, o país asiático não pode escapar do fato de que a economia mundial continua a dançar ao som do dólar. As reservas cambiais dos governos, o comércio global e a dívida internacional estão todos desproporcionalmente denominados em dólares. Economias emergentes orientadas para a exportação dependem dos consumidores das economias avançadas para adquirir o que produzem. Os países acumulam suas receitas de exportação em ativos financeiros denominados em dólares e euros. Desde o final da década de 1990, a economia global foi caracterizada pelo fato de que economias orientadas para a exportação atrelam suas moedas ao dólar. As receitas com exportações foram direcionadas para as reservas cambiais denominadas em dólares e para os fundos soberanos de países exportadores de manufaturas e commodities. O arranjo foi provocativamente descrito por Michael Dooley e Peter Garber como “Bretton Woods II“, uma troca colateralizada de dívidas em que as reservas soberanas denominadas em dólares supostamente funcionavam como garantias para respaldar investimentos corporativos multinacionais em nações anteriormente comunistas, a exemplo da China.

    A hipótese de Bretton Woods II partia da ideia de que a hierarquia financeira global era estável. A China acumulou mais de três trilhões e meio de dólares em suas reservas cambiais. Parte disso é composta por recursos que poderiam ter sido gastos para melhorar o bem-estar social dos cidadãos chineses. Duas décadas depois, a massiva acumulação de ativos denominados em dólares continua a sustentar o dólar. A questão é: os bancos centrais estrangeiros ainda estão dispostos a correr riscos desproporcionais, comprando grandes quantidades de títulos de baixo rendimento em dólares ou euros, quando emissores de moeda forte demonstraram a capacidade de expropriar suas reservas cambiais?

    Em um novo artigo, Dooley, Garber e David Folkerts-Landau afirmam que os eventos atuais confirmam sua tese de Bretton Woods II. Para eles, as sanções não apenas são justificadas, mas, de fato, compõem o resultado “natural”, caso os países descumpram o “contrato social global”. Uma garantia deve ser exercida, caso os atores se comportem mal. Para eles, o “sequestro” dos ativos russos serve de exemplo para outras nações de que os EUA são capazes de exercer seu poder para usurpar ativos em dólares. As apreensões, argumentam, só reforçarão para as economias “geopoliticamente arriscadas” que elas devem fornecer mais garantias para participar das cadeias de suprimentos globais.

    Pozsar arrisca que a China não vai mais estabilizar a supremacia global do dólar no futuro; que, por uma variedade de motivos – desde a escassez de recursos diante das mudanças climáticas até a necessidade crítica de commodities na infraestrutura verde – os países do Oriente vão se vincular às commodities. Ele deixa de mencionar que, ao contrário da China, os EUA são um importante produtor de petróleo e gás. Ironicamente, a guerra tem sido bastante benéfica para a indústria de combustíveis fósseis dos EUA. A liberação sem precedentes das reservas estratégicas de petróleo dos EUA para amenizar as perturbações no fornecimento causadas pela guerra foi acompanhada de penalidades contra empresas americanas que não estavam perfurando mais petróleo. A recém-anunciada força-tarefa conjunta da administração Biden com a Comissão Europeia (que visa chegar à chamada segurança energética, afastando a Europa da energia russa) praticamente garante um mercado europeu maior para o gás natural liquefeito (GNL) dos EUA, pelo menos até 2030. O compromisso de ajudar a garantir contratos de energia para fornecedores de GNL dos EUA representa uma total reviravolta para a Europa, que tinha interrompido novos contratos de GNL dos EUA devido às preocupações ambientais, sociais e de governança (ESG). O aumento nas exportações de GNL dos EUA para a Europa é apenas um indicativo de como os EUA está prestes a emergir fortalecido pela crise atual.

    Armando o dinheiro mundial

    Uma perspectiva ingênua sobre Bretton Woods passa por uma visão benigna da hegemonia do dólar, mas o dinheiro mundial sempre foi geopolítico.

    No meio do século XX, a libra esterlina ainda financiava quase metade do comércio mundial. O petróleo extraído dos campos de petróleo iranianos por empresas britânicas era vendido em libras esterlinas. Em 1950, o governo britânico determinou que os membros da área da libra esterlina – seu bloco de moeda colonial que exigia que os governos membros depositassem seus ganhos em moeda em Londres – reduzissem suas compras de petróleo em dólares, produzido por empresas americanas, e comprassem, ao invés disso, “petróleo em libras“. Apesar de ter deixado a Commonwealth, o Egito foi coagido a aceitar o mesmo acordo. (Quando o Egito pediu para converter seus saldos em libras esterlinas em dólares, ao sair da união colonial, o Reino Unido quebrou seu acordo com o país africano, suspendendo a conversibilidade da libra, assim como fez anteriormente com as reservas de câmbio da Índia). Em 1951, quando Mossadegh nacionalizou os ativos da Anglo-Iranian Oil Company, os britânicos impuseram um bloqueio de sanções ao Irã. Até 1953, uma operação conjunta entre a CIA e o MI6 havia destituído Mossadegh do cargo. Quando Gamal Nasser nacionalizou a (britânico-francesa) Suez Canal Company, em 1956, interrompendo o movimento de petróleo em libras pelo Mediterrâneo, Grã-Bretanha, França e Israel ocuparam o canal de Suez.

    Desde 1950, quase metade de todas as sanções globais foram impostas pelos EUA. Economias como o Irã – em sanção feita pelo presidente Jimmy Carter em 1979 – foram impedidas de participar plenamente da economia global por décadas. A globalização da década de 1990 trouxe consigo um aumento nas sanções. Os efeitos da crise financeira global de 2008, por sua vez, trouxeram outro aumento geral. O unilateralismo é uma das características definidoras do regime de sanções: elas foram impostas, sobretudo, por estados europeus a nações africanas.

    Impostas por estados poderosos aos menos poderosos, as sanções são a face coercitiva e desagradável da economia global. Não é inédito para as potências ocidentais expropriar ativos do banco central de outro país. Ainda em 2018, o Banco da Inglaterra confiscou US$ 1 bilhão em ouro venezuelano mantido em seus cofres. Isso ocorreu apesar das normas de imunidade soberana estrangeira nas leis dos EUA e do Reino Unido que claramente dizem respeito à exceção soberana, ou seja, determinando que haja imunidade contra a apreensão de ativos.

    A retirada dos Estados Unidos do Afeganistão parece ser um caso de teste para o uso de sanções como arma econômica pela administração Biden. A redução das tropas dos EUA em agosto de 2021 pôs fim aos envios volumosos de dólares – que eram entregues semanalmente paletes transportados em aviões – para Cabul. (Economias com crédito fraco e sistemas bancários dependem de dinheiro em espécie, e o dólar é dinheiro, sem dúvida.) A retirada militar foi seguida pela guerra monetária. Impondo sanções financeiras ao novo governo Talibã, o Tesouro dos EUA bloqueou o Da Afghanistan Bank, o banco central do país, de acessar suas reservas cambiais mantidas no Fed de Nova York. O Afeganistão, por seu turno, depende de leilões de dólares para definir sua política monetária. As sanções paralisaram o funcionamento do DAB, catalisando uma crise bancária. À medida que os dólares desapareciam, a economia do Afeganistão implodiu. Em fevereiro de 2022, usando a Lei de Poderes Econômicos de Emergência Internacional, a administração Biden consolidou e congelou as reservas cambiais do Afeganistão mantidas no Fed. Mais tarde, naquele mês, confrontada com a piora da fome no país, os EUA relaxaram algumas de suas sanções.

    Os últimos meses testemunharam a extensão dessa guerra econômica. O rol de sanções dos EUA contra a Rússia incluiu o bloqueio de instituições financeiras russas para transmissão e compensação de pagamentos via infraestruturas financeiras como o SWIFT, além da apreensão dos ativos no exterior de Putin e seus associados. Essas ações foram possibilitadas pela proteção legal dos poderes de emergência, cujo uso mais refinado remonta ao USA PATRIOT Act de 2001. A guerra econômica também envolveu um conjunto de intervenções diplomáticas. Isso incluiu, por exemplo, enviar representantes americanos à Venezuela para negociar a reabertura de suas reservas de petróleo para os mercados mundiais (o que requer a remoção das sanções dos EUA ao país); convencer membros da OPEP a produzir mais petróleo para conter os aumentos nos preços da energia; uma declaração do G7 na qual os EUA se uniram à Europa, comprometendo-se a limitar os preços dos combustíveis fósseis, se necessário; e enviar o vice-conselheiro de segurança nacional dos EUA e arquiteto das sanções, Daleep Singh, à Índia para repreender o governo local por comprar petróleo russo com desconto (nenhuma raiva semelhante foi dirigida aos alemães, que continuaram comprando energia russa). Exercer pressão sobre nações produtoras de petróleo para aumentar a produção – enquanto se assegura aos cidadãos do G7 que a independência energética está intrinsecamente ligada à energia limpa a longo prazo -, criar leis a respeito de novas regulamentações sobre criptomoedas e avançar com um dólar digital apoiado pelo Fed foram algumas das medidas tomadas pela administração Biden. Esses esforços hercúleos para estabilizar a ordem do petrodólar aconteceram após um dilema político enfrentado pelo Fed, no qual conter a inflação por meio de aumentos nas taxas de juros provavelmente teria um impacto prejudicial na economia mundial.

    A escala e o alcance das sanções financeiras à Rússia e sua natureza tática em evolução – que inicialmente visavam os dois maiores bancos do país e isentaram as exportações de energia russa das sanções, mas depois passaram para a expropriação das reservas cambiais do Banco da Rússia e uma proibição de importação pelos EUA do petróleo russo – representam um golpe para sua economia impulsionada por receitas. Essa economia foi moldada pelo legado do choque terapêutico liderado pelos EUA, que fez o rublo despencar em 1998. As sanções desencadearam a exclusão dos títulos de grau de investimento russos dos três principais índices do mercado de títulos. A saída de corporações ocidentais, incluindo a BP, maior investidor estrangeiro da Rússia, agravou a queda econômica.

    Embora os controles de capital e os aumentos nas taxas de juros impostos pelo banco central russo tenham levantado o rublo do colapso nos primeiros dias da guerra na Ucrânia, ao ser isolada da infraestrutura financeira global, a dívida externa da Rússia, de cerca de US$ 194 bilhões, está cada vez mais ilíquida. Os recentes pagamentos de juros da Rússia no valor de US$ 117 milhões em sua dívida soberana denominada em dólares, processados por meio de bancos correspondentes dos EUA, foram aprovados pelas autoridades dos EUA, evitando um calote. No entanto, em 4 de abril, o Tesouro dos EUA não permitiu o processamento de cerca de US$ 600 milhões em pagamentos pendentes de títulos russos. Jake Sullivan, conselheiro de segurança nacional dos EUA, anunciou que os EUA não permitiriam mais que a Rússia fizesse pagamentos de dívidas por meio de bancos dos EUA. A intenção explícita de catalisar uma “nação não amigável” para uma crise de dívida soberana evoca aquele momento decisivo em 1956, quando Eisenhower ameaçou o governo britânico de que os EUA afundariam os títulos esterlinos, a menos que os britânicos se retirassem de Suez. Foi o único caso em que as sanções dos EUA alcançaram seu objetivo pretendido de política externa.

    Bretton Woods III

    A ordem econômica emergente revela uma escalada na utilização do dólar como arma. As apreensões de ativos do banco central russo pelo G7 não têm magnitude precedente. Estima-se que as reservas cambiais russas mantidas no exterior estejam em torno de US$ 300 bilhões, duas vezes maiores do que as do Afeganistão. Como terceiro maior produtor de petróleo do mundo, a Rússia responde por mais de um décimo da produção global de petróleo e gás. Seus petrodólares, ou seja, dólares obtidos através das exportações de petróleo, são depositados no exterior nos mercados financeiros globais. (Antes das sanções, 80% das transações de câmbio e metade do comércio externo da Rússia eram realizadas em dólares). Os turbo-capitalistas russos têm investimentos bilionários nos principais centros financeiros mundiais. Isso inclui não apenas riqueza privada em imóveis em Knightsbridge ou clubes de futebol como o Chelsea – cuja venda pelo magnata russo Roman Abramovich foi complicada, em razão das sanções impostas pelo governo do Reino Unido – mas, também, fundos soberanos emprestados nos mercados financeiros de Londres. Segundo Pozsar, a Rússia emprestou cerca de US$ 200 bilhões no mercado global de swaps de câmbio (Londres é um polo dominante desse mercado global).

    A apreensão coordenada de ativos da Rússia pelo G7 sinaliza como a ordem econômica ocidental se consolidou no topo da hierarquia monetária global. Isso ocorre às custas de um multilateralismo mais extenso. A postura neutra adotada por trinta e cinco economias ao se absterem da votação da Assembleia Geral da ONU condenando a Rússia é complexa, indicando alianças conflitantes diante de linhas de batalha cada vez mais rígidas. (Este sentimento foi vividamente capturado por Daleep Singh em sua recente viagem à Índia: “Amigos não estabelecem linhas vermelhas… Estamos muito interessados em todos os países, especialmente nossos aliados e parceiros, para não criar mecanismos que fortaleçam o rublo e tentem minar o sistema financeiro baseado no dólar“). Um terço do mundo, principalmente no Sul Global, vive sob sanções dos EUA. A falta de suprimentos impulsionada pela guerra em trigo e outros produtos, somada aos problemas relacionados à pandemia, está agravando a precariedade nesses países. Após distúrbios relacionados à falta de combustível e alimentos, estados de emergência foram declarados no Sri Lanka e no Peru.

    O lawfare econômico faz parte dessa paisagem recém-armada. Considere o próprio sistema global do dólar como uma matriz financeiro-militar respaldada por uma estrutura legal. Suas principais capitais são Nova York e Londres. Os maiores fluxos financeiros transfronteiriços ocorrem entre Wall Street e a City de Londres. A Eurozona, com suas restrições orçamentárias, é uma jurisdição monetária periférica no sistema do dólar offshore. Grande parte do dinheiro do mundo, desde títulos de dívida internacionais até ouro, está abrigada em Nova York e Londres. Em cerca de um quilômetro quadrado que abriga os maiores mercados de moeda estrangeira do mundo, em formas-chave de financiamento em dólares, como derivativos, a City de Londres supera Wall Street. Mais de noventa por cento dos contratos derivativos, como swaps de câmbio – uma forma fundamental de financiamento global – são baseados em dólares. Nova York e Londres também dominam a profissão jurídica global. Metade da resolução de disputas em todo o mundo ocorre nos tribunais da Inglaterra e do País de Gales, e cerca de um quarto ocorre no estado de Nova York. O direito transnacional ostenta a insígnia do unilateralismo americano. O segundo circuito dos EUA, que inclui Nova York (a jurisdição envolvida no imbróglio do DAB), lidera na aplicação de decisões judiciais extraterritoriais. Enquanto isso, os EUA se opõem a outros estados soberanos que aplicam suas leis de forma extraterritorial contra residentes americanos. A advocacia por meio das sanções tem se mostrado muito lucrativa para a Anglo-América.

    Junto às redes de defesa de riqueza legal e financeira anglo-americanas, está um aparato de segurança transnacional. O Five Eyes, a rede de compartilhamento de inteligência mais poderosa do mundo, é um acordo anglofônico. As guerras intermináveis foram lideradas pelos EUA e pelo Reino Unido como potências ocupantes conjuntas. A abrangência da rede militar britânica é a segunda maior do mundo, atrás apenas da dos Estados Unidos. O Aukus, o pacto de defesa de 2021 entre os EUA, o Reino Unido e a Austrália, sinaliza uma renovada “interoperabilidade” entre as forças. Embora não a reproduza diretamente, essa nova cooperação ocorre juntamente com aumentos nas reservas cambiais de dólares australianos e canadenses. A coincidência de poder, em sentido amplo, e softpower – Five Eyes e Fedwire – representa a integração de força militar, jurídica e econômica.

    Cui bono?

    Todos nós somos sujeitos desta nova, embora nebulosa, ordem econômica – que pode ser chamada de “Bretton Woods III” -, marcada pela acentuada penetração do dólar e sua instrumentalização na economia mundial. O ressurgimento do intervencionismo estatal após a pandemia foi seguido por uma renovada agressão estatal. Enquanto a codependência entre China e EUA (descrita de maneira evocativa como “Chimerica“) foi uma característica marcante do Bretton Woods II, o Bretton Woods III é uma cepa virulenta do sistema global do dólar. A invasão russa à Ucrânia – cujas raízes remontam à ampliação da OTAN no Leste Europeu – contraposta por um bloqueio econômico ocidental, desvenda sua lógica em tempo real. Enquanto as sanções anglo-americanas contra o Irã pretendiam acabar suas exportações de petróleo, as sanções dos EUA contra a Rússia isentaram o setor de energia. Excluir as exportações de petróleo e gás russos (bem como agricultura e contratos de derivativos) das sanções – para estabilizar os preços dos combustíveis fósseis e os mercados financeiros no Ocidente – até uma proibição de importação de energia russa no âmbito da esfera anglofônica é a forma atual e imprevisível da globalização armada. 

    Nas últimas semanas, destacaram-se as destruições causadas pela instrumentalização do dólar mundial. A guerra jurídica entre a Rússia e o G7 só se intensificou. As demandas do governo russo para que suas exportações de gás sejam pagas em rublos, em vez de dólares, foram consideradas uma violação de contratos pelo governo alemão. O bloqueio dos Estados Unidos aos pagamentos da Rússia em dois títulos soberanos denominados em dólares (regidos pela lei inglesa) levou a administração de Putin a buscar medidas legais em seus próprios tribunais contra as medidas que impedem a Rússia de pagar sua dívida e recuperar suas reservas do banco central que foram apreendidas.

    Que a apreciação do dólar vai infligir mais dor às partes mais pobres da economia global já é evidente. A estabilidade no cerne do sistema global do dólar, garantida por todos os meios necessários, será contraposta por uma tremenda instabilidade na periferia. As complexidades de utilizar o dólar mundial como arma na guerra econômica ressuscitam os antigos dilemas do gerenciamento de uma moeda hegemônica. Existem pelo menos duas maneiras pelas quais um regime global do dólar, na sua forma instrumental, pode se desenrolar. Alinhar regimes no Indo-Pacífico e no MENA com o pico do norte-atlântico da ordem mundial do dólar por meio de ajuda militar e monetária é o caminho previsível. (Países que recebem liquidez em dólares tendem a estar entrelaçados nas redes globais de bancos e redes militares dos EUA.)

    Enquanto isso, defensores da estabilidade hegemônica benevolente, como Charles Kindleberger e Ronald McKinnon, advogavam pela desarticulação da ordem do dólar por meio do multilateralismo. Para McKinnon, isso significava que o Fed deveria levar a sério sua responsabilidade como banco central do mundo. (Isso não é uma tarefa fácil: conter a inflação por meio de aumentos nas taxas de juros tem resultados financeiros prejudiciais para economias em desenvolvimento que conduzem negócios e tomam empréstimos em dólares, e levanta questões sobre a capacidade de uma moeda soberana ser suficiente como moeda mundial estável.) O atual Fed, sob a gestão Powell, deu um passo nessa direção por meio de uma maior provisão de liquidez para governos. A rede de linhas de swap poderia ser expandida muito mais. Um complemento ainda mais democrático às linhas de swap implantaria  as tecnologias de vigilância e de investigação forense nas mãos do Fed e do Tesouro para acabar com a evasão fiscal e fechar os paraísos fiscais offshore. Um passo nessa direção – o acordo global mínimo de impostos do ano passado -ainda precisa ser implementado.

    A declaração conjunta dos ministros de energia do G7, em 10 de março, em resposta à invasão da Ucrânia, defende caminhos mais limpos para a independência energética. Prometendo “fluxo ininterrupto de energia para as populações mais vulneráveis”, a declaração, à primeira vista, parece ser redigida por uma organização verde progressista, mas, em última instância, envolve a energia limpa no nacionalismo prejudicial da “segurança energética”. Políticas perversas podem advir desse casamento: Boris Johnson está buscando o dinheiro da Arábia Saudita para financiar uma planta de aviação sustentável no Reino Unido, ao mesmo tempo em que persuade a Arábia Saudita a aumentar a produção de petróleo.

    Uma ordem mundial do dólar desarmada envolveria a provisão de renda básica para comunidades vulneráveis por meio de contas no Fed, reestruturação justa da dívida para economias pobres cujos futuros foram prejudicados por ônus de dívida onerosos (países com grande dívida denominada em dólares estão em maior risco de crises bancárias) e financiamento público para infraestrutura verde no Sul Global. No entanto, a economia mundial parece estar seguindo na direção oposta. Os gastos militares mundiais ultrapassaram a marca sem precedentes de dois trilhões de dólares em 2021. Os gastos dos EUA sozinhos representam quarenta por cento desse valor. Ao mesmo tempo, a campanha global para vacinar as nações mais pobres contra o vírus tem falhado. A administração americana tem a capacidade de desarmar a globalização. Mas isso exigiria uma mudança de estratégia longe do “fortalecimento de amizades” por meio de alianças militares e monetárias em direção a um verdadeiramente novo multilateralismo nos assuntos monetários internacionais. Renunciar a alguns dos privilégios exorbitantes do dólar pode libertar os EUA de parte dos fardos da hegemonia econômica.

    Esse artigo foi traduzido do inglês por André Lucena.

  7. A Política de Classe do Sistema Dólar

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    O sistema global do dólar tem poucos vencedores a nível nacional. Na perspectiva ordinária, compreender o dólar dos EUA significa entender o “privilégio excessivo” que ele confere à América. Entretanto, o papel do dólar na estrutura do sistema financeiro internacional e na definição da relação entre a hegemonia norte-americana e o restante do mundo é ambíguo, assim como a questão de quem exatamente é beneficiado pelo arranjo atual. A supremacia do dólar alimenta um crescente déficit comercial americano que direciona a economia do país para a acumulação de renda, em vez do crescimento da produtividade. Isso contribuiu para a queda da participação do trabalho e do capital no fator renda, assim como para o aumento dos custos de serviços como educação, cuidados médicos e habitação para aluguel. Com problemas como esses, é possível afirmar com certeza que a moeda de reserva confere benefícios substanciais ao país que fornece liquidez e ativos de referência denominados nessa mesma moeda?

    Para o resto do mundo, os males são bastante claros. Nos países em desenvolvimento, a necessidade de sustentar suas economias contra crises cambiais e deflação da dívida significa a acumulação de dólares em detrimento de investimentos domésticos que são necessários. Essas políticas geralmente são acompanhadas pela freio no consumo e na renda para estabelecer um superávit comercial permanente em relação ao sistema do dólar. Em muitos países, o sistema do dólar permite que elites corruptas mandem seguramente seus ganhos ilícitos para centros bancários globais localizados em jurisdições com leis de propriedade frágeis.

    Uma análise mais detalhada das dinâmicas subjacentes que sustentam esse arranjo revela porque, na aparência, ninguém quer desafiar o dólar, mas por que todos os países, incluindo os EUA, têm interesse em fazê-lo.

    Em vez de considerarmos o sistema do dólar como aquilo que é, fundamentalmente, uma ferramenta nacional do governo dos Estados Unidos, devemos entendê-lo como uma consequência de uma economia globalizada que dá privilégio às preferências das elites financeiras pela liberdade de movimento internacional de capital. O sistema não repousa em um apoio uniforme ao dólar como moeda global, mas na falta de uma governança monetária internacional robusta e de acomodações aos mercados internacionais de dinheiro. A atual posição central do dólar não decorre das prioridades da segurança nacional ou dos interesses dos Estados Unidos. Muito pelo contrário: ela está enraizada nas escolhas de atores privados no mercado financeiro global, que atuam como intermediários entre instituições financeiras, elites políticas e empresariais, e Estados. As visões convencionais da soberania westfaliana não são suficientes para explicar as divisões causadas pelo dólar na “matriz” de balanços interligados que compõem a economia global financeirizada. Embora o sistema do dólar tenha tido, sem dúvidas, um efeito desproporcionalmente negativo nos países em desenvolvimento, as principais divisões que surgem desse sistema são ao longo das classes, em vez de categorias nacionais.

    Nesse contexto, pode ser tentador recuar para as fronteiras nacionais e defender a desglobalização de várias formas. Porém, o fato de o sistema do dólar se basear primariamente em conflitos sociais, em vez de geopolíticos, significa que as melhores soluções sugerem uma reforma do sistema que seja capaz de capacitar as pessoas no grau mais baixo da hierarquia social global.

    O perfil do sistema do dólar

    A acumulação global de riqueza e os pagamentos para o comércio e outras transações são, em grande parte, denominados em dólares, o que faz com que a moeda seja o principal lastro para crédito e faturamento. Como a maioria das entidades que operam nesse sistema não está sob a supervisão do Federal Reserve, a maior parte dos dólares é fornecida por meio de crédito interbancário offshore, financiado por depósitos em dólares em bancos não americanos, conhecidos como “eurodólares”. Essas transações offshore exigem garantias seguras firmadas em dólares para gerenciar sua liquidez, preferencialmente em títulos do Tesouro dos Estados Unidos. Zoltan Pozsar destaca, há muito tempo, essa característica da canalização financeira offshore, alertando sobre um “buraco negro” no mercado de financiamento em dólares. As reservas de dólares offshore dependem da liquidez de títulos do Tesouro e de substitutos imediatos como garantia para levantar dinheiro em caso de uma chamada de margem.

    A razão para essas reservas de dólares é dupla. Em primeiro lugar, há a necessidade de financiar o comércio. O sistema Eurodólar facilita as relações comerciais entre países com moedas diferentes, dando-lhes acesso a uma moeda estável comum para nomear o comércio – o dólar. O crédito em dólares permite a execução de contratos sem a troca real de moeda emitida pelos EUA. Em vez disso, o sistema funciona como uma troca de promissórias para entregar recibos em diferentes períodos de tempo. Instituições financeiras localizadas nos principais centros financeiros liquidam esse sistema de crédito usando uma combinação de contas a prazo e, se necessário, acordos de recompra para obter dólares por meio de empréstimos de curto prazo, geralmente sob garantia por dívida do Tesouro dos EUA.

    Por conta do fato de que 80% do comércio nas economias de mercado emergentes é realizado em dólares, empresas com receitas em moeda doméstica adquirem dívidas insustentáveis em dólares se a moeda doméstica cair. Por esse motivo, os bancos centrais tentam acumular ativos na moeda norte-americana, mais comumente dívida dos EUA. Para adquiri-los, geralmente mantêm um superávit comercial persistente ao reprimir os salários reais de seus trabalhadores. Isso pode ser sustentável a curto prazo, mas a longo prazo leva a períodos de estagnação econômica, ou guerras comerciais e cambiais internacionais.

    O segundo fator impulsionador dessas reservas de dólares offshore é a desigualdade de riqueza e retornos corporativos descomunais. Grandes corporações, fundos de pensão e pessoas extremamente ricas não podem depositar seu dinheiro no sistema bancário comum. Em contraposição, eles os mantêm em reservas de ativos líquidos denominados em dólares que podem ser convertidos rapidamente em dólares. Embora esse sistema de “bancos paralelos” tenha usos legítimos, também facilita a evasão fiscal e a corrupção cleptocrática. A repressão dos salários reais apenas agrava essa tendência. Desigualdades globais ubíquas no comércio geram mais retornos para os proprietários de capital, aumentando a desigualdade.

    Assim, o sistema do dólar facilita e alimenta o poder das elites que têm interesse em manter o status quo. Um sistema global com uma moeda-chave dominante auxilia a acumulação de rendas em detrimento do maior consumo pelos trabalhadores nos países exportadores e o acúmulo dessas rendas no buraco negro legal das finanças offshore.

    Uma doença financeira holandesa

    A fissura entre os beneficiários da elite e os perdedores da classe trabalhadora no sistema do dólar existe também nos Estados Unidos. O país sofre enormes consequências econômicas negativas de sua posição como emissor da moeda de reserva dominante – cujos efeitos são distribuídos de forma desigual. A demanda por ativos denominados em dólares de alta qualidade sobrecarrega os Estados Unidos com uma “doença holandesa” de natureza financeira; uma situação em que a dependência da exportação de uma única mercadoria eleva a taxa de câmbio e, assim, elimina a produção de bens comercializáveis e com valor agregado em favor de serviços e rendas financeiras. Exemplos clássicos de países onde a “doença holandesa” ocorreu costumam ser exportadores de commodities, como a Holanda na década de 1970 (após a descoberta do petróleo no Mar do Norte), bem como Nigéria e Rússia. Economias com “doença holandesa” frequentemente são marcadas pela presença de uma elite estreita e em contração, cujo poder repousa na renda das vendas da única mercadoria, ou nos serviços e na gestão que florescem em torno dos fluxos de caixa gerados por essa mercadoria.

    Para os Estados Unidos, essa única mercadoria é o dólar. O mecanismo por trás desse processo não é difícil de entender. Do ponto de vista da contabilidade simples, a todo ativo deve corresponder um passivo. Isso significa que um excedente na conta de capital – ou o desejo do mundo de adquirir ativos seguros denominados em dólares dos EUA – é compensado por um déficit na conta corrente. Assim, o déficit orçamentário dos Estados Unidos e seu déficit comercial são ambos endógenos ao sistema do dólar. Quando os déficits orçamentários dos EUA caem, seja como resultado de um aumento no superávit comercial, ou de cortes no orçamento, o risco financeiro aumenta à medida que os mercados substituem a dívida do governo dos EUA por ativos arriscados, como os infames títulos lastreados em hipotecas da crise de 2008.

    O custo mais visível da doença é a valorização constante do dólar desde a década de 1980, apesar da queda da participação dos EUA no Produto Interno Bruto mundial. O principal sintoma doméstico tem sido o aumento dos custos de bens não comercializáveis, como remédios, aluguéis de imóveis e educação, em relação a bens comercializáveis. Essa desconexão é, a menos em parte, responsável pela baixa taxa de inflação do país, a queda na participação salarial e o aumento da insegurança econômica, apesar do acesso a uma variedade maior de bens de consumo. Embora o consumidor americano possa agora comprar um conjunto cada vez maior de eletrodomésticos, eletrônicos e pequenos luxos, os serviços necessários para a mobilidade econômica e a sustentabilidade doméstica estão cada vez mais fora de alcance.

    É difícil ver como os EUA estão extraindo benefícios econômicos desse sistema. Nos primeiros anos do pós-guerra, poderia ter sido verdade – em um sentido estrito e aritmético – que esse arranjo era, economicamente, um benefício para os Estados Unidos. O custo de ter uma moeda de reserva era menor após a guerra, simplesmente porque a parcela do PIB global não relacionada aos EUA era consideravelmente menor do que é agora. No entanto, atualmente, quando a parcela americana de uma torta maior é relativamente menor, os custos da demanda global por dólares são mais altos. Na verdade, a maioria dos outros governos desencorajaria ativamente compras substanciais e sustentadas de sua moeda.

    Se esse sistema é tão abaixo do ideal, por que ainda está em vigor? A resposta é que ele é o locus de um novo tipo de política de classe transnacional.

    A política de classe da dolarização

    As estruturas para compreender a persistência do sistema do dólar tendem a variar de reducionistas a desatualizadas, frequentemente examinando a política internacional  tendo na figura dos estados-nação a principal unidade de análise. Por meio dessa visão, o dólar é um produto dos interesses hegemônicos dos EUA, utilizado como ferramenta da diplomacia. Porém, a financeirização global subverteu esse quadro: os interesses das elites não são agregados internamente, mas internacionalmente, e são transmitidos por meio do mecanismo de balanço de pagamentos e do sistema financeiro. Os líderes e tecnocratas dos EUA não obrigam diretamente os países em desenvolvimento a investir seus influxos de balanço de pagamentos em Tesouros; nem foi realmente a tomada de decisões ativa, por exemplo, do Banco Popular da China que levou à acumulação de reservas de dólares chinesas.

    Suponhamos que as autoridades chinesas queiram que o Banco Popular da China reduza suas reservas em dólares. Para resolver seu desequilíbrio externo com os EUA, eles precisariam dar conta dos seus desequilíbrios domésticos. Isso acontece porque as personalidades contábeis elementares afirmam que tudo o que não é consumido domesticamente é poupado; essas economias são, assim, “exportadas”, principalmente para os Estados Unidos, na forma de fluxos de capital. Como Michael Pettis argumentou consistentemente, a baixa participação da renda domiciliar na China (com altos níveis de desigualdade de renda causados pelo rápido crescimento) levou a uma alta taxa de poupança doméstica e ao subconsumo. Uma parcela muito grande da renda nacional está nas mãos de entidades com alta poupança e que preferem a liquidez em dólares, como pessoas de alto patrimônio líquido e grandes corporações. Para reverter esse desequilíbrio, a renda teria que ser transferida desses poderosos para os trabalhadores da China – uma dinâmica descrita por Albert Hirschman já em 1958. Exceto por uma redistribuição drástica de renda, talvez o Banco Popular possa simplesmente procurar outra moeda de reserva e um ativo seguro equivalente. No entanto, nenhuma dessas situações seriam possíveis, porque nenhum país, além dos EUA, possui mercados profundos e líquidos em um ativo de referência.

    A suposição implícita aqui, no entanto, é que o setor financeiro e as elites corporativas realmente desejam uma alternativa. Não há motivo para acreditar que isso seja verdade. O sistema, da maneira como é feito, não tem muitas desvantagens para os participantes atuais, e qualquer alternativa exigiria uma mudança distributiva. As vastas reservas em dólares da China ilustram como as economias de mercados emergentes com desequilíbrios domésticos causados por anos de crescimento desigual podem usar ativos denominados em dólares como um método politicamente conveniente, mantendo o crescimento sem recorrer a transferências entre setores – por exemplo, de lucros para salários. Exportadores do mundo desenvolvido, como Japão e Alemanha, também mantêm um modelo de crescimento baseado em competitividade de custos e supressão salarial. Um papel mais proeminente para o Euro ou o Iene prejudicaria esses modelos. Para exportadores de recursos, isso facilita a corrupção e a evasão fiscal por meio de simples fluxos de capital. Nos Estados Unidos, beneficia as elites da indústria financeira, que podem colher as recompensas intermediando os influxos de capital nos mercados dos EUA, enquanto o custo de serviços não comercializáveis, como mensalidades, cuidados com a saúde e imóveis, sobe para todos os outros. Em todos os países, as elites saem vitoriosas.

    A preferência das elites globais e dos mercados globais pelo sistema do dólar demonstra, portanto, a futilidade de aplicar um quadro westfaliano ao sistema financeiro global. Herman Mark Schwartz, um dos principais especialistas em dólar e no processo de hegemonia americana, oferece uma maneira melhor de pensar no dólar – ou seja, como a moeda estatal de um sistema global quase imperial, em que as diferentes regiões econômicas são unidas por uma moeda de reserva compartilhada. Esta “moeda imperial” é mais um subproduto e menos um habilitador (ou mesmo uma restrição habilitadora) do expansionismo e aventurismo militar americano, ambos anteriores ao status de moeda de reserva do dólar.

    Dois benefícios geopolíticos claros são concedidos aos Estados Unidos, por conta do seu status de país detentor da moeda de reserva: linhas de swap de liquidez em dólares e a capacidade de impor o poder temível das sanções americanas. No entanto, a capacidade dos Estados Unidos de exercer esse poder foi construída ad hoc, ao longo de várias décadas e em períodos de grande contingência. Pesquisas recentes mostram que o sistema internacional do dólar não foi propositadamente projetado, mas sim montado por elites que acreditavam que os mercados internacionais de dinheiro não deveriam ser estruturados ativamente em direção a uma noção do bem comum, mas sim protegidos. O sistema de redes de swap associado à crise financeira de 2008 teve suas origens nos esforços para sustentar o eurodólar já na década de 1960, com a decisão dos líderes de que seria melhor facilitar do que lutar ou reestruturar. Enquanto as desigualdades domésticas não forem resolvidas às custas dessas elites, o dólar permanecerá hegemônico.

    A fonte do poder do Federal Reserve sobre o sistema eurodólar e a vulnerabilidade dos mercados emergentes dentro dele é a dependência global do respaldo do banco central. Na crise de 2008-9, o Fed implementou as chamadas linhas de swap de liquidez entre bancos centrais, como forma de sustentar o sistema global. Essas linhas tomaram a forma de acordos de moeda recíprocos entre bancos centrais: o Fed repunha as reservas em dólares de outros bancos centrais em troca de moeda local. O verdadeiro poder das linhas de swap não é quem as recebe, mas sim quem não as recebe. Em um artigo recente para a Nation, Andres Arauz e David Adler destacam como essas linhas de swap podem ser usadas como uma forma de triagem monetária, na qual os Estados Unidos decidem quais países têm melhores perspectivas para enfrentar tempestades econômicas. No entanto, a crise da Covid-19 lançou até isso em dúvida. Não apenas o Fed estendeu seu apoio por meio de swaps para um grupo mais amplo de países do que em 2008 e 2009, mas em 31 de março de 2020, ele abriu uma instalação de recompra (repo) com autoridades monetárias internacionais estrangeiras (FIMA). A FIMA Repo Facility permite que outros bancos centrais e autoridades monetárias troquem diretamente seus títulos do Tesouro por dólares, evitando assim a necessidade de vender seus títulos do Tesouro diretamente em um mercado ilíquido. Ao fazer isso, o Fed criou uma fonte adicional de liquidez em dólares para qualquer banco central.

    Reformando o sistema do dólar

    A desdolarização parece ser uma perspectiva distante. Não há um equivalente ativo em euros, por exemplo, e os mercados de capitais na zona do euro não são tão desenvolvidos quanto o dos EUA. As tentativas de aprofundar os mercados de capitais e introduzir um mecanismo comum de dívida foram repetidamente prejudicadas pelos países da União Europeia, que se opõem contundentemente ao compartilhamento de riscos financeiros. O recente fracasso da proposta de ‘coronabond’ fornece ampla evidência dessa dinâmica. Enquanto países como Alemanha e Holanda permanecerem firmes em sua oposição à integração financeira necessária na zona do euro, a composição da moeda nas reservas internacionais permanecerá fortemente inclinada para o dólar. As perspectivas políticas para a criação do Bancor, uma moeda sintética proposta pela primeira vez por John Maynard Keynes, são igualmente sombrias.

    Em vez disso, devemos optar por gerenciar o sistema atual para mitigar seus danos, um processo no qual os Estados Unidos devem desempenhar um papel de liderança. Temos algumas propostas.

    Primeiro, os Estados Unidos devem oferecer a seus parceiros comerciais acesso direto ao balanço do Federal Reserve por meio de linhas de swap institucionalizadas que fazem parte de acordos comerciais. Os Estados Unidos devem dar a seus parceiros acesso à liquidez de dólares de alta qualidade em troca da manutenção de uma política comercial equilibrada. Essa troca diminuiria o déficit comercial americano, ao mesmo tempo que exerceria pressão crescente sobre o salário real dos parceiros comerciais.

    Em segundo lugar, como Nathan Tankus sugeriu recentemente, o Federal Reserve pode estender sua linha de swap para o Fundo Monetário Internacional (FMI). Isso permitiria que o FMI atuasse como um formulador de políticas fiscais globais, emitindo os chamados Direitos Especiais de Saque (SDRs, na sigla em inglês). Em sua forma atual, os SDRs são em grande parte ilíquidos e não podem ser convertidos em dólares ou mesmo em outras moedas nas quais a dívida de mercados emergentes é denominada. Fornecer linhas de swap para os SDRs é uma maneira politicamente conveniente de utilizar as instituições que já temos para garantir que os SDRs sejam realmente resgatáveis em dólares. A proposta de Tankus foi defendida em uma carta ao G20 assinada por muitos líderes mundiais sob a liderança do ex-primeiro-ministro do Reino Unido, Gordon Brown.

    Em terceiro lugar, os Estados Unidos devem começar a ver seu déficit não como um problema, mas como um recurso público, e gerenciá-lo como os exportadores de energia usam fundos soberanos para evitar a Doença Holandesa. Para gerenciar esse bem público, os EUA deveriam eleger uma série de bancos públicos para financiar iniciativas econômicas específicas. O Federal Reserve garantiria a dívida dessas instituições, descontando-a a uma taxa de penalidade para reservas, títulos do Tesouro dos Estados Unidos ou reservas em dólares. Esses títulos poderiam, dessa maneira, ser negociados com um rendimento ligeiramente mais alto do que os títulos do Tesouro e fornecer aos investidores um produto alternativo aos títulos do Tesouro de uso geral. Os passivos desses veículos de investimento forneceriam garantias e promoveriam a estabilidade financeira, ao mesmo tempo em que compensariam os efeitos da hegemonia do dólar na indústria doméstica através de investimentos permanentes e ativos.

    O conjunto certo de ferramentas, porém não é suficiente. Para ir além da gestão do status quo, precisamos, primeiro, reconhecer que o sistema do dólar evoluiu não como uma ferramenta de estratégia imperial do Estado, mas como o projeto de uma elite transnacional que, efetivamente, usurpou o controle de um bem público internacional. Enquanto a confrontação ativa com os interesses da elite continuar a faltar, o sistema do dólar persistirá como um jogo de soma zero – uma situação que, a longo prazo, é insustentável para a economia política global. E, seguindo a observação de Herbert Stein: o que é insustentável não será sustentado.

    Esse artigo foi traduzido do inglês por André Lucena.