Comentários desativados em O “greenwashing” dos ajustes estruturais
Em um sistema financeiro global sustentado pelo dólar, aumentos na taxa de juros do Fed podem deixar grande parte dos países do Sul global à beira de impetuosas crises de dívida. O elevado nível de exposição dos países do Sul a riscos externos e a necessidade de que contraiam dívidas denominadas em dólar são resultado de uma arquitetura financeira internacional corrompida e desigual—diante da crise climática, tamanha assimetria na inserção internacional pode gerar consequências de longo prazo para uma transição energética global. A nível doméstico, a dívida soberana limita severamente a capacidade de financiamento de uma agenda climática ambiciosa e, a nível internacional, torna o Fundo Monetário Internacional (FMI), instituição que costuma estar no centro das negociações de dívida, cada vez mais relevante para a política climática global.
Países do Sul global têm poucas opções para lidar com o sobreendividamento. A busca por alívio geralmente obriga a nação devedora a firmar um acordo com o FMI, e a negociação da reestruturação é amplamente moldada pelas análises de sustentabilidade da dívida do próprio Fundo. O apoio do FMI não vem sem amarras: a imposição de rigorosas condicionalidades sobre a execução da política econômica doméstica e de severas medidas de austeridade costumam ser parte do conteúdo dos “ajustes estruturais” que o Fundo exige de sua clientela.
Atualmente, 44 países têm um acordo vigente com o FMI e, considerando que cerca de dois terços dos países de renda baixa e média estão sob ameaça de sobreendividamento, é possível que o número aumente ainda mais. É um cenário que ampliaria o grau de influência do FMI sobre a condução da política econômica de países do Sul global para patamares não vistos há décadas. A adoção de condicionalidades e recomendações ligadas à política climática pelo FMI visa consolidar um novo papel para o Fundo, agora, na linha de frente da política climática global, ditando o ritmo da transição ecológica com consequências que vão muito além de seus devedores.
Os choques de Volcker e a crise de dívida soberana dos anos 1980 estabeleceram as condições para que o FMI inaugurasse uma era de ajustes estruturais compulsórios que disseminaram as prescrições do “Consenso de Washington” pelo mundo, prejudicando seriamente as perspectivas de desenvolvimento de longo prazo para uma miríade de países. Ainda que a retórica do FMI tenha mudado nos últimos anos, em termos práticos, houve poucas alterações nas imposições vinculadas a seus programas de empréstimos, bem como nos marcos regulatórios que as sustentam. Em vez de atuar como mediador imparcial de um mecanismo de resolução de dívidas, o papel cumprido pelo FMI é o de bater o martelo em favor dos credores, implementando programas de ajuste que priorizam o pagamento da dívida em detrimento do bem-estar da população de seus países-membros.
No que diz respeito à agenda climática do FMI, quem dá as cartas é o mesmo grupo de países documentadamente responsável por causar a própria crise. A abordagem adotada pelo Fundo abre espaço para que poluidores históricos se esquivem de suas responsabilidades, minando a possibilidade de uma transição energética justa. Sem reformas estruturais e nos padrões de governança, é possível que a virada climática do FMI seja mais do que uma espécie de greenwashing da tradicional agenda de austeridade?
Subordinação financeira e armadilhas de dívida
O acúmulo insustentável de dívidas no Sul global é uma característica inerente à desigualdade da arquitetura financeira internacional, conformada por um sistema que opera majoritariamente em dólares. Uma vez que a maior parte do comércio e das transações internacionais ocorrem na moeda estadunidense, muitos dos empréstimos tomados pelo Sul global são compulsoriamente denominados em dólares. Mudanças nos fluxos financeiros, geralmente desencadeadas por eventos não controlados por esses tomadores de empréstimos, podem gerar problemas de liquidez ainda maiores e agravar crises de endividamento. Em 2022, por exemplo, em razão da política monetária contracionista do Fed, o serviço da dívida externa de países em desenvolvimento ultrapassou os US$ 443 bilhões—o dobro do ano anterior.
Mais de 3 bilhões de pessoas vivem em países que gastam mais com juros da dívida externa do que com saúde e educação. Ainda assim, é possível contar nos dedos os países que buscaram uma reestruturação da dívida. A maioria segue honrando os pagamentos, mesmo em situações nas quais a insustentabilidade da dívida é evidente. Em geral, recorrer ao FMI é a única opção para quem que não consegue mais quitar suas dívidas. É comum que os países adiem essa decisão, mesmo em cenários nos quais o orçamento fiscal está comprometido a ponto de impossibilitar até o pagamento de salários do funcionalismo público, como aconteceu com o Quênia e a Nigéria: em 2022, ambos gastavam quase todas as receitas do governo com serviços da dívida.
O desequilíbrio de poder na governança global consagrou um sistema que limita consideravelmente a autonomia fiscal e de planejamento político dos países do Sul global, problema que é ainda mais agravado pela crise climática. O crescente ônus da dúvida não só compromete o financiamento de serviços públicos básicos, mas é também um obstáculo para que esses países priorizem investimentos direcionados à transição climática e ao desenvolvimento.
O que o Norte oferece como financiamento climático ao Sul se traduz, majoritariamente, na contração de novos empréstimos. Dos US$ 100 bilhões anuais que os países ricos se comprometeram a “mobilizar” para o financiamento climático em 2020, 73% tomaram a forma de dívida adicional. Enquanto isso, a lacuna de financiamento necessário para o cumprimento de metas climáticas e dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) não para de crescer.
Países ficam encurralados entre o risco da dívida, a perpetuação do subdesenvolvimento e a exacerbação da vulnerabilidade a choques externos. Os crescentes encargos da dívida externa corroem a capacidade dos governos de investir em resiliência doméstica. Os casos do Suriname, Chade e Equador são exemplificativos da dificuldade de romper com esse ciclo vicioso—três nações que se tornaram dependentes da exploração e exportação de combustíveis fósseis para acessar moeda forte e conseguir arcar com o serviço da dívida externa denominada em dólar. Na Argentina, o FMI incentiva a expansão do fracking como forma de gerar de receitas para o pagamento da dívida.
Apesar do reconhecimento dos fóruns internacionais de que os países menos responsáveis pela crise climática não deveriam arcar desproporcionalmente com os custos de seus efeitos, o apoio financeiro para que lidem com perdas e danos causados por desastres climáticos—cada vez mais frequentes e graves—ainda não se materializou. Na prática, os países afetados por desastres climáticos geralmente precisam contrair novos empréstimos para lidar com as consequências de eventos extremos. Quando o Paquistão foi atingido por enchentes de proporções recordes em 2022, em meio a uma crise econômica e de endividamento, promessas de apoio da comunidade internacional tomaram as manchetes globais. No entanto, novamente, a maior parte da ajuda tomou a forma de mais empréstimos.
A crise gerada pela pandemia de Covid-19 já havia escancarado os impactos da desigualdade na arquitetura financeira internacional. Os países ricos, emissores de moedas fortes, responderam ao choque aumentando os gastos discricionários para cerca de 10% do PIB. Já os países em desenvolvimento, mesmo partindo de níveis gerais de endividamento mais baixos do que o grupo anterior, só conseguiram aumentar os gastos discricionários em cerca de 3% a 4% do PIB. Na maioria dos casos, os países ricos também tiveram acesso a liquidez por uma rede de acordos de swap entre bancos centrais—operações de custo baixo e sem nenhuma condicionalidade.
“Greenwashing” o ajuste estrutural
Nos últimos anos, o FMI reconheceu publicamente que as mudanças climáticas representam uma ameaça à subsistência das pessoas e à estabilidade econômica dos países. Levou alguns anos, mas em 2021 a instituição finalmente anunciou sua estratégia climática—uma boa notícia, à medida que o Fundo é capaz de acelerar a tomada de consciência dos gestores públicos sobre a necessidade de abordar os riscos postos pela crise climática. Mas, considerando que o papel do FMI é o de credor global de última instância para países em desenvolvimento e tendo em vista a prática consolidada de imposição de condicionalidades àqueles que procuram sua ajuda, a influência conquistada pela instituição na concepção e implementação de políticas climáticas em escala global parece desproporcional. Segue a dúvida: é mesmo papel do FMI liderar a política climática, especialmente em relação aos países em desenvolvimento?
O FMI vem se esforçando para melhorar sua imagem, ampliando a abrangência dos tópicos investigados no âmbito do seu departamento de pesquisa e publicando autocríticas referentes à reforma estrutural e às medidas de austeridade. Entre outros assuntos, o Fundo anunciou uma estratégia voltada à questão de gênero e se envolveu em debates sobre proteção social e desigualdade. A nova retórica, no entanto, não reflete a prática.
A relutância dos países em recorrer ao apoio do FMI é demonstrativa da impopularidade da instituição entre aqueles que precisam de auxílio financeiro. Desacelerações econômicas prolongadas, instabilidade política e aumentos expressivos da pobreza são a norma entre os clientes do Fundo. A política climática do FMI não pode ser apartada desse histórico. Os programas de ajuste estrutural continuam sendo a regra para os empréstimos do Fundo, e não parece haver planos de que a instituição reformule essa abordagem ou abandone a combinação de austeridade e reformas de mercado como recomendações de praxe.
O próprio conteúdo da estratégia e das diretrizes climáticas anunciadas pelo FMI é preocupante. Os documentos basicamente sugerem a adaptação da agenda política tradicional do Fundo à linguagem climática. A estratégia política é concentrada em ajustes de preço e de mercado, como a precificação global de carbono. A lógica subjacente é que encontrar “o preço certo” e “criar um ambiente propício para os investidores” seriam medidas suficientes para incentivar o setor privado a responder à altura e fazer os ajustes necessários para enfrentar as mudanças climáticas.
Em geral, a agenda climática do Fundo é muito semelhante ao velho Consenso de Washington: uma combinação de austeridade, estímulos à desregulamentação das condições de trabalho e do mercado e liberalização do comércio e das finanças. Isso é reflexo do antigo entendimento do FMI sobre a estratégia mais eficiente de crescimento econômico, agora, com algum grau de reconhecimento de que determinadas compensações que mitiguem os efeitos sociais negativos dos ajustes são dignas de consideração. A aposta no cenário favorável ao investimento como solução é respaldada por economistas neoclássicos e validada por modelos de crescimento embasados em suposições econômicas equivocadas que, em geral, não são amparados por evidências empíricas.
O FMI fornece regularmente aconselhamento a nível nacional para todos os seus membros, por meio de relatórios de supervisão, conhecidos como “consultas do artigo IV”. Em geral, esses relatórios delineiam as bases para eventuais empréstimos do Fundo, situação na qual os conselhos assumem a forma de condicionalidades. Um recente relatório sobre a África do Sul é ilustrativo da adaptação climática da retórica tradicional de ajuste estrutural para que as recomendações sejam vistas de forma mais amigável.
Os caminhos propostos pelo Fundo para uma “transição justa” que reduza a dependência do país de combustíveis fósseis envolvem recomendações como reformas trabalhistas que garantam regimes laborais mais flexíveis, erosão da proteção social e redução de salários. São medidas que prejudicam frontalmente os direitos dos trabalhadores do país, baseadas em análises questionáveis sobre o funcionamento do mercado de trabalho. O documento ainda recomenda a privatização de serviços públicos e a desregulação dos mercados como instrumentos necessários à indução do crescimento, o que afirma ser um pré-requisito para um “futuro verde e de resiliência climática”.
Como parte de seu compromisso com o clima, o FMI lançou também um novo fundo, o Resilience and Sustainability Facility (RSF). O objetivo é conceder empréstimos de maturidade longa para que os países invistam em reformas que aumentem sua resiliência a riscos de longo prazo (como aqueles relacionados à crise climática). Há, porém, uma grande ressalva: o acesso ao novo fundo é exclusivo aos países que já tenham um empréstimo comum do FMI vigente. A vinculação do RSF aos programas clássicos de austeridade torna o novo mecanismo ineficaz, pois implica que os governos continuarão privados do espaço fiscal necessário para arcar com o financiamento da transição climática.
Ainda que o FMI sacudisse a poeira das atuais recomendações climáticas e superasse a precificação do carbono como tábua de salvação da crise, as condicionalidades tradicionais continuariam prejudicando uma transição justa. A política climática do FMI lhe permite propagandear seus novos programas como sendo “verdes”, desviando de críticas dessa natureza enquanto preserva suas práticas tradicionais.
Mudança sistêmica
A arquitetura do FMI e do Banco Mundial é resquício de uma ordem mundial estabelecida há oitenta anos na Conferência de Bretton Woods. Embora tenham sido instituições criadas para promover a estabilidade global, o sistema multilateral “baseado em regras”, ou seja, a ordem internacional liberal, impediu que países em desenvolvimento tivessem uma voz significativa na definição dessas próprias regras. O histórico de atuação de ambas as instituições, refletido na sua relutância em promover reformas estruturais significativas, é o modelo da governança global por excelência. São instituições blindadas da responsabilização pelas consequências que provocam aos países que recorrem a elas.
De acordo com a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas (UNFCCC, na sigla em inglês), por exemplo, é responsabilidade dos poluidores históricos prover o auxílio financeiro necessário à transição energética para países em desenvolvimento: o ônus financeiro deve ser proporcional às contribuições históricas para a mudança climática. No FMI, esses mesmos poluidores históricos aos quais se refere a UNFCCC são classificados como países de “economia avançada”, que controlam quase 60% do poder de voto do total de membros da instituição—o que lhes garante o controle sobre decisões referentes ao clima.
Não é impossível, no entanto, que o FMI ofereça apoio financeiro sem amarras: a alocação de US$ 650 bilhões sob a rubrica dos Special Drawing Rights (SDRs, na sigla em inglês) em 2021 foi um exemplo disso. O uso dos SDRs pode servir como ponto de partida para a criação de um mecanismo global de fornecimento de liquidez que amplie os recursos disponíveis para países em desenvolvimento. Mas a história dos SDRs também é ilustrativa da necessidade imperiosa de reformar a governança do Fundo: até agora, os EUA sozinhos já exerceram algumas vezes seu direito a veto em pedidos de alocação adicional de SDRs, além de terem obstruído esforços paralelos de reforma das regras de distribuição desses recursos.
Em última análise, há motivos para tratar com ceticismo o objetivo elusivo do FMI de “catalisar” o investimento privado. Reformas centradas em desregulamentar, liberalizar e privatizar, em paralelo à moldura tradicional de austeridade econômica, limitam severamente a autonomia política dos países em desenvolvimento. A adoção de políticas industriais verdes e a liderança do setor público nas transições ambientais permanecem fora do alcance desses países. Exemplos recentes de modelos de desenvolvimento bem-sucedidos, como o dos “Tigres Asiáticos” nos anos 1980 e, mais recentemente, o da China, têm um aspecto em comum: são países que subiram degraus da escada de renda por meio de estratégias de política industrial, evitando prescrições de ajuste estrutural.
Para o Sul global, a necessidade de uma reforma sistêmica está bastante clara. O G77 (grupo que atualmente inclui 134 países em desenvolvimento) convocou, para 2025, uma “Quarta Conferência Internacional sobre Financiamento para o Desenvolvimento” (FfD 4, na sigla em inglês)1 na ONU. Reformas estruturais da arquitetura financeira internacional, restrições à evasão fiscal a nível global, transferências de tecnologia necessárias para a transição energética e mudanças nos acordos comerciais são tópicos centrais da agenda.
O objetivo é estabelecer, por meio da ONU, uma arquitetura multilateral para o alívio de dívida, permitindo aos países que enfrentam crises insustentáveis de endividamento buscar ajuda fora do FMI, por meio de processos menos enviesados em favor dos credores. A agenda da FfD 4 também propõe fontes de financiamento acessíveis e de longo prazo, com condições semelhantes àquelas usufruídas por países ricos. Partindo dessas mudanças e de uma reforma da governança que reequilibre o balanço de poder na instituição, é possível que o FMI retome sua função original de oferecer apoio emergencial de liquidez e abandone o padrão das condicionalidades adotados desde a década de 1980.
A FfD 4 representa uma alternativa viável aos ajustes estruturais “verdes” do FMI, mas colocará à prova o compromisso retórico do Norte global com o multilateralismo e com a ordem liberal internacional. E o enfrentamento desses problemas sistêmicos no âmbito da arquitetura financeira global será essencial para qualquer ação climática futura.
Comentários desativados em Adaptação da economia iraniana às sanções
O boom de petróleo no final da década de 2000 criou obstáculos significativos para os industriais iranianos. Na mesma proporção em que aumentou o valor das exportações de petróleo, o rial se valorizou, os salários reais aumentaram e bens estrangeiros inundaram o mercado iraniano. As famílias de classe média aproveitaram o seu recém-descoberto poder de compra, adquirindo com gosto cosméticos franceses, eletrodomésticos coreanos e vestuário turco, enquanto rejeitavam marcas domésticas. Foi assim que o Irã contraiu um tipo clássico da “doença holandesa”: a bonança do petróleo solapou a base industrial do país. Em virtude do rial forte, os programas de redistribuição da riqueza para as classes mais baixas do Irã, iniciados pelo presidente populista Mahmoud Ahmadinejad, ampliaram o déficit comercial e desencadearam um boom inflacionário nos setores de habitação e serviços. Porém, quando o governo Obama golpeou o setor financeiro e energético com pesadas sanções em 2012, empurrando o Irã para a recessão, houve uma mudança de rumo.
As sanções atingiram um setor industrial já debilitado, acelerando a estagnação da produção industrial iraniana, que persiste até hoje. Porém, a volatilidade da diplomacia estadunidense—relaxamento das sanções decorrente do Acordo Nuclear com o Irã em 2015, reimposição de sanções sob a administração Trump em 2017—também produziu efeitos desiguais para os fabricantes iranianos. Alguns dos principais atores experimentaram quedas significativas na produção. Os fabricantes de automóveis iranianos produziram cerca de 1,5 milhão de veículos em 2017, quando o país ainda se beneficiava do relaxamento das sanções. No ano passado, o número caiu para 1,2 milhão de veículos. No caso do setor automotivo, as sanções limitaram o acesso a insumos industriais essenciais, reduzindo tanto a quantidade quanto a qualidade dos carros e caminhões iranianos produzidos a cada ano.
Outros fabricantes resistiram às sanções tirando vantagem de seus efeitos macroeconômicos, incluindo a desvalorização da moeda e a redução das importações. Isso, paradoxalmente, tornou o capital nacional iraniano capaz de reverter os efeitos da “doença holandesa”. Um exame mais detido do setor nacional de eletrodomésticos no Irã revela o grau significativo com que as firmas podem se adaptar a sanções, criando novo valor econômico em economias que, do contrário, seriam excessivamente oneradas pelas medidas coercitivas. Essas adaptações contradizem a visão comumente sustentada de que a resiliência a sanções surge da alocação de investimento estatal e da política industrial de cima para baixo. No Irã, pelo contrário, a resiliência parece ser um fenômeno de baixo para cima, liderado pelo capital privado oportunista. De fato, o modo como as firmas se adaptam às sanções pode influenciar tanto a política econômica nacional quanto o regime internacional de sanções de maneiras inesperadas. Atualmente o que freia a indústria iraniana de eletrodomésticos não são os efeitos das sanções sobre a produção, mas os efeitos do excesso de capacidade sobre a concorrência dos preços. Muitos fabricantes iranianos só conseguem sobreviver em um mercado protegido, significando que essas firmas são capazes de se opor ativamente ao tipo de liberalização do mercado inerente ao relaxamento das sanções.
Fabricação nacional
A indústria iraniana de eletrodomésticos despontou durante a primeira onda de industrialização na década de 1960. Em meados dos anos 1970, marcas nacionais como Arj e Azmayesh já eram itens básicos dos lares iranianos e, devido a sua boa qualidade e características competitivas, eram inclusive exportadas para mercados regionais. Após a Revolução Islâmica em 1979, essas fábricas foram nacionalizadas. Pouco depois, a irrupção da guerra Irã-Iraque impediu a continuidade dos investimentos e da modernização. As marcas nacionais se tornaram a opção de preço baixo e baixa qualidade para os consumidores iranianos.
Em meados da década de 2000, quando houve uma aceleração do crescimento econômico no Irã, marcas estrangeiras ingressaram num mercado cada vez mais segmentado. Famílias de alta renda equipariam suas casas com aparelhos de marcas como Bosch da Alemanha e De Longhi da Itália. Famílias de renda intermediária se apegariam às marcas coreanas importadas LG e Samsung. Famílias de baixa renda escolheriam marcas iranianas, cujos aparelhos não eram competitivos em termos de qualidade, mas sim em termos de preço.
Em torno de 2017, as principais marcas coreanas passaram a dominar o mercado iraniano, sendo responsáveis por 65% do mercado de refrigeradores e 77% das vendas de máquinas de lavar, de acordo com dados de mercado compilados por GfK. A fatia do mercado em poder dos coreanos cresceu em função da intensificação das sanções ocidentais contra o Irã, particularmente após 2012, quando as marcas europeias reduziram seu campo de atuação no país.
Então, em 2018, tudo mudou. A administração Trump se retirou do acordo nuclear com o Irã, voltando a impor sanções secundárias dos EUA contra o país. A política de “pressão máxima” de Trump teve um impacto dramático sobre a economia iraniana. Entre os primeiros efeitos figura uma vertiginosa desvalorização do rial, na medida em que Trump congelou o acesso do Irã a suas reservas cambiais e estrangulou as exportações de petróleo, fonte primária de receitas em moeda forte. Em esforço para racionar a moeda forte e defender a nova taxa cambial, o governo iraniano introduziu a proibição de importação de mais de 1.300 bens, incluindo eletrodomésticos, efetivamente cerrando o mercado para marcas estrangeiras. Antes da medida protecionista imposta pelas autoridades iranianas, essas marcas já tinham enfrentado dificuldades para manter suas operações de vendas no Irã, na medida em que os bancos internacionais começavam a cortar laços com seus correspondentes iranianos.
A combinação de políticas protecionistas e sanções intensificadas forçou as marcas estrangeiras a sair do mercado iraniano de eletrodomésticos, revertendo duas décadas de consolidação. Os fabricantes iranianos de eletrodomésticos, bem como investidores oportunistas sem experiência no setor, rapidamente identificaram a oportunidade. Não havia dúvida de que a retomada das sanções reduziria o crescimento econômico do Irã e a inflação alta corroeria o poder de compra das economias domésticas. Porém, eletrodomésticos- um item essencial para o lar- é intransigente. Repentinamente, três quartos do mercado iraniano de eletrodomésticos estava disponível, representando uma oportunidade de US$12 bilhões.
Os fabricantes iranianos de eletrodomésticos começaram a investir pesado na nova capacidade de produção. Para satisfazer as necessidades de consumidores que antes compravam marcas importadas, os fabricantes de aparelhos passaram a adicionar novas características a eles. O investimento não ficou limitado a atores já estabelecidos. O mercado de eletrodomésticos contou com muitos estreantes, levando a um cenário fortemente fragmentado. Atualmente há, no Irã, 140 firmas produzindo refrigeradores e 100 produzindo máquinas de lavar, de acordo com cifras compiladas pelo Ministério da Indústria, Mineração e Comércio. As firmas nacionais agora dominam o mercado de eletrodomésticos. Marcas estrangeiras continuam a estar disponíveis, mas os produtos chegam na forma de importações paralelas, que tendem a ser mais dispendiosas do que as marcas produzidas localmente devido à contínua desvalorização da moeda. Ademais, aos produtos importados por vias não oficiais faltam as garantias e a assistência pós-venda que passaram a ser oferecidas pelos produtores iranianos. Esses fatores pulverizaram a fatia antes em poder dos atores estrangeiros. Em 2022, a quota combinada da LG e da Samsung no mercado iraniano de refrigeradores foi de apenas 8%. As duas marcas coreanas foram responsáveis por apenas 13% das vendas de máquinas de lavar.
Tradução da imagem: Participação no mercado de refrigeradores do Irã Vermelho: empresas domésticas Azul e cinza: empresas estrangeiras Tradução da imagem: Participação no mercado de máquinas de lavar no Irã Vermelho: empresas domésticas Azul e cinza: empresas estrangeiras
Paralelamente à fragmentação do mercado causada pelo dramático aumento da quantidade de fabricantes nacionais de eletrodomésticos, dados do Ministério da Indústria, Mineração e Comércio mostram que a capacidade de produção também aumentou explosivamente. O setor de eletrodomésticos é agora o segundo que mais contribui para o valor agregado industrial, superado apenas pelo setor automobilístico. Tanto para refrigeradores quanto para máquinas de lavar, o volume total da produção era estável nos anos anteriores a 2018. Porém, após uma queda inicial na produção devido a interrupções na cadeia de suprimentos, o choque das sanções estimulou um crescimento significativo nos volumes de produção. As firmas iranianas produziram 2,7 milhões de refrigeradores em 2022, o dobro de 2017, que totalizara 1,35 milhão. A produção de máquinas de lavar atingiu 1,6 milhão em 2022, vindo de cerca de 900 mil em 2017. As autoridades iranianas elogiaram o setor de eletrodomésticos por adicionar empregos a um mercado de trabalho que, de outra forma, estaria debilitado.
Se houve um ganhador no mercado de eletrodomésticos do Irã, de resto fragmentado, esse foi a marca Entekhab, responsável por 40% do mercado de máquinas de lavar e 27% do mercado de refrigeradores. A companhia, que produz aparelhos de preço intermediário, estava bem posicionada para expandir a produção depois que as sanções voltaram a ser impostas ao Irã. Durante décadas, a Entekhab produziu aparelhos Daewoo sul-coreanos sob licença. Em 2018, ela inclusive tentou comprar a divisão de eletrodomésticos da Daewoo pela segunda vez (a primeira tentativa ocorreu em 2010). O negócio acabou não se concretizando, mas foi um sinal da ambição da Entekhab e do desejo de obter acesso a propriedade intelectual valiosa.
A Entekhab também tem uma parceria com a marca Haier, fabricante chinês de aparelhos. Isso posicionou a empresa para o crescimento depois que as sanções fizeram marcas como a LG e a Samsung deixarem o mercado iraniano. A Entekhab pôde explorar a cadeia de suprimentos chinesa quando buscou incrementar a produção. Nesse meio tempo, seus concorrentes estavam às voltas para se livrarem de fornecedores europeus, japoneses e coreanos, que em grande parte pararam de exportar para o Irã devido ao risco de sanções. E mais importante: a Entekhab era uma companhia experiente que dispunha de um histórico de localização da cadeia de suprimentos e dinheiro vivo para investir. Houve muitos estreantes no mercado iraniano de eletrodomésticos, mas a maioria carecia dessas significativas vantagens competitivas. Nesse quesito, nenhuma outra firma iraniana no mercado de eletrodomésticos atingiu uma escala similar.
Tradução da imagem: Produção de eletrodomésticos Total de unidades produzidas (em milhões) Verde: refirgeradores Azul: máquinas de lavar Linha vermelha: marco temporal das políticas de “pressão máxima” de Trump
Excesso de capacidade e política industrial
Embora as autoridades iranianas possam, em algum momento, ter-se preocupado com a possibilidade de as sanções prejudicarem a capacidade de produção dos fabricantes de eletrodomésticos, o crescimento rápido e descoordenado do setor levou, em vez disso, ao excesso de capacidade. O Majles Research Center[Centro de Pesquisas Majles], que é associado ao parlamento iraniano, estima que a atual capacidade de produção total anual de refrigeradores está em torno de 10,5 milhões de unidades, ao passo que a demanda doméstica máxima é de menos de 3 milhões de unidades por ano. Como as sanções restringiram as exportações, a significativa capacidade de produção não usada representa recursos desperdiçados.
Em um relatório recente sobre o setor, o Majles Research Center adverte que os fabricantes iranianos de eletrodomésticos estão em uma corrida para o fundo do poço. O relatório conclui: “O livre ingresso na indústria de eletrodomésticos levou a que muitas licenças de funcionamento fossem expedidas nas últimas décadas. No entanto, essa liberdade de ingresso impediu que as empresas se beneficiassem de economias de escala. Explorar economias de escala é necessário para atingir uma produção competitiva de alta qualidade”. Em outras palavras, as empresas iranianas foram bem-sucedidas em aumentar a capacidade de produção sob sanções. Porém, a mobilização de capital privado sob sanções reflete um sucesso parcial. No geral, volumes recordes de produção poderiam indicar que o mercado de eletrodomésticos do Irã deu de ombros às interrupções causadas pelas sanções. Porém, no nível das firmas, muitos fabricantes de eletrodomésticos estão lutando com margens de caixa negativas, na medida em que enfrentam uma concorrência intensa num mercado fragmentado. Empresas de um setor em que a produção cresceu podem perder dinheiro do mesmo modo que as de setores em que as sanções restringiram a produção ou as vendas. Desse modo, o excesso de capacidade se tornou uma dor de cabeça inesperada para os formuladores de políticas iranianos.
Enquanto em muitos países a política industrial implica o uso de subsídios para “aglomerar” o capital privado em setores estratégicos que carecem de investimento, o Irã tem lutado para manter os gastos do governo devido à pressão exercida pelas sanções. Em um contexto em que o investimento do governo é inerentemente restrito, a alocação eficiente de investimento privado é crucial e a política industrial deveria dirigir o foco para a coordenação de falhas nos setores em que o capital privado foi implementado de modo oportunista. As falhas de coordenação evidentes no setor de eletrodomésticos iraniano também deixam claro como, apesar dos apelos para criar uma “economia de resistência” em face das sanções, os formuladores de políticas econômicas iranianos não souberam utilizar a política industrial para controlar e direcionar o comportamento adaptativo das empresas do setor privado. Esse fracasso também criou círculos de apoio entre vários tipos de fabricantes nacionais que se opõem ao tipo de liberalização do mercado inerente ao alívio das sanções – minando a crença central dos formuladores de políticas ocidentais de que as sanções podem estimular mudanças de comportamento em países como o Irã por meio de pressão de baixo para cima, inclusive de lobbies empresariais.
Quando surgiram os primeiros rumores, em 2021, de que o Irã poderia concordar com um acordo de libertação de prisioneiros com os Estados Unidos, o qual resultaria também na liberação de reservas congeladas mantidas em bancos da Coreia do Sul, uma dúzia de fabricantes de eletrodomésticos escreveu uma carta aberta sem precedentes ao líder supremo Ali Khamenei, com a solicitação de que qualquer acordo desse gênero não levasse à revogação da proibição de importações, mantendo empresas como LG e Samsung fora do mercado. Os signatários se opunham “à importação de marcas internacionais quando a produção local atende as necessidades quantitativas e qualitativas do mercado nacional”. Curiosamente, a carta mencionou Richard Nephew, uma autoridade da administração Obama e que é visto por amplos setores no Irã como o arquiteto principal do programa de sanções dos EUA, reputação que conquistou depois da tradução de seu livro A arte das sanções para a língua persa.
O grupo de fabricantes de eletrodomésticos alegou que “saturar o mercado nacional com marcas coreanas e japonesas se alinha com os objetivos de Richard Nephew”, presumivelmente porque levaria ao subdesenvolvimento da base industrial do Irã. À medida que o debate sobre a proibição de importações continuava, autoridades-chave, entre as quais o ministro da indústria Abbas Aliabadi, manifestaram apoio à sua revogação, motivadas pela ira pública contra a carta. Aliabadi comentou que, “em um mercado perfeitamente competitivo, não há necessidade de impor tais restrições físicas”. Por ora, porém, essa política permanece em vigor.
Ainda se verá se os formuladores de políticas iranianos conseguirão transformar o mercado de eletrodomésticos fragmentado do Irã em um mercado competitivo. Esses formuladores de políticas poderiam lançar um programa de racionalização para melhorar as capacidades dos fabricantes nacionais e prepará-los para competir com marcas estrangeiras, inclusive em mercados de exportação. Avaliações recentes da política industrial e de sua aplicabilidade aos desafios econômicos atuais observam o valor potencial das medidas de “controle de ingresso”, as quais garantem que apenas empresas qualificadas tenham permissão para operar em setores estratégicos. O relatório do Majles Research Center observa que a “ausência de políticas industriais efetivas na indústria de eletrodomésticos levou a uma grande quantidade de licenças expedidas, muitas das quais resultaram em firmas que operam como montadoras com qualidade mínima”. O fato de tais medidas não terem sido adotadas indica os limites da capacidade estatal no Irã.
Nos seus estudos da resiliência econômica de economias sob sanções como o Irã e a Rússia, os formuladores de políticas do Ocidente equivocadamente veem resiliência como decorrência de políticas promulgadas por Estados centralizados que se vangloriam de deter um controle significativo sobre a economia. A economia iraniana não foi derrubada pelas sanções. Porém sua resiliência, amplamente centrada no setor industrial, foi gerada por adaptações no nível das empresas, e não por diretrizes lideradas pelo Estado. No Irã, o resultado econômico foi sustentado por firmas oportunistas que tiraram vantagem das condições criadas pelas sanções e das políticas protecionistas involuntárias que essas sanções provocaram. Porém, essas adaptações no nível das empresas já atingiram amplamente seus limites na economia sob sanções, e os formuladores de políticas iranianos têm sido incapazes de apresentar uma política industrial responsiva. As consequências desses desenvolvimentos para as futuras negociações envolvendo sanções não deveriam ser ignoradas: um segmento crucial do lobby de negócios do Irã se converteu em beneficiário inesperado da guerra econômica global.
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O slogan de uma “economia moderna puxada pela oferta” foi adotado pelo governo Biden seis meses antes de qualquer menção à frase “Inflation Reduction Act”. Quando discursou no Fórum Econômico Mundial em janeiro de 2022, Janet Yellen, secretária do Tesouro americano, explicou que a diferença dessa “economia moderna puxada pela oferta” de Biden da versão anteriormente implementada por Reagan era o foco no aumento da produtividade e da participação da força de trabalho por meio de gastos públicos e de uma maior tributação do capital, para criar uma “expansão da oferta…que distribua a expansão da renda nacional de forma mais igualitária”. “Três aspectos da agenda Biden” abordariam “problemas estruturais de longo-prazo, particularmente a desigualdade”: a reforma de setores-chave de serviços sociais, como os de assistência a crianças e idosos, o aumento do gasto público com educação e a reforma dos impostos corporativos. Só o que faltava, disse Yellen, era a aprovação da “legislação Build Back Better, pendente de análise pelo Congresso”.
Seis meses depois, a passagem pelo Congresso transformou a “economia moderna puxada pela oferta” em algo totalmente diferente. Discursando em Detroit em setembro de 2022, Yellen delineou três pilares alternativos para definir o que seria, de acordo com o governo, a tal “economia moderna”. No lugar do aumento da participação da força de trabalho por meio de licenças remuneradas, limitações ao preço de creches, ensino público para pré-escolas e reforma de asilos, entrou a “resiliência a choques globais”. No lugar de maior financiamento para faculdades públicas para aumentar a produtividade do trabalho, entraram subsídios para empresas. E, no lugar dos impostos corporativos, entrou a “justiça econômica”. Agora, o sentido da “economia moderna do lado da oferta”, explicou Yellen, tinha virado “reduzir os riscos econômicos e de segurança nacional” representados por “países como a China”.
O que provocou tamanha mudança?
Ainda no início de 2021, o incentivo às soluções do setor público para problemas de desigualdade, estagnação salarial e legitimidade política começou a esbarrar na aliança entre capital e Estado que controla a política fiscal dos Estados Unidos. No final de 2022, o projeto já tinha se transformado num amálgama de créditos fiscais para empresas, concessões de tecnologia direcionadas e uma modernização da infraestrutura que havia sido amplamente adiada. O programa resultante—legalmente definido pela tríade de Infrastructure Investment and Jobs Act, CHIPS and Science Act e Inflation Reduction Act—foi aprovado num contexto de margens muito estreitas de negociação com o Congresso, barreiras procedimentais, restrições ideológicas inerentes à política fiscal estadunidense e um renascimento dos gastos com defesa em meio à formação de um novo consenso de Guerra Fria. Acima de qualquer coisa, imperou a profunda influência do poder corporativo sobre o governo federal—que determinou, em última instância, a natureza dos gastos que seriam tolerados pelo sistema político dos EUA.
O horizonte de ação do programa se transformou no desenvolvimento de capacidades tecnológicas (e militares) verdes, numa agressiva política de segurança nacional e na priorização do lucro da atividade econômica em detrimento da reforma social. Em meados de 2023, o governo já havia adotado um novo slogan para definir o programa: Bidenomics. Mas, à medida que o sistema político estadunidense se voltava às eleições de novembro de 2024—em meio a números recordes de despejos e de falta de moradia, a uma corrida acirrada entre aumentos salariais e de preços e a um mercado de trabalho progressivamente mais flexível—, a retórica da Bidenomics criou uma confusão irremediável sobre a natureza da recuperação pós-pandemia. Uma expansão fiscal estava em andamento, mas principalmente na forma de créditos fiscais para empresas, enquanto escolas públicas eram alertadas do risco de corte de pessoal e fechamento. Os gastos militares estavam garantidos—para uma política externa que convida a acusações de genocídio na Corte Internacional de Justiça. Quando, no final de julho, Biden anunciou sua saída da corrida eleitoral e a vice-presidente Kamala Harris passou a encabeçar a chapa democrata ao lado de Tim Walz, governador de Minnesota, a promessa esquecida do Build Back Better e sua aposta no setor de serviços como instrumento para remodelar a economia política estadunidense voltaram a aparecer como recurso da campanha. Mas qual era a promessa? E como ela se transformou numa síntese de segurança nacional?
Os dois polos da política fiscal
O controle da inflação na década de 1970 estabeleceu os termos da disputa pelo orçamento federal que define os limites modernos enfrentados pelo governo dos EUA. A flutuação da inflação entre os dois picos registrados durante as guerras da Coreia e do Vietnã—ambos controlados pelo governo—levou economistas do crescimento a conclusões sobre as responsabilidades administrativas e regulatórias do governo que hoje seriam consideradas radicais. Essas conclusões provocaram recomendações como a imposição de controles de preços em tempos de paz, a elevação de impostos sobre o capital e sobre a renda no topo da distribuição, o incentivo às negociações salariais por sindicatos e a estatização: as ferramentas de planejamento econômico necessárias para conciliar pleno emprego e estabilidade de preços, para elevar o padrão de vida dos trabalhadores sem provocar riscos inflacionários.
Mas, apesar do liberalismo heroico dos anos 1970, a inflação da década acabou sendo controlada não por um grau maior de intervenção pública, mas pela celebração do empreendedorismo privado. O programa de estabilização econômica priorizou instrumentos como a desregulamentação de preços, extinção dos sindicatos, cortes de impostos para o topo, tetos de gastos e independência retórica da política monetária. Entre 1978 e 1989, o Congresso reduziu a alíquota de impostos sobre as empresas de maior faturamento de 48% para 34%, sobre os ganhos de capital de 40% para 28% e sobre a renda do topo da distribuição de 70% para 38%. A concorrência entre um crescente setor não sindicalizado e empresas ainda sindicalizadas permitiu ao capital a apropriação de uma parcela cada vez maior dos ganhos de produtividade. Essas transformações reformularam de maneira fundamental o entendimento comum a respeito do método ideal para alcançar um crescimento econômico estável.
Embora esse novo senso comum tivesse o objetivo declarado de estimular o crescimento, a parcela do investimento privado no PIB diminuiu ao longo da década de 1980. De início, os economistas encontraram uma explicação na política fiscal deficitária de Reagan: em 1975, em resposta aos grandes déficits anuais registrados em períodos de recessão, o então presidente do Fed, Arthur Burns, alertou que as taxas de juros poderiam subir e que “empresas privadas e consumidores poderiam ser expulsos” do mercado de crédito. William Simon, então secretário do Tesouro, repetiu a ameaça de Burns no final dos anos 1970. Enfim, a partir de 1979, Paul Volcker, presidente do Fed nomeado por Jimmy Carter, cumpriu a promessa. A “Reaganomics” pouco fez para aliviar a relação do Tesouro com o mercado de crédito. O Tesouro se embrenhou num aumento aparentemente não planejado da dívida pública, com uma média anual de US$ 167 bilhões—o aumento total somou US$ 1.5 trilhão.1 E, à medida que isso engendrou novas formas de poder político, houve um aumento qualitativo da aversão das grandes empresas aos gastos públicos deficitários.2
Nas décadas de 1960 e 1970, quando os EUA se ajustavam à reconstrução da Europa Ocidental e do Japão, para muitos formuladores de política, os déficits fiscais ilustravam o risco que o poder de barganha dos trabalhadores representava para o valor do dólar—que afundava após a adoção não planejada do câmbio flutuante em 1973. Mas, depois de Reagan, como os déficits passaram a resultar de cortes de impostos mais do que de aumento de gastos, sua relevância política mudou. Essa foi uma época marcada por déficits sem precedentes, mas o crescimento do emprego era lento e o dólar estava mais forte do que nunca. O trabalho organizado estava em um processo de contração quase universal. Para o mundo dos negócios estadunidenses, as altas taxas de juros suplantaram a disciplina do trabalho como justificativa para os humores do mercado.3 Em resposta, em 1985 e 1987 o Congresso estabeleceu metas legais de déficit, culminando na Lei de Execução Orçamentária de 1990. A partir da gestão de Bill Clinton, os democratas adotaram a limitação de novos gastos públicos à arrecadação de receitas—regra que ficou conhecida como “pay-as-you-go”, ou PAYGO. A autoridade orçamentária foi reduzida à conciliação contábil.4 Nesse novo clima político, a formação de coalizões para lutar contra a expansão de gastos não relacionados à defesa—em nome da redução dos déficits anuais—e, ao mesmo tempo, cortar impostos para estimular o crescimento da renda e do emprego se tornou uma condição para a garantia de governabilidade.
No entanto, a abordagem PAYGO do crescimento econômico era pouco mais do que mera retórica de racionalização. A política fiscal dos anos de George W. Bush sabotou a teoria de que o aumento da dívida pública repelia o investimento privado e incentivava maiores taxas de juros. O Congresso reduziu novamente os impostos em 2001 e 2003, deixando a alíquota corporativa inalterada, mas reduzindo a alíquota de ganhos de capital para 15% e a alíquota máxima para pessoas físicas para 35%. De 2002 a 2006, a emissão de dívida do Tesouro foi, em média, de US$ 300 bilhões por ano, mas as taxas de juros permaneceram em mínimos históricos. Como a dívida voltou a crescer gradualmente em resposta à Crise Financeira Global, muitos economistas liberais continuaram argumentando que o desequilíbrio fiscal colocava em risco a recuperação econômica e defendendo reformas nos programas de seguridade social para manter a “confiança” no valor dólar—aquele mesmo papel usado como ativo de reserva em todo o mundo. Apesar do apetite global insaciável por investimentos nos Estados Unidos, a antiga teoria do investimento que enfatizava a natureza política da distribuição funcional da renda foi simplesmente substituída pela obsessão com as rígidas preocupações dos grandes proprietários da dívida pública e com as necessidades do empresariado: redução de impostos e custos trabalhistas.
Uma vez que as empresas têm se apropriado, desde os anos 1980, da maior parcela da renda bruta nacional, a redução da carga tributária para pessoas físicas do topo da distribuição incentivou novas modalidades de distribuição de lucros e dividendos.5 O nível dos salários, por outro lado, sofreu distensões. A desigualdade aumentou. Enquanto o antigo setor público definhava—escolas estavam superlotadas, benefícios sociais eram reduzidos ou cancelados e moradias públicas eram demolidas—um novo setor se serviços sociais financiado pelo Estado mas administrado por agentes privados cresceu em torno de programas como o Medicare e o Medicaid. Mas todas as rodadas de cortes de impostos, tetos de gastos e leis PAYGO não foram capazes de corrigir a realidade estrutural de uma economia mista pós-industrial que sofria com uma crônica insuficiência da demanda doméstica, resultante da desigualdade de renda, e com um setor público cada vez mais esquálido. Nas quatro décadas que antecederam a pandemia, a taxa de desemprego dos EUA só foi igual ou inferior a 4% em 36 dos 470 meses analisados. O período de janeiro de 2018 a fevereiro de 2020 representa 25 desses 36 meses.
A constatação da economia dual
O grau de restrição de um ambiente político no qual republicanos cortavam impostos e democratas reduziam o déficit marcou um período de décadas de hegemonia corporativa incontestável. No segundo mandato de Obama, alguns economistas começaram a se questionar sobre a necessidade de uma teoria política para explicar as tendências econômicas que observavam. Quando Janet Yellen, então presidente do Fed, começou a aumentar as taxas de juros para pôr em xeque a rigidez do mercado de trabalho, alguns desses economistas—incluindo Peter Temin, Lance Taylor e Servaas Storm—recuperaram o conceito de “economia dual”, originalmente articulado por W. Arthur Lewis (que ganhou um Nobel pela ideia) na década de 1950.
Lewis havia descrito problemas de crescimento econômico característicos de países em desenvolvimento. Com os mercados de trabalho divididos entre centros urbanos com empresas modernas e altos salários e um setor rural de subsistência marcado por baixos salários, esses países tendiam a observar a migração da mão de obra para as cidades em busca de rendas mais altas, independentemente da disponibilidade de empregos. Os salários no setor moderno, embora mais altos que os demais, eram regulados pela oferta praticamente ilimitada de mão de obra do campo. Ainda que a indústria moderna aumentasse a produtividade e reduzisse o custo de vida, o poder político dos grandes proprietários permitia que agissem em sentido oposto para garantir disciplina do trabalho. Nesse sentido, os países em desenvolvimento precisavam do Estado para aumentar os impostos e coordenar o crescimento em sentido geográfico e industrial.
Enquanto os EUA tropeçavam em sua recuperação inercial da Crise Financeira Global e os dois lados do sistema bipartidário adotavam a austeridade fiscal e monetária como remédio, o padrão de crescimento do país parecia se aproximar cada vez mais daquele observado em economias pós-coloniais dos anos 1950, guiado por uma elite reacionária. “As condições que fomos ensinados a considerar como típicas das nações em desenvolvimento”, escreveu Temin, “estão aparecendo na nação mais avançada do mundo”.6 Mas, à medida que a recuperação econômica dos Estados Unidos se acelerou no final do mandato de Obama e no início do mandato de Trump, o país começou a apresentar sinais de crescimento de economia dupla com implicações muito diferentes daquelas enfrentadas pelo mundo em desenvolvimento. Em vez de ser uma economia de subsistência, o setor de baixos salários do mundo capitalista avançado era o de serviços—muitos deles vitais para a reprodução social. Logo antes da pandemia, quando a oferta de trabalho ficou mais restrita, gigantes corporações do setor de baixos salários, como Walmart e Amazon, começaram a aumentar seus pisos salariais. Mas a escassez da mão de obra não era exclusividade do varejo: afetava também os setores de saúde e educação pública. Os efeitos políticos desse modelo de crescimento, à medida que a austeridade do setor público se deparava com os salários crescentes do setor privado, foram expressos de maneira notável por uma série de greves do funcionalismo público entre 2018 e 2019, reunindo mais de 645 mil trabalhadores da educação.
A economia estadunidense, em razão da estrutura dual desenvolvida em torno dos serviços de baixos salários nas décadas anteriores, parecia incapaz de fornecer serviços públicos básicos enquanto mantinha o pleno emprego. Esse foi um aspecto da analogia da economia dual que muitos economistas não previram. A superação desse problema não dependeria apenas do aumento do nível de investimento em setores modernos e tecnologicamente avançados—o caminho de praxe para um país em desenvolvimento. Em vez disso, seria necessário alterar as regras do setor privado de serviços—expandindo os gastos públicos em atividades deficitárias, como a educação, para pagar salários competitivos; regulando os lucros em setores de baixos salários, como cuidados de longo prazo ou creches; e superando a resistência política dos empregadores de baixos salários, que preferiam um mercado de trabalho mais flexível em detrimento dos ajustes necessários para uma economia de altos salários. Foi necessário o choque histórico mundial da pandemia da Covid-19 para que essas deformações se tornassem parte de uma luta legislativa genuína.
A forma de K
Os sinais de uma mudança radical na consciência política democrata foram registrados em meados de 2020 na forma de uma retórica generalizada sobre a economia “em forma de K” do país. À medida que a pandemia e as campanhas eleitorais se desenrolavam, a ideia de que as tendências de desenvolvimento de longo prazo por trás da crescente desigualdade nos EUA poderiam ter alguma explicação estrutural em uma teoria do crescimento de mercados de trabalho bifurcados parecia cada vez mais plausível. O clima desconcertante de 2020 dissipou tabus—foram aprovados quatro projetos de lei de gastos emergenciais, totalizando US$ 2,3 trilhões, ainda antes da eleição de novembro—e obliterou o consenso obstinado que prendia a condução da política econômica entre a redução de impostos e a redução do déficit. A mudança no pensamento econômico que vinha se desenvolvendo desde o final do mandato de Obama e o início do governo de Trump finalmente encontrou espaço.
No primeiro debate presidencial daquele ano, Biden declarou que a “economia em forma de K” era “um nome chique para tudo o que há de errado com a presidência de Trump…o significado de ‘K’ é que quem está no topo segue subindo e quem está no meio e na base segue caindo”. Explicações dessa natureza, empregadas para diagnosticar a sobreposição de urgências que afeta a vida da população estadunidense, foram fundamentais para a renovação do discurso que assegurou ao Partido Democrata uma apertada vitória em novembro de 2020. “As pessoas se preocupam com uma recuperação em forma de K, mas bem antes da Covid-19 estávamos vivendo em uma economia em forma de K”, explicaria Yellen durante sua sabatina. “A riqueza gerou mais riqueza, enquanto as famílias trabalhadoras ficaram cada vez mais para trás. Isso é especialmente verdadeiro para a população não branca”.
Em março de 2021, o Congresso aprovou o American Rescue Plan (ARP), vinculando US$ 1,8 trilhão em recursos públicos por meio de um processo de conciliação orçamentária, com a maior parte dos gastos concentrada nos dois primeiros anos. Foi esse o momento dos julgamentos históricos triunfantes sobre o “fim do neoliberalismo”.7 Para o principal comentarista de economia do Wall Street Journal, a “Bidenomics” era, nesse momento, “mais um movimento político do que uma escola de pensamento econômico. A base democrata se moveu para a esquerda… Essa base agora busca, por meio do Sr. Biden, remodelar a economia e a sociedade nos próximos anos”. “Acabamos de passar por quatro anos de Donald Trump, o que certamente aumenta as expectativas de que possamos realmente entregar resultados e nunca mais voltar a essa situação”, disse Brian Deese, ex-funcionário de Obama e executivo da BlackRock nomeado por Biden para comandar o Conselho Econômico Nacional. “Historicamente…esses momentos de crise são momentos em que o espectro potencial de possibilidades se expande…a política do Partido Democrata mudou”.
Para cumprir a promessa, em abril de 2021 Biden anunciou o envio ao Congresso de novas legislações tributárias e de gastos a partir do ano fiscal de 2022. O orçamento anual era significativamente menor do que aquele dos projetos de lei emergenciais assinados por Trump e do que o próprio ARP do governo Biden. Mas as regras orçamentárias do Congresso exigiam discutir os projetos em totais de dez anos, uma arcana procedimental que insuflou o debate público com um ar de surrealismo. O primeiro foi o “American Jobs Plan” [Plano Americano de Empregos]: US$ 2,3 trilhões para rodovias, pontes, sistemas de água e reforma do mercado de cuidados de longo prazo financiado pelo Medicaid. O segundo foi o “American Families Plan” [Plano das Famílias Americanas]: US$ 1,8 trilhão para faculdades comunitárias gratuitas e programas existentes de ensino fundamental e médio; pré-escola universal; expansão do Medicare para serviços odontológicos, oftalmológicos e auditivos; licença médica remunerada de 12 semanas e ampliação da elegibilidade para o Child Tax Credit [Crédito Fiscal por Criança]. A compensação desse aumento de gastos de US$ 4,2 trilhões em dez anos foi de US$ 3,8 trilhões em novas receitas que viriam do “Made in America Tax Plan” [Plano Tributário Made in America]: um aumento nos impostos sobre as empresas— elevando a alíquota sobre a renda corporativa de 21% para 28%, estabelecendo um mínimo de 21% sobre os lucros offshore, um mínimo de 15% sobre os lucros declarados, encerrando isenções e deduções para a renda proveniente de combustíveis fósseis e reformando as deduções internacionais. Além dessas mudanças nos impostos corporativos, a Casa Branca propôs uma alíquota de 39,6% para as pessoas físicas do topo da distribuição, fechando a brecha de “juros transportados” sobre ganhos de capital, acabando com a suspensão da cobrança de impostos para as trocas “like-kind” da Seção 1031 (um método de isenção de ganhos de capital para imóveis) e US$ 80 bilhões em gastos com pessoal do Internal Revenue Service (IRS), a receita federal estadunidense.
Melhorar as condições de trabalho do setor de cuidados virou a nova pedra de toque do governo, discutida em termos de “infraestrutura social”. “Parte do que está falhando é o fato de a sociedade não dignificar o trabalho que eles [cuidadores de idosos e crianças] fazem, que é um dos trabalhos mais difíceis”, disse Deese. “Como uma das áreas de emprego em expansão em nossa economia, precisaremos de mais cuidados. Portanto, queremos que esse setor crie não apenas mais poder para esses trabalhadores, mas também mais dignidade”. A maneira de fazer isso não era apenas “construir creches, investir no lado da oferta de creches para que haja mais opções disponíveis”, mas também garantir “que os trabalhadores que prestam esses cuidados sejam mais bem pagos e tenham mais oportunidades de se organizar”.8
No total, a Casa Branca propôs déficits anuais de US$ 41 bilhões ao longo de dez anos. Apesar de sua relativa modéstia—cerca de um sétimo do custo anual dos déficits de Bush—, a expansão do setor público pressagiava uma profunda reorientação dos rumos da economia política dos EUA: uma reconstituição da política fiscal em favor de maior seguridade social, maiores folhas de pagamento no setor público e uma melhoria de vida para crianças e idosos. “Se os principais elementos do Plano da Família Americana de Joe Biden se tornarem lei”, escreveu Paul Krugman, “proporcionarão benefícios enormes e de fato transformadores para milhões de pessoas”. Em vez da velha estratégia de restringir o crescimento do sistema de bem-estar social pós-Grande Sociedade, reduzindo a demanda e o emprego na tentativa de estimular o investimento privado, a sabedoria convencional havia mudado. Juntos, os pacotes de gastos e impostos representavam as formas como o investimento público nesses setores de assistência poderia sustentar a oferta de mão de obra, começar a aumentar salários e, com a taxação das rendas mais altas, estabelecer alguma restrição ao crescimento contínuo da desigualdade. Esse programa reimaginou o modelo de crescimento que possibilitaria a saída da economia em forma de K.
Lobby na economia dual
Enquanto os grandes estrategistas do círculo de Biden monopolizavam as atenções, um conjunto de atores bem menos deslumbrante, porém mais fundamental, se organizava. Até o primeiro semestre de 2021, a adesão em algum grau do programa da Casa Branca parecia inevitável para os líderes do empresariado. Isso implicaria aceitar, por exemplo, alguma elevação de impostos corporativos—o presidente estava propondo 28% para a renda doméstica e um mínimo de 21% para todas as rendas (a direção da mudança havia se invertido em apenas uma década: em 2011, Obama propôs a redução da alíquota corporativa para 28%; o candidato à presidência Mitt Romney concorreu com a proposta de reduzir a faixa superior das empresas para 25%). No fim de abril daquele ano, um dos sócios do gigante escritório de direito corporativo Holland & Knight confirmou a premissa: “As pessoas estão levando isso a sério. É um momento de alta ansiedade”.9
Ansiedade à parte, fato é que o empresariado estadunidense se mobilizou contra a agenda de Biden. O presidente da Câmara de Comércio definiu uma posição inicial, chamando a proposta de investimento em infraestrutura de “natimorta”, enquanto a Business Roundtable alertou que “aumentos de impostos tornariam os Estados Unidos não competitivos para os negócios”. Josh Bolten, CEO da Roundtable e ex-chefe de gabinete de George W. Bush, reclamou que “Biden foi eleito precisamente porque não era nem Bernie Sanders nem Elizabeth Warren, mas está governando como os dois”.
Entre os grupos comerciais, a National Retail Federation (NRF) liderou a oposição. Com uma diretoria composta por executivos do Walmart, Target, Albertsons, Microsoft, Macy’s e Dick’s, entre outros, a NRF representa os empregadores do setor de serviços com baixos salários, cujos custos seriam afetados de forma mais aguda por uma reestruturação do mercado de trabalho estadunidense. Os principais empregadores do setor de lazer e hospitalidade—representados pela International Franchise Association (IFA), pela American Hotel and Lodging Association (AHLA) e pela National Association of Wholesaler-Distributors—também entraram na briga. Formaram um grupo chamado “America’s Job Creators for a Strong Recovery” [Criadores de empregos americanos para uma forte recuperação], através do qual argumentaram que um aumento de impostos ameaçava fazer com que os gastos dos consumidores e das empresas caíssem em uma recessão, sufocando a recuperação. Ao concentrar as críticas na proposta de aumentos de impostos, essa nova coalizão conseguiu montar uma campanha contra mudanças mais estruturais nas relações de emprego dos setores de baixos salários.
O grande capital multinacional se uniu à mobilização contra o aumento da taxação dos empregadores de baixos salários. A chamada coalizão RATE (Reforming America’s Taxes Equitably) era presidida por Elaine Kamarck, agente de Clinton responsável por cortar as folhas de pagamento federais na década de 1990 (na época, ela se gabava de ter “espremido todo o lixo socialista de esquerda do Partido Democrata”). O lobby da ala liberal das grandes empresas também ganhou apoio dos conservadores de Wall Street organizados no Committee to Unleash Prosperity—organização sem fins lucrativos com seis anos de existência dirigida por Stephen Moore, editor de opinião do Wall Street Journal, economista da Heritage Foundation e fundador do Club for Growth.
Uma decisão estratégica histórica moldou a primeira fase dessa disputa. Enfrentando oposição de todos os lados entre os grandes empregadores, a Casa Branca adiou sua pressão legislativa em favor do aumento de impostos para focar em um acordo de menor escala sobre os gastos com um grupo de senadores republicanos. Uma das principais influências por trás dessa decisão foi Anita Dunn, lobista da empresa de consultoria SKDK de Washington, cujos clientes, além dos comitês de campanha do partido, incluem Pfizer, AT&T e Amazon, e que “preparou o Presidente para todas as entrevistas e coletivas de imprensa desde o início da campanha”. Em abril, Dunn circulou um memorando entre as “partes interessadas” que defendia as seções menos polêmicas da agenda do governo: “Os principais componentes do American Jobs Plan do presidente Biden são extremamente populares entre uma coalizão ampla e bipartidária”, argumentou, citando o apoio aos gastos com infraestrutura da Câmara de Comércio dos EUA e do CEO da Ford Motors. Para conseguir onze votos dos republicanos no Senado e garantir gastos adicionais, a Casa Branca retirou do total de US$ 2,3 trilhões da sua proposta: US$ 400 bilhões para cuidados de longo prazo, US$ 424 bilhões para créditos fiscais de energia limpa, US$ 326 bilhões para moradias populares e escolas públicas e US$ 566 bilhões para fabricação nacional e pesquisa e desenvolvimento. Todas as menções a impostos foram removidas. O que restou foram US$ 550 bilhões em dez anos para estradas, pontes, aeroportos, portos, água, banda larga e distribuição de energia elétrica (em julho, os US$ 80 bilhões para o financiamento do IRS também foram cortados). No final de junho de 2021, assim que o debate sobre impostos entrou em pauta, a Casa Branca anunciou que havia chegado a um acordo bipartidário sobre os investimentos em infraestrutura.
O abandono da disputa sobre a taxação em favor do projeto de lei de infraestrutura dividiu o Partido Democrata. O entorno dos senadores Manchin e Sinema e da Casa Branca defendia gastos em infraestrutura sem impostos. A pressão pela aprovação do acordo de infraestrutura criou solidariedade entre os membros da coalizão bipartidária na rejeição ao aumento da tributação, mas alienou partes significativas das forças ativistas e de advocacy que se mobilizavam por reformas no mercado de trabalho, expansão do setor público e energia renovável (as pesquisas de opinião indicam, sem oscilações, que a população dos EUA aprova o aumento de impostos sobre os ricos). Anita Dunn garantiu o acordo em junho de 2021 e, em julho, deixou a Casa Branca para retornar ao SKDK. Entendendo que a única vantagem da esquerda do Partido Democrata sobre o centro era sua capacidade de bloquear o avanço da legislação bipartidária, Nancy Pelosi declarou que a Câmara votaria os impostos antes dos gastos—garantindo pelo menos algum avanço das propostas tributárias e dos pacotes de “economia do cuidado” excluídos do acordo bipartidário.
As agitações de 2020 e a transformação ideológica encabeçada por frações do círculo de assessores da Casa Branca pouco afetaram a estrutura de poder que a disputa travada pelos democratas na Câmara revelou a partir segundo semestre de 2021. Em julho, as corporações que haviam insistido na responsabilidade social e na transferência pacífica de poder após 6 de janeiro mobilizavam uma onda inercial de dinheiro para transmitir sua mensagem contrária aos esforços do novo governo em limitar os ganhos do topo da distribuição de renda. Só a coalizão RATE, por exemplo, viu seu orçamento anual de lobby aumentar oito vezes em 2021. O empresariado se uniu para demandar a aprovação imediata do acordo bipartidário de infraestrutura.
Ao isolar a questão tributária para dividir a coalizão de Biden, McConnell, líder republicano no Senado, permitiu que a casa apreciasse o projeto de infraestrutura em agosto. No mês seguinte, o comitê Ways and Means da Câmara, controlado pelos democratas, registrou sua própria proposta: um abrangente projeto para o orçamento do ano fiscal de 2022—hoje conhecido como Build Back Better.
No fim de outubro, quando o comitê apresentou o relatório da Build Back Better, a oposição focou no isolamento de medidas específicas de gastos voltadas a remodelar as relações de poder na economia do cuidado. Há muito tempo, o setor farmacêutico é o que mais gasta com lobby, com desembolsos anuais que somam quase o dobro daqueles registrados nos setores de seguros, petróleo e gás e valores mobiliários. A legislação só previa algumas pequenas medidas de controle de preços de medicamentos, mas isso não impediu o lobby farmacêutico de aumentar seus gastos em 14% entre 2020 e 2021. A Associação Americana de Dentistas também não demorou para se opor à inclusão de benefícios odontológicos no Medicare, o que limitaria a autonomia de precificação de seus membros. Anúncios na televisão apresentavam pacientes preocupados com o fato de que as negociações de preços “dificultariam a obtenção de medicamentos pelos usuários do Medicare”. O aumento dos gastos do setor de saúde com lobby contra a reforma também foi acompanhado, naquele momento, por uma onda crescente de desembolsos por parte de outro grupo, igualmente interessado em retirar da legislação uma parcela dos investimentos públicos previstos: o setor da fabricação de eletrônicos.
O veto dos preços
O que aconteceu com o ambiente intelectual que culminou nas propostas da Casa Branca reunidas no Build Back Better? O principal dispositivo retórico empregado na disputa de poder dentro do Congresso—e homônimo da lei que acabou resolvendo o conflito—foi a inflação. Apesar dos gestos em direção à política PAYGO, o acordo que a Casa Branca havia conquistado aumentava os gastos sem aumentar a arrecadação. O pacote destinado ao aumento da taxação continuou avançando no legislativo e, em novembro, chegou ao plenário da Câmara. Mas o terreno de luta da bancada progressista da Câmara já havia mudado radicalmente.
A inflação substituiu a economia em forma de K como a questão mais urgente da política econômica nacional. Em junho de 2021, a taxa de inflação havia subido para 5,3%, a mais alta desde os choques do preço do petróleo em 2008. A inflação se estabilizou por três meses ainda naquele verão, exatamente quando o acordo sobre infraestrutura, livre de qualquer discussão de impostos, se cristalizou. Porém, em outubro, enquanto o comitê Ways and Means analisava o projeto do Build Back Better e a aprovação do projeto bipartidário de infraestrutura esperava no limbo, a inflação subiu novamente para 6,2% e, em novembro, para 6,9%. Como a legislação tributária estava paralisada no Congresso, mas, mesmo assim, se recusava a morrer, a inflação acelerou ainda mais. A economia dos EUA vivenciava algo que não via desde o final da década de 1970: inflação continuamente acelerada. Isso moldaria o destino da política fiscal nos próximos três anos.
Se é que viriam, os gastos com investimento público que formavam parte importante da abordagem “moderna” de “crescimento econômico puxado pela oferta” precisariam se apresentar de outra forma e conquistar um eleitorado diferente. A Associação da Indústria de Semicondutores (SIA, na sigla em inglês) havia passado a maior parte dos anos finais de Obama e do mandato de Trump lutando contra a imposição controles comerciais e de investimento que, argumentava, poderiam prejudicar o relacionamento das empresas-membro com seus fornecedores e clientes. Durante muitos anos, o setor de semicondutores dos EUA dependeu de cadeias de suprimentos extremamente fluidas. Empresas de design de chips “fabless”, como a Qualcomm e a Nvidia, mantinham no território dos EUA somente as etapas do processo industrial referentes à elaboração do projeto, delegando a fabricação para empresas de fundição fora do país—das quais a maior é a Taiwan Semiconductor Manufacturing Corporation (TSMC)—, antes de vender seus produtos para fabricantes de aparelhos eletrônicos como Apple, Lenovo, Dell e assim por diante. Em 2016, a SIA alertou que “as ações do governo…para garantir a ‘autossuficiência’” representavam um “risco” para o setor com a “ameaça de excesso de capacidade”. Queda nos preços e excesso de oferta são os principais riscos existentes para qualquer empreendimento comercial.10
A posição era contrária à nascente guerra comercial do governo Trump. Antes da pandemia, John Neuffer, presidente da SIA, representava a visão mais antiga do domínio global dos EUA por meio da divisão internacional do trabalho promovida pelo capital multinacional. A SIA se opôs às restrições de licenciamento da administração Trump sobre a Huawei: o mercado dos EUA representava, afinal, apenas uma parte da renda de uma corporação multinacional.11 Eric Schmidt, ex-CEO e presidente do Google, que atuou na Comissão de Segurança Nacional sobre Inteligência Artificial da presidência de Trump, concordou com o novo consenso de política externa de que era “necessário algum grau de separação tecnológica da China”, mas também insistiu que “o setor de tecnologia da China continua a beneficiar as empresas americanas”.12
Foi justamente contra esse horizonte trumpista que surgiu uma peça central da Bidenomics: a criação de subsídios domésticos para a construção de instalações para a fabricação de semicondutores e P&D. A ação mais agressiva de Washington na questão dos semicondutores ocorreu na véspera da pandemia, com a detenção pelo Canadá, a pedido do Departamento de Justiça dos EUA, de Meng Wanzhou, executiva da Huawei (a Polícia do Canadá a manteve em prisão domiciliar por um total de 33 meses). Na fabricação global de semicondutores, 75% das empresas estão localizadas no Leste Asiático. Somando-se a isso a pandemia, a escassez a ela relacionada e a sinofobia característica da coalizão protecionista por trás de Trump, a conjuntura permitiu a renovação da configuração das relações de poder entre o empresariado e o governo.
Quando a Casa Branca de Trump começou a reivindicar o Defense Production Act (DPA) [Lei de Produção de Defesa], instrumento que dá poder ao presidente para ordenar a aceleração do fornecimento de bens e serviços pela indústria doméstica em nome da defesa nacional, o secretário de Estado Mike Pompeo anunciou uma nova política de compras: o Departamento de Estado não transmitiria mais comunicações usando hardware fabricado na China. Pouco tempo depois, o ex-executivo financeiro da GM, Keith Krach, então subsecretário de Estado para Crescimento Econômico, Energia e Meio Ambiente de Pompeo, garantiu o acordo que se tornaria, no governo seguinte, uma das conquistas definitivas reivindicadas pela Bidenomics. Em maio de 2020, a Taiwan Semiconductor Manufacturing Corporation (TSMC) anunciou o plano para instalar uma planta fundição de US$ 12 bilhões em Phoenix, no Arizona. Em setembro de 2020, Krach viajou para Taiwan para cumprir o que foi chamado de “estratégia de segurança econômica global”: a Casa Branca venderia US$ 7 bilhões em mísseis de cruzeiro, minas, drones e estações de controle para o governo da ilha.
As bases de uma política industrial focada na tecno-segurança, portanto, foram lançadas antes da eleição de 2020. Só o que faltava era uma nova fórmula para a política fiscal. Em julho de 2020, a Câmara aprovou um projeto de lei de defesa que incluía autorização para “incentivos à fabricação de semicondutores”. No entanto, essa autorização não destinou nenhum novo recurso. Naquele mesmo mês, Eric Schmidt, do Google, criou o China Strategy Group para produzir recomendações e fazer pressão política sobre a articulação entre tecnologia e segurança nacional, com membros do Center for New American Security [Centro para a Nova Segurança Americana] (CNAS), ex-funcionários do governo Obama e do Departamento de Estado de George W. Bush, consultores de gestão, banqueiros de investimento, capitalistas de risco e um empresário da NFT. Até setembro de 2020, a SIA publicou recomendações favoráveis a um programa de US$ 50 bilhões em subsídios para a construção de dezenove novas fundições de semicondutores nos EUA.
A pressão do lobby coincidiu com um alinhamento partidário já concretizado no próprio setor de fabricação de eletrônicos e equipamentos. Em ciclos eleitorais anteriores, as contribuições de campanha do setor totalizaram cerca de US$ 50 milhões em um padrão aproximadamente bipartidário com uma leve margem a favor dos democratas. Porém, em 2020, o setor gastou US$ 102 milhões com os democratas em comparação com US$ 34 milhões com os republicanos—US$ 2 milhões com Biden em comparação com US$ 684 mil com Trump. O fator mais notável dessa guinada à política do setor foi o avanço da SIA sobre o lobby de segurança nacional. Até então, a associação comercial havia se distanciado da disputa partidária que envolvia o planejamento das políticas dos Departamentos de Estado e Defesa. Isso mudou com a vitória de Biden em novembro. No dia seguinte à eleição, o CNAS adicionou a SIA a sua lista pública de doadores. As corporações de semicondutores que haviam investido no planejamento da política de defesa do Partido Democrata logo teriam aliados ocupando o topo da burocracia de política externa de Biden: o subsecretário de Estado, Kurt Campbell, havia cofundado o CNAS com Flournoy; a subsecretária de Estado para Assuntos Políticos, Victoria Nuland, era a CEO do CNAS.
Em março de 2021, quando o American Families Plan (pacote que posteriormente viraria o Build Back Better) foi anunciado, incluía US$ 230 bilhões em dez anos para a fabricação de semicondutores e P&D. Duas semanas antes de Sinema, representando o Senado, e a Casa Branca anunciarem seu acordo bipartidário de infraestrutura sem impostos em junho de 2021, o Senado aprovou o US Innovation and Competition Act (USICA), um projeto de lei de P&D corporativo e investimento autônomo em semicondutores de US$ 250 bilhões, numa tentativa de blindar os subsídios das empresas de tecnologia dos projetos de aumento de tributação e expansão dos serviços sociais. Mas, em razão da disputa narrativa ao redor da política fiscal do Partido Democrata, mesmo os subsídios aos semicondutores provocavam controvérsia. À medida que a bancada progressista do Congresso se opunha à obstrução dos projetos de tributação capitaneada pelo Senado atrasando a aprovação de toda a legislação, ao longo do segundo semestre de 2021, o destino de qualquer gasto permanecia no limbo.
O aumento do custo da mão de obra em 2021-2022 foi intolerável para muitos empresários. Os empregadores fizeram uma enorme pressão política para eliminar os pagamentos de auxílio aos trabalhadores. As queixas generalizadas do empresariado sobre a “escassez de mão de obra” refletiam essa perspectiva, cristalizada num esforço para eliminar os benefícios de desemprego legalmente concedidos durante a pandemia. A inflação cumpriu o papel de veto ideológico contra os gastos expansivos com a classe trabalhadora. Reorientadas pela questão da inflação, as amplas reivindicações sobre o processo orçamentário haviam diminuído, e o sucesso do lobby do setor de semicondutores proporcionou uma espécie de modelo para uma coalizão bipartidária de gastos.
A segurança nacional como base do incentivo fiscal
Após livrar o Tesouro daquela parte do gasto mais social-democrata e orientada para os serviços públicos, o lobby corporativo pode finalmente focar em reivindicações mais elegantes. Liderados pela Oracle, Apple, Microsoft, Qualcomm, Intel, Palantir, Dell, Cisco e IBM, entre outros, os gastos trimestrais com lobby dos fabricantes de equipamentos e produtos eletrônicos aumentaram 28% ao longo de 2021. No início de 2022, os fabricantes de eletrônicos e equipamentos estavam prontos para tomar do Congresso aquilo que vinha sendo negado ao eleitorado formado por profissionais de saúde, pacientes de hospitais, aposentados, estudantes, professores e pais: recursos públicos. Ainda em janeiro, a Câmara aprovou a Lei COMPETES, que prevê incentivos à inovação tecnológica e P&D. Um ano antes, o secretário Antony Blinken havia dado o tom para o debate legislativo sobre os subsídios do setor de fabricação de eletrônicos, anunciando que a “estratégia de segurança nacional” do governo enfrentava “o maior teste geopolítico do século XXI: nosso relacionamento com a China”.13
A invasão da Ucrânia pela Rússia foi o empurrão que faltava para assegurar uma coalizão no legislativo. Em 15 de março de 2022, Biden assinou o primeiro projeto de lei de apropriação suplementar militar para a Ucrânia, no valor de US$ 10 bilhões. O empresariado, uma vez vencido o desafio sobre como o governo deve gastar, concordou que agora era a hora apropriada para voltar a fazê-lo.
A retomada das negociações sobre o orçamento fiscal—excluída a discussão da arrecadação tributária—também tirou do armário o pacote de incentivos para semicondutores que estava paralisado. Quatro dias após Biden se reunir com o Conselho Empresarial, ainda em março, o Senado aprovou sua versão da Lei COMPETES. Apesar da oposição ao aumento do déficit durante toda a saga do Build Back Better, a guerra na Ucrânia colocou os gastos novamente em pauta. No final de abril, o Congresso aprovou e o Presidente sancionou o segundo suplemento militar para a Ucrânia, dessa vez no valor de US$ 33 bilhões. Enquanto isso, as propostas da lei COMPETES da Câmara e do Senado eram apreciadas ao lado de outros projetos de incentivo para o mesmo setor. Como se quisesse sinalizar que o empresariado havia autorizado a mudança na política fiscal emergente, no início de maio, Biden nomeou novamente Anita Dunn como assessora especial. Em 27 de maio de 2022, o Senado finalmente revelou sua proposta de subsídios: os US$ 424 bilhões originalmente previstos no American Jobs Plan.
Os termos da superação da disputa entre Republicanos e Democratas são ilustrativos dos valores que tornaram a Bidenomics possível. O governo trouxe à mesa o fantasma da guerra. Em 13 de julho, senadores democratas organizaram um briefing confidencial de segurança nacional, tratando da importância da fabricação de semicondutores para o setor de defesa, e o distribuíram para todo o Senado. Lá, um grupo bipartidário de senadores ouviu a Secretária de Comércio, Gina Raimondo, a Secretária Adjunta de Defesa, Kathleen Hicks, e a Diretora de Inteligência Nacional, Avril Haines, explicarem por duas horas a importância de estimular o setor de semicondutores. Hicks disse ao grupo que “98% dos chips comprados pelo Departamento de Defesa são testados e embalados na Ásia”, enquanto Haines conduziu o grupo pela narrativa de uma hipotética invasão chinesa a Taiwan. Na semana seguinte, o gabinete de Nancy Pelosi começou a informar à imprensa que a líder da maioria da Câmara viajaria para Taiwan. Seria a primeira visita de uma autoridade estadunidense de seu nível à ilha em um quarto de século––o que provocou exercícios militares aéreos de ambos os lados do Mar do Sul da China.
Após o briefing, Raimondo pediu a Pompeo e ao antigo assessor de segurança nacional de Trump, Robert O’Brien, que fizessem um apelo à bancada do Partido Republicano no Senado para aprovar o projeto de financiamento. No dia seguinte à reunião secreta, democratas do Senado anunciaram que deixariam de apreciar qualquer pacote que aumentasse a tributação junto com os gastos. A oposição aos republicanos não fazia mais sentido. Em 27 de julho, satisfeito, o Senado aprovou o projeto de lei de gastos com tecnologia e P&D—hoje conhecido como CHIPS and Science Act––e o enviou para a Câmara. Na manhã seguinte, democratas do Senado anunciaram uma proposta de conciliação orçamentária que envolvia clima, saúde e tributação: US$ 369 bilhões em créditos fiscais compensados por US$ 313 bilhões em receita obtida por uma série de mudanças nos impostos corporativos que não incluíam o aumento da alíquota legal. O Inflation Reduction Act acabava de nascer.
A invenção da Bidenomics
As estruturas de poder que aglutinavam muitos distritos do Congresso funcionavam como uma espécie de centrífuga descentralizadora contra as forças que impulsionavam a agenda do Build Back Better. Os empregadores precisavam estabilizar os custos de mão de obra. Era consenso para a mídia nacional que os gastos do governo eram os culpados pela inflação desestabilizadora. O ajuste fiscal era a solução. O fraco apoio do eleitorado a nível nacional até mesmo para aqueles aumentos de gastos voltados à nova agenda de segurança nacional tornou necessário um empreendimento dramático estilo Rashomon para justificar a isenção tributária para fornecedores de energia renovável e os subsídios ao setor de semicondutores.
Os detalhes finais do processo de conciliação orçamentária explicitaram ainda mais a fraqueza do apoio: dos aumentos de impostos incluídos no acordo dos democratas do Senado de 28 de julho, a oposição conseguiu, na décima segunda hora, isentar os principais lobbies. O Congresso manteve as brechas legislativas que permitem aos fundos de private equity e hedge pagar menos impostos sobre ganhos de capital. As empresas de manufatura e telecomunicações ganharam novas deduções. Os US$ 80 bilhões em dez anos para financiamento do IRS garantidos em agosto de 2022 foram reduzidos para US$ 60 bilhões durante as negociações do teto de gastos nos anos de 2023 e 2024.
Foi preciso uma pandemia e uma série de revoltas populares em meados de 2020 para abalar a tradicional hegemonia das grandes empresas sobre a liderança do Partido Democrata. Mesmo assim, a resistência política ao incremento e à reforma da economia do cuidado e à renegociação das condições do mercado de trabalho moldou de forma decisiva o que a Bidenomics acabou virando: a adoção de justificativas de segurança nacional para os gastos públicos, a celebração da tecnologia e sua atribuição aos empreendedores, o silenciamento das tentativas de reforma tributária mais progressiva, o retorno da austeridade aos orçamentos municipais e a busca por segurança nas fronteiras. Em suma, a política econômica de Biden se tornou o que Jake Sullivan descreve como “uma base tecno-industrial de ponta, forte e resiliente”, capaz de “inaugurar uma nova era da revolução digital”. Esse projeto, combinado com a intervenção militar no exterior, eclipsou o incipiente projeto do Build Back Better de construção de uma base eleitoral formada por trabalhadores do setor de serviços de baixos salários, sindicatos do setor público e imigrantes. Entre a nova insurgência do Partido Democrata para aumentar os impostos e refazer o estado de bem-estar social, de um lado, e a elite empresarial avessa a impostos e com mentalidade de disciplina trabalhista, de outro, o impasse político forçou um ajuste de compromissos.
No entanto, uma nova política fiscal emergiu, de fato, do período Biden. Houve um aumento gradual nos gastos federais acima da regra pré-pandêmica. Em novembro de 2010, auge da recessão, durante as negociações do orçamento para o ano fiscal de 2011, o diretor do OMB, Peter Orszag, declarou que cortes na previdência social “ajudariam o governo a estabelecer a credibilidade necessária para resolver os problemas fiscais do ano seguinte”. John Podesta achava que “as reformas [na previdência] poderiam demonstrar claramente aos céticos mercados de dívida que os Estados Unidos estão dispostos a pautar uma questão fiscal politicamente difícil”. Paul Volcker, na época conselheiro de Obama, apoiou os cortes de benefícios propostos como instrumentos de “construção de confiança”.
Na eleição de 2024, esse tipo de retórica não está presente. Tanto a campanha de Donald Trump quanto a de Kamala Harris são favoráveis a proteger a previdência social e o Medicare, enquanto o orçamento do ano fiscal de 2024, marcado pelas negociações políticas típicas de um ano eleitoral, projeta um déficit de US$ 940 bilhões. A política fiscal está de volta—na forma de uma síntese obscura de cortes de impostos e incentivos que compõem a nova política industrial. A segurança nacional fornece a cola ideológica para as manobras fiscais e expansões do teto da dívida que sustentam essa política fiscal: desde março de 2022, quando a guerra na Ucrânia começou, o Congresso concedeu um adicional de US$ 275 bilhões em sete projetos de lei de financiamento suplementar militar, ao mesmo tempo em que reduziu os orçamentos de programas civis para níveis ainda menores do que aqueles pré-IRA.
Mas será o crescimento econômico produzido pelo retorno dos crescentes déficits fiscais capaz de reverter meio século de desigualdades? Os maiores ganhos de emprego nos anos Biden foram divididos entre dois tipos de mercados muito diferentes. O setor que desfruta do maior crescimento absoluto no total de empregos em comparação com fevereiro de 2020 é o de serviços profissionais e comerciais. Mais de três quartos dos 1.4 milhão de empregos que a economia adicionou nesse setor em comparação com o período anterior à pandemia foram em serviços profissionais, científicos e técnicos: surpreendentemente, a consultoria é a categoria que lidera o grupo, seguida de programação, análise de sistemas e serviços relacionados e, enfim, dos serviços de pesquisa e desenvolvimento científico. Em seguida, vêm educação privada e serviços médicos (1 milhão de empregos) e transporte e armazenamento (836 mil empregos). Esses últimos são setores de baixos salários com limitados ganhos de produtividade decorrentes da expansão da demanda (embora os salários dessas categorias também estejam aumentando, eles são, em termos de horas, pequenas frações dos custos de mão de obra no setor de altos salários). Vistas em conjunto, essas tendências representam uma continuidade da economia em forma de K.
As mudanças de caráter industrial e ocupacional do mercado de trabalho produzidas até agora pela Bidenomics refletem o equilíbrio de poder subjacente na economia mista. Dos tão alardeados 800 mil empregos criados no setor de manufatura, 650 mil representam a recuperação para os níveis de fevereiro de 2020. O ganho absoluto da manufatura de 150 mil vagas desde antes da pandemia representa uma taxa de crescimento do emprego inferior à do restante da economia. O setor da manufatura, extremamente produtivo, simplesmente não encontra compradores o suficiente para seus produtos para justificar o aumento da força de trabalho. Mesmo num novo ambiente comercial protecionista, a indústria manufatureira continuou a declinar como parcela do emprego nacional durante os anos Biden, caindo de 8,5% para 8,2% do total da força de trabalho empregada.14
Parece que a expansão fiscal de 2020-2021 mudou apenas temporariamente os padrões de emprego. Novos investimentos—estimulados por conquistas do IRA, como o Fundo de Redução de Gases de Efeito Estufa, ou a expansão de empréstimos com apoio público do Departamento de Energia—moldarão o surgimento de novos projetos de energia verde em todo o país. Mas o investimento privado oferecido teve o efeito de reproduzir e expandir uma economia dual de serviços de baixos salários sustentada por novas construções, valores especulativamente inflacionados de imóveis e títulos, e um setor rico, mas de baixo emprego, de empresas de manufatura de alta tecnologia e montagem final. Dada a experiência de pleno emprego que precedeu a pandemia e sua continuidade na rápida recuperação, o problema clássico de aumentar os gastos do governo sem provocar pânico nos negócios ou colocar os recursos nas mãos de atores corporativos com interesses próprios permanece intocado. Fazer isso significaria confrontar a maneira como os gastos públicos e os investimentos privados criam, juntos, os padrões predominantes de desigualdade no setor de serviços e na economia do cuidado—exatamente a parte da agenda que não conseguiu encontrar espaço na nova síntese legislativa. Na ausência de qualquer objetivo alternativo que possa unir as coalizões legislativas em busca do que os economistas chamam de crescimento econômico “equilibrado”, o avanço sob o signo da segurança nacional continuará sendo desnivelado, desigual e politicamente restritivo.
A capacidade de propor estratégias alternativas de manutenção do pleno emprego é condicionada não apenas pela existência prolongada de um mercado de trabalho aquecido, mas também pela garantia de controle do governo. A chapa de Harris-Walz entrou no seu último mês de campanha com pouco controle sobre primeiro elemento e uma tentativa de assegurar o segundo por meio da adoção do conservadorismo da era George W. Bush em relação à política externa e à imigração. Incapaz de sustentar uma política fiscal voltada a reduzir brechas salariais mais rapidamente e assegurar a participação do trabalho na renda nacional, a Bidenomics converteu um programa de aumento de impostos e gastos sociais em créditos fiscais corporativos financiados por déficit para o crescimento direcionado de centros de lucro existentes. Para pagar por isso, os democratas recorreram à burocracia imperialista do Departamento de Estado para arrancar gastos do Tesouro.
A década de 2020 vem reinventando a “prontidão para o combate militar” como unanimidade bipartidária. “Esses preparativos declaradamente bélicos têm sido, na verdade, preparativos para romper a paz”, escreveu Thorstein Veblen em fevereiro de 1917, um mês antes de Woodrow Wilson enviar soldados americanos para a Europa. “Buscou-se uma solução na preparação de armamentos ainda mais pesados, com a plena consciência de que mais armamento implicaria infalivelmente em uma guerra mais implacável e mais desastrosa—o que resume a estratégia estatal do último meio século”. Por mais que os estrategistas políticos se convençam de que o novo nacionalismo pode garantir o consentimento interno e a cobertura geoeconômica, as correntes pelas quais navegam hoje, no passado, levaram às catástrofes históricas que oportunizaram a invenção das próprias ferramentas da macroeconomia—com o objetivo de entender e moldar conscientemente a política econômica.
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Já antes de 2008 era preciso reorganizar os pilares da governança global para acomodar a ascensão da China. Com a crise financeira, somou-se a essa outra exigência: a de remodelar o próprio capitalismo. A pandemia de Covid-19 representou um momento estratégico para avançar nessa dupla tarefa. Uma década depois do anúncio da falência do Lehman Brothers, a emergência sanitária foi ocasião para que parte das elites globais lançassem seu apelo por uma nova ordem mundial pós-neoliberal, apelo que veio acompanhado do chamamento à reestruturação da governança global e, em particular, da sua dimensão econômica: a construção de um “novo Bretton Woods”.
Em comparação com a crise do liberalismo de cem anos atrás, a crise do neoliberalismo e o chamado à nova ordem atuais não contam com uma alternativa ao capitalismo como aquela representada pela União Soviética. Independentemente da classificação que se faça da China, fato é que, ao contrário da antiga URSS, o país não é epicentro de um movimento internacional amplo e bem implantado em variados Estados e regiões. Apesar de ter seguido o modelo soviético por ao menos três décadas, a partir do final dos anos 1970 a China adotou um caminho próprio e peculiar que lhe permitiu sobreviver ao colapso do bloco soviético sem abrir mão de seu projeto.1 Na particularidade da presente crise, o mundo globalizado depende da China sob muitos aspectos, mas nem por isso o país surge como um modelo imitável ou exportável.
A ausência de uma alternativa pós-capitalista implantada e exportável não significa, entretanto, que hoje não estejam presentes, como há cem anos, tensões geopolíticas graves. E não exclui a presença de modelos de capitalismo pretensamente exportáveis e em competição de vida ou morte, como há cem anos foram os capitalismos de tipo fascista ou de tipo New Deal. A possibilidade de que a crise atual leve à ruptura drástica de uma guerra globalizada não está fora da mesa. Daí vem, justamente, o sentido fundamental do chamamento para um “novo Bretton Woods”: reorganizar a governança global para que a passagem a uma ordem pós-neoliberal não cruze com a tragédia e a incerteza de um conflito bélico generalizado.
O duplo convite para uma reforma do capitalismo e de seu modelo de governança se configura em termos da conversão a um novo credo. O conteúdo desse credo ainda precisa de ser fixado, uma vez que sua direção e amplitude envolvem uma batalha já em curso no interior do establishment neoliberal. Qualquer que seja o resultado da batalha, no entanto, a autorreforma não deixa de ter como objetivo final vir a ser um novo credo, algo que desde a era neoliberal costuma ser chamado de “consenso”. Um “novo consenso”, como afirmou Jake Sullivan em abril de 2023.
Ainda que pareça paradoxal, o modelo proposto para essa transição dentro da ordem rumo ao pós-neoliberalismo pretende mimetizar o da própria ascensão e consolidação do neoliberalismo, pelo menos segundo um certo senso comum de como isso aconteceu. Nessa versão da história, o neoliberalismo teria surgido a partir da formulação de um novo paradigma econômico, com teoria e preceitos de política econômica próprios e visão própria de sociedade e de geopolítica. Em seguida, o projeto teria passado à fase de implementação, ilustrada tanto pela tomada das instituições quanto nas disputas culturais e eleitorais que levaram ao estabelecimento desse novo paradigma como hegemônico.2
O raciocínio que sustenta a adaptação contemporânea do projeto passado se estrutura mais ou menos assim: o neoliberalismo despontou em um contexto de Guerra Fria e, no mundo capitalista, conseguiu se consolidar sem uma ruptura bélica generalizada. Analogamente, para alguns países centrais, o atual momento de desglobalização seria caracterizado por uma nova forma de Guerra Fria que, permanecendo fria, permitiria a transição para uma nova ordem pós-neoliberal nos moldes da ascensão do próprio neoliberalismo.
Mas a proposta não seria viável se fosse lastreada somente no poder institucional e econômico dessas elites globais. Há pelo menos dois outros trunfos que tornam o projeto plausível, ainda que não se concretize. Primeiro, a irredutibilidade das transformações sociais provocadas pelo neoliberalismo objetivamente inviabilizou um programa que pretenda “voltar atrás”: hoje, a proposta de retomar uma regulação de tipo keynesiano não é mais que voluntarismo político ilusório. Segundo, a consolidação de uma divisão política de vida e morte, resultado da própria crise do neoliberalismo, serve bem a um projeto de transição dentro da ordem porque mobiliza a vitória da extrema direita como ameaça para forçar a moderação de forças mais à esquerda.
A geopolítica domesticada
Ao contrário de ser uma regulação meramente econômica e superficial, o neoliberalismo estabeleceu raízes sociais profundas.3 Seu sucesso em desmantelar mecanismos universais de solidariedade exacerbou disputas distributivas, provocando efeitos destrutivos e autodestrutivos. A marcada divisão política que se manifesta em diversas realidades domésticas atualmente é resultado desse processo. Hoje, nos países ainda democráticos, essa divisão se dá entre uma direita sem medo de se aliar à extrema direita e um novo progressismo que pretende reformar o neoliberalismo, afastando-se de suas versões mais extremistas. Trata-se de uma autêntica divisão, e não de mera “polarização”, em que, segundo a metáfora, os dois lados pertenceriam a um mesmo “campo magnético”.4 Os campos não apenas são distintos, mas inconciliáveis. São dois “projetos de mundo”.
No ritmo das analogias, seria possível sustentar que divisão semelhante se formou cem anos atrás: não havia terreno comum entre o capitalismo do New Deal, o nazismo e o fascismo e o socialismo soviético. Mas, para além da ausência de uma alternativa ao capitalismo, a situação atual é diferente porque os dois campos constituídos partilham, sim, um terreno comum. E esse não é o terreno da democracia, ou do que ela deveria ser, mesmo que nos países ainda democráticos de hoje, diferente do que aconteceu há cem anos, a extrema direita se apresente como campeã da democracia. O terreno partilhado é o próprio neoliberalismo e sua herança. O objeto principal das disputas é o que preservar e o que descartar do período neoliberal.
Cada um à sua maneira, ambos os representantes da divisão atual são herdeiros legítimos do neoliberalismo. São dois lados da mesma moeda. Os termos em que Gary Gerstle5 descreveu a configuração da disputa nos Estados Unidos aclaram os detalhes do processo sucessório: um dos lados lado é herdeiro do “neovitorianismo” (o neoliberalismo conservador de Ronald Reagan na década de 1980), o outro é herdeiro do “cosmopolitismo” (o neoliberalismo progressista consolidado a partir da gestão de Bill Clinton nos anos 1990). A diferença da nova geração da divisão é que em muitos lugares a direita sem medo, produto do neovitorianismo, é controlada pela extrema direita com a violência explícita e brutal que a caracteriza. O novo progressismo, por sua vez, é hoje o próprio establishment em boa parte dos países ainda democráticos.
A ameaça autoritária da direita sem medo, se por um lado permite ao novo progressismo a manutenção da base que o sustenta como establishment, por outro, impõe a preservação do máximo possível de quadros antes devotados à implantação de programas neoliberais. É justamente do establishment que vem o chamamento para um “novo Bretton Woods”, outra peculiaridade da situação atual: para o novo progressismo, não há necessidade do movimento custoso de tomar as instituições. Prosseguindo nas analogias, o contrafactual histórico para uma reforma do neoliberalismo desde dentro seria uma ordem keynesiana que tivesse conseguido se autorreformar de modo a evitar ser suplantada pela ordem neoliberal “antissistema”. Na disputa pelo espólio do neoliberalismo, é a direita sem medo quem se apresenta como “antissistema” e pretende tomar as instituições. O que lembra que o apelo para um novo Bretton Woods, embora feito pelo campo do novo progressismo, envolve muito mais do que a formação de blocos entre países ainda democráticos. Para ser bem-sucedido, o convite tem que ser estendido também às autocracias consolidadas e aos países com governo de partido único. E aos países em vias de se tornarem uma coisa ou outra.
A grande divisão entre a direita sem medo e o novo progressismo organiza os espaços políticos nacionais em países ainda democráticos, mas não tem contrapartida em alinhamentos internacionais. Quando governos do novo progressismo adotam políticas de comércio exterior como o friendshoring, a “amizade” geopolítica não demanda de seus parceiros uma defesa qualquer da democracia. O pano de fundo da disputa pela nova ordem é o descasamento entre embates nacionais e globais.
Em boa medida, esse descasamento está na base da dificuldade em negociar novos padrões de governança global. Como, do lado dos países ainda democráticos, a disputa de vida ou morte que os divide prossegue, como não há alinhamentos geopolíticos consolidados entre esses países nem mesmo no Norte Global, também uma interlocução eficaz para alcançar acordos globais fica adiada por tempo indeterminado. E nada indica até agora que essa disputa entre a direita sem medo e o novo progressismo irá se resolver em um curto período de tempo.
Nem por isso devem ser abandonadas as tentativas de negociação em curso. Alcançar novos padrões de governança global pode significar a diferença entre a guerra e a paz. E, para muitos países do Sul Global, um “novo Bretton Woods” pode significar também certo alívio de suas dívidas e algum financiamento para a obtenção das tecnologias necessárias para uma transição energética efetiva.
O problema é que nem mesmo isso, que já é bastante otimista, é suficiente. É preciso lembrar que, nos termos presentes, o horizonte da nova ordem em negociação não é o de uma autêntica transição ecológica e socialmente justa, ainda que as desigualdades mundiais sejam insustentáveis e o meio ambiente esteja à beira do colapso. Por mais que o discurso corrente da reorganização geopolítica e geoeconômica gire em torno dessa premissa, os três países que mais emitem carbono no planeta depõem em sentido contrário: os Estados Unidos de Joe Biden aumentaram a exploração de petróleo e pisaram fundo no acelerador do fracking, a China avisou que só inverterá sua curva de emissões, talvez, depois de 2030, adiando a neutralidade das emissões até, ao menos, 2060, e a Índia não demorou em se pronunciar no mesmo sentido.
Mesmo que os esforços de reforma de instituições como o Fundo Monetário Internacional, o Banco Mundial ou a Organização Mundial do Comércio tenham sucesso em algum momento, o que está em jogo é o estabelecimento das bases tecnológicas e produtivas para uma transição meramente energética. E, ainda que limitada a esses termos, é uma transição que só deverá se completar em três ou quatro décadas, caso efetivamente aconteça.
Para os países do Sul Global, de uma forma ou de outra, a conta não sairá barata. A reforma pode implicar exigências proibitivas de alinhamento geopolítico, mesmo que os países ainda democráticos do Sul não possam pagar por isso. O preço será especialmente alto se o “novo consenso” não ampliar sua margem de ação para enfrentar a pobreza e as desigualdades. Para muitos desses países, é um preço que pode custar a saída da armadilha neoextrativista6 que sufoca sua autonomia doméstica e constrange sua inserção internacional.
A política doméstica globalizada
Os países ainda democráticos do Sul Global não podem se dar ao luxo da desvinculação econômica de parceiros autocratas ou de partido único. No movimento de desglobalização atual, o desacoplamento é limitado às nações que podem pagar por ele. O friendshoring como política de comércio e segurança nacional está reservado a quem pode escolher seus amigos.
A globalização do princípio das “vantagens comparativas” na divisão do trabalho reprimarizou e desindustrializou países de economia dependente. Na América Latina, por exemplo, o resultado foi a transformação da maior parte deles em sociedades e economias neoextrativistas,7 ainda que uma série de governos de esquerda tenha formulado programas contra o neoliberalismo. Não há razão para atribuir intenções neoliberais a governos que as rejeitam explicitamente. Mas é necessário distinguir suas pretensões das práticas que, diante do caráter inescapável do neoliberalismo como regulação global do capitalismo, foram e são obrigados a adotar para viabilizar seus projetos políticos.
A redução da política à divisão entre a direita sem medo e o novo progressismo não deixou espaço para terceiras vias, no discurso ou na prática. Hoje, tanto em termos nacionais quanto globais, governos de esquerda ou governos simplesmente progressistas integram o campo do novo progressismo. Como ordem global, o neoliberalismo suplantou intenções domésticas e reestabeleceu as margens de ação disponíveis aos países periféricos. “Resistir” ao neoliberalismo significa, nesse caso, explorar brechas de ação em um quadro geral pouco elástico. Ou pelo menos assim parece quando os efeitos da ordem neoliberal em muitos países periféricos são comparados com aqueles de formas anteriores de regulação do capitalismo.
Na América Latina, após o final da Segunda Guerra Mundial, consolidou-se uma estratégia de desenvolvimento que aspirava a mais autonomia e autossuficiência produtiva, cujo emblema foi a chamada “industrialização por substituição de importações”. Em suas múltiplas configurações, o princípio da substituição de importações foi protagonista de diversos projetos nacionais voltados à criação de um mercado consumidor interno relevante e à redução ou superação da dependência típica de economias fundadas na exportação de bens primários.
Com o assentamento da ordem neoliberal, a globalização do princípio das “vantagens comparativas” esgotou a substituição de importações como projeto nacional. As ditas “vantagens” da América Latina levaram à exploração superintensiva de minérios e produtos agropecuários, que suplantaram em grande medida o que havia de participação industrial complexa nos PIBs nacionais. Os países latino-americanos foram progressivamente confinados na armadilha neoextrativista.
Mas, ainda que essa armadilha reduza ao mínimo a margem de ação dos países da região, não significa que a saída seja voltar ao projeto desenvolvimentista anterior. O retorno não é possível e nem desejável. As condições materiais não estão mais postas, e os projetos nacionais industrializantes do passado foram marcados também pelo autoritarismo, pela destruição ambiental e pelo reforço das desigualdades que não devem servir de modelo para ambições contemporâneas.
Por outro lado, hoje, como ontem, a tarefa é buscar referências para o desenvolvimento doméstico e a inserção internacional que permitam o mais amplo exercício de autonomia possível. Dessa vez, sem que isso aumente desigualdades ou imponha barreiras à transição ecológica. E sem que ameace a democracia onde for possível mantê-la ou instaurá-la.
Para isso, é preciso que as quatro décadas de armadilha neoextrativista criadas pelo neoliberalismo não sejam reduzidas a um problema econômico, mas entendidas em sua multidimensionalidade. O próprio neoliberalismo é um autêntico modelo de sociedade, não somente um conjunto de preceitos econômicos – sua manifestação na periferia do mundo globalizado deve ser lida através dessa mesma lente. Isso vale, ainda, para o atual chamamento à transição para o pós-neoliberalismo: os termos em que a nova ordem é planejada e as diferentes tendências de desenvolvimento que implicará ao redor do mundo precisam ser esquadrinhados em toda sua complexidade.
Reconhecer a especificidade da situação atual envolve também entender que a armadilha neoextrativista não se arma da mesma maneira em todos os lugares. Identificar as variadas configurações de escombros que a globalização das “vantagens comparativas” deixou pelo mundo é, na verdade, a primeira tarefa teórica no entendimento da posição do Sul Global no declínio da ordem neoliberal.
No caso de muitos países ainda democráticos do Sul, a dimensão política da armadilha presente se manifesta nos termos da divisão fundamental entre a direita sem medo e o novo progressismo. No Brasil, por exemplo, a armadilha neoextrativista aprisiona o país entre o colapso climático global e a possibilidade de conter a extrema direita em território nacional. A exploração predatória de recursos naturais sem qualquer reserva ou obstáculo faz parte do programa da extrema direita. O abandono do extrativismo predatório rumo a uma sociedade de baixo carbono, por outro lado, faz parte do programa do novo progressismo. Mas, se quiser continuar a derrotar a direita sem medo em eleições e a manter seu programa de combate a desigualdades, também o novo progressismo não poderá abrir mão do neoextrativismo. Assim se arma a armadilha neoextrativista.
O que vem depois do neoliberalismo
Nos termos em que a transição dentro da ordem se apresenta hoje, duas tendências de desenvolvimento parecem estar em jogo a médio e longo prazo. De um lado, os movimentos de desglobalização em curso oferecem uma oportunidade única para que muitos países do Sul Global mudem os atuais padrões de dependência no sentido de aumentar sua autonomia e margem de ação. Este processo levaria tempo e não implicaria uma dissociação completa de parceiros comerciais tradicionais, mas poderia impactar a correlação de forças em bases nacionais e permitir a sobrevivência de alguma democracia, desafiando as diversas configurações da armadilha neoextrativista. De outro lado, é possível que os países em armadilha neoextrativista fiquem presos ao neoliberalismo, e que neoliberalismo e pós-neoliberalismo coexistam em condições desiguais durante muito tempo, estratificados de acordo com o poder e a liberdade relativos de cada país. Talvez a própria transição energética tome o caminho arriscado de acontecer em ritmo desigual entre os países do Norte e do Sul.8 Sem mencionar a convivência provável entre ordens neoliberais ainda democráticas e autoritárias e entre ordens pós-neoliberais democráticas e autoritárias.
O imperativo categórico de evitar soluções bélicas para conflitos internacionais a qualquer custo se confunde, nos países ainda democráticos, com a defesa do novo progressismo. Na atual correlação de forças, somente uma vitória generalizada do novo progressismo poderá preservar alguma democracia em solo nacional e permitir a criação de blocos geopolíticos capazes de negociar uma coexistência o quanto possível pacífica. A manutenção mais ou menos generalizada e duradoura da paz, por sua vez, é condição inescapável para a eficácia de qualquer acordo global voltado a enfrentar a urgência ambiental.
Trata-se de um horizonte de ação extremamente rebaixado. Em países do Norte Global, a camisa de força política do novo progressismo certamente constrange em alguma medida os trânsfugas neoliberais que abriga, mas constrange ainda mais o seu campo esquerdo. Em países ainda democráticos do Sul, o constrangimento da esquerda dentro do novo progressismo é agravado pela limitação própria de sua posição dependente e a consequente diminuta margem de ação no terreno global.
Os blocos geopolíticos do futuro não serão homogêneos, mas caracterizados por grandes assimetrias de poder e relações de subordinação entre quem quer que venha a compô-los. Nesse cenário, países ainda democráticos do Sul Global podem e devem negociar os termos da sua participação com países autocráticos e de regime de partido único. Interessa a estes manter vínculos com um possível novo bloco geopolítico progressista, enquanto àqueles não interessa “desacoplar” suas economias de países que não se alinharem a esse bloco.
O constrangimento imposto aos países do Sul, ainda que algum alívio internacional chegue e que uma transição – ao menos – energética tenha início, não se limita à dependência de financiamento externo e transferência e produção autônoma de tecnologia. Mesmo que acessem determinado reforço financeiro, estarão desprovidos de ferramentas teóricas e práticas para explorar o quanto for possível a margem de ação que o novo cenário pode abrir: tão desprovidos quanto estavam há quatro décadas, quando o neoliberalismo ascendeu. E as coisas tendem a continuar assim, ao menos que a luta por uma reforma efetiva da governança global venha acompanhada de um esforço para produzir essas ferramentas.
É possível que um “novo Bretton Woods” não aconteça, como é possível que a armadilha neoextrativista permaneça armada ainda por um longo tempo. Mas há algo que o Sul Global pode fazer mesmo assim: já que as analogias estão na moda, que o convite para um novo Bretton Woods venha acompanhado do chamamento para uma nova teoria da dependência.
Nos anos 1960, a teoria da dependência buscou compreender a posição específica que países em desenvolvimento ocupavam na economia e na política mundial. No caso da América Latina, esteve intimamente associada ao princípio da industrialização por substituição de importações e ao “estruturalismo” típico do pensamento econômico da Comissão Econômica para a América Latina, a Cepal, posteriormente ampliada para incluir o Caribe.
Um caminho para produzir as ferramentas necessárias ao momento atual é renovar a teoria da dependência – caminho que pode partir do desenvolvimento de uma nova teoria econômica, mas não pode se reduzir a ela se quiser compreender realmente o neoliberalismo e discernir com precisão as tendências de uma reconfiguração pós-neoliberal do capitalismo. As ferramentas teóricas e práticas que o momento atual exige não podem ser produzidas sem um esforço interdisciplinar e colaborativo.9 E esse esforço não pode se limitar ao trabalho de um único grupo de pesquisa, nem de uma única região do mundo. Igualmente, não pode implicar a adaptação de formulações caducas a circunstâncias atuais. Para começar, deve levar em conta não apenas as críticas feitas à teoria da dependência em sua versão original, mas as autocríticas registradas por seus teóricos, notadamente a partir da década de 1980.
No momento das negociações de Bretton Woods, a possibilidade da industrialização por substituição de importações e a teoria da dependência não existiam. Hoje, da mesma forma, faltam instrumentos para que o Sul Global negocie sua participação num eventual novo modelo de governança global. Na busca de uma referência histórica para semelhante ação colaborativa, pode ser que o movimento de 1974, quando o esforço conjunto de países em desenvolvimento culminou nas resoluções da Nova Ordem Econômica Internacional (NOEI), seja mais interessante para o Sul do que 1944. À época da NOEI, a teoria da dependência já era uma ferramenta disponível e foi efetivamente utilizada nas propostas apresentadas à ONU. Mesmo assim, é preciso lembrar que as formulações de 1974 foram, já cinquenta anos atrás, tardias: seu arcabouço de tipo keynesiano era inviável para os países periféricos de então, como parece ser para o mundo globalizado de agora.
Num presente marcado pela superposição de crises e fragilidades, formular os parâmetros de interpretação e de ação que atendam às particularidades de diferentes geografias do mundo globalizado é tarefa inadiável. Pode ser que um esforço mundial para produzir esses instrumentos demore a tomar corpo, como ocorreu tanto nas negociações de Bretton Woods quanto na elaboração das propostas da NOEI. Mas, por maior que seja a distância entre a timidez da ação e a ostensividade da urgência, por intimidante que seja a magnitude do esforço de encontrar respostas adequadas a tantas perguntas simultâneas, proibitivo de fato é não fazer nada.
Comentários desativados em Junho de 2013 e os industriais brasileiros
A elite econômica de um país possui significativo poder político, ainda que não decida diretamente pelo voto uma eleição. Por concentrar o poder de decisão de investimentos, criar crises de confiança e desacelerar a economia, a elite tem papel relevante na estabilidade de governos e, no limite, na normalidade das instituições democráticas.1 Assim, embora sejam core constituency de partidos conservadores,2 os partidos progressistas que chegam ao poder não podem se dar ao luxo de ignorá-la—nem as demandas, muito menos as reações a políticas redistributivas e econômicas.
Um caso ilustrativo dessa dinâmica é a relação entre o empresário industrial brasileiro e os governos do Partido dos Trabalhadores (PT). O PT chegou à presidência brasileira pela primeira vez em 2003, contando com o apoio público de parte da elite industrial nacional à candidatura de Luiz Inácio Lula da Silva.3 A articulação política entre governo petista, empresariado e trabalhadores organizados foi definida como uma “coalizão produtivista”,4 “frente neodesenvolvimentista”5 ou até “aliança dos perdedores do neoliberalismo”.6 Enquanto Lula (2003-2010) equilibrou os interesses industriais e financeiros – com relativa prioridade aos últimos -, sua sucessora, Dilma Rousseff (2011-2016) priorizou os primeiros. O governo Dilma I (2011-2014) tentou redobrar a aposta desenvolvimentista, lançando a Nova Matriz Econômica, um pacote de medidas de incentivo à indústria, o Plano Brasil Maior (PBM) e linhas de crédito pelo BNDES, além de reduzir a taxa de juros e desvalorizar o real, dentre outras medidas.
Apesar do aparente maior alinhamento entre Dilma e industriais, o empresariado do setor se mobilizou enfaticamente pelo impeachment em 2016. A causa dessa inflexão no comportamento político empresarial é um tema ainda em aberto entre os analistas da política brasileira. Enquanto alguns enfatizam a crise econômica, outras dão maior destaque às tensões de classe agudizadas. Ademais, não está claro se os industriais lideraram a onda anti-petista ou apenas a seguiram, nem qual a extensão de sua unidade em torno do impeachment.7
Este texto visa contribuir com essa discussão ainda em curso. Argumento que a coalizão entre empresários e PT era uma aliança conveniente para os interesses de curto prazo dos industriais com os governos petistas, mas não ideológica com o partido. Assim, não era politicamente estável e só foi possível em contextos de altas taxas de crescimento econômico e alta aprovação popular dos presidentes petistas. A desaceleração econômica e a crise de popularidade gerada pelos protestos de junho de 2013 permitiram que os industriais se reorganizassem enquanto oposição, demonstrando a fragilidade dessa aliança e jogando luz sobre as contradições entre os interesses de longo-prazo dos industriais e o projeto petista. Embora não tratemos em detalhes, o apoio industrial ao impeachment é outro momento de explicitação dessa dinâmica, hoje ainda de fundamental importância por estarmos diante de tentativas renovadas de construção das bases políticas e sociais do terceiro governo Lula entre setores das elites empresariais e trabalhadores.
Apoio contextual e tensões latentes sob os governos Lula
A aliança que deu base ao lulismo no início dos anos 2000 é melhor entendida como uma resposta às condições econômicas e políticas especialmente hostis da década de 1990. Historicamente dependente do Estado, a indústria brasileira gozava até então de certo monopólio sobre o mercado interno. A abertura econômica, a política de estabilização monetária e as reformas neoliberais resultaram em desindustrialização abrupta. Os governos neoliberais, voltados majoritariamente aos interesses do setor financeiro, ignoravam os pedidos de socorro da indústria nacional.8 Em decadência econômica e política, parte da elite industrial foi atraída pelo projeto de desenvolvimento apresentado pelo PT.9
Uma vez eleito, Lula acomodou os interesses do setor industrial nas políticas microeconômicas e, em menor grau, na proteção comercial. No entanto, o tripé macroeconômico—herança dos governos Fernando Henrique Cardoso— foi mantido, a fim de atender ao mercado financeiro e sob o argumento de garantir a estabilidade econômica.10 A condução macroeconômica voltada ao controle da inflação em detrimento do desenvolvimento nacional foi alvo de críticas pelo empresariado ainda no primeiro mandato de Lula.11
Embora durante o segundo governo Lula o boom dos preços das commodities tenha permitido maior liberdade fiscal, as políticas pró-indústria e o aquecimento da demanda nacional não foram suficientes para reverter a desindustrialização em curso. Não obstante, o alto crescimento econômico permitiu que a indústria crescesse em termos absolutos, colocando panos quentes nas tensões estruturais, que seriam expostas nos mandatos da sucessora.
A promessa não consumada da Nova Matriz Econômica
Dilma Rousseff assumiu o governo na virada de um ciclo econômico, com os aftershocks da crise de 2008 desaquecendo a economia global e aumentando a pressão por austeridade fiscal.12 Em resposta a esse novo contexto, a presidenta lançou a Nova Matriz Econômica (NME), que visava brecar a desindustrialização em curso e, com isso, gerar crescimento econômico, renda e emprego.13
A reação empresarial à NME pode ser dividida em três momentos. Inicialmente, entre 2011 e meados de 2012, o empresariado mostrava-se extremamente otimista com a nova política econômica, demandando seu aprofundamento. O segundo momento, de meados de 2012 ao início de 2013, é marcado, de um lado, pelo otimismo em relação à macroeconomia, e, por outro lado, pela impaciência com a lentidão na implementação das políticas anunciadas. A preocupação era de que as medidas ficassem mais no discurso do que na prática. Os líderes empresariais já ponderavam que as ações eram “paliativas” e de “curto prazo” e, apesar de bem-vindas, não seriam suficientes para corrigir a concorrência “predatória” dos países asiáticos — em especial a China — no mercado local.
A partir do segundo semestre de 2013, no entanto, o empresariado passou a exigir inflexões significativas na política econômica, julgando a NME como uma das culpadas pela crise econômica. O que explica essa mudança?
Primeiro, o pano de fundo econômico e a pressão do setor financeiro. O impacto da crise no solo nacional começou a dar sinais mais claros já no início de 2013, com o fim do boom das commodities e o desaquecimento da demanda. Simultaneamente, a tentativa de mexer no tripé macroeconômico foi duramente repreendida pelo mercado financeiro, que já ameaçava uma crise com a volta da temida inflação, e pressionava por medidas contracionistas.14
Em segundo lugar, neste novo cenário, o próprio governo recuou tanto nas medidas micro quanto nas macroeconômicas. Políticas que estavam em vias de serem implementadas foram congeladas e medidas que já vigoravam corriam risco de reversão.15 Isto é, a base que sustentava a satisfação industrial — a saber, o avanço das políticas anunciadas e mudanças no tripé macroeconômico — estava sendo corroída.
Enquanto isso, a percepção dos industriais era de que o mesmo não ocorreria para as políticas trabalhistas – daí o já mencionado acirramento dos conflitos de classe. O governo mantinha seu compromisso com o reajuste do salário-mínimo e resistia, até então, a cortar gastos com políticas sociais. A avaliação consensual entre os líderes empresariais era de que a produtividade industrial não estava mais acompanhando o aumento do custo trabalhista, o que significava que a iminente crise econômica seria paga por eles. O líder empresarial Fernando Pimentel (Abit) analisava que, se o governo não controlasse a inflação pelo esfriamento da demanda, o empresariado o faria através do desemprego.16
Frente à desaceleração econômica, o equilíbrio tênue da coalizão produtivista entre os interesses conflitantes dos trabalhadores e empresários tornou-se difícil de ser mantido. Os industriais perderam a confiança na capacidade do governo em atender a suas demandas setoriais e em reverter a desaceleração econômica nacional.17 Enquanto pressionavam pela austeridade fiscal e pelas reformas neoliberais – tributária, previdenciária e trabalhista, além de uma redução do tamanho e da função do Estado brasileiro—, o governo resistiu por ao menos mais um ano.18 Assim, os empresários industriais não se viam mais alinhados com as prioridades da agenda governamental justamente no contexto econômico mais desafiador.
Junho de 2013 como janela de oportunidade política
Já o timing da oposição industrial é melhor explicado pelo contexto político. Mesmo com sinais de insatisfação no início de 2013, o empresariado parecia manter a fachada de apoio ao governo. Afinal, Dilma era extremamente popular, com cerca de 65% de aprovação até o primeiro semestre de 2013. Os empresários não tinham razões, portanto, para se indispor com um governo que tinha tudo para se reeleger no ano seguinte.
O cenário se altera profundamente com os grandes protestos de junho daquele ano, que levaram milhares de brasileiros às ruas. Embora tenha se originado por pautas progressistas, o saldo das manifestações foi o fortalecimento da extrema-direita, das bandeiras anti-política, do antipetistismo e um desejo generalizado de “mudança” na política.19 Os protestos empurraram o governo Dilma “no fluxo da desmoralização e descrédito a que estavam submetidos os governos em todos os países, sequela da crise econômica iniciada em 2008”.20 A aprovação da presidenta caiu, em questão de semanas, para 30%. Essa alteração radical da cena política brasileira possibilitou um alinhamento entre a preferência eleitoral industrial com o esperado resultado das urnas nas eleições presidenciais de 2014 (Fig. 1).
Conforme ilustra a figura acima, a preferência empresarial seguia a tendência oposta da expectativa da escolha dos eleitores até o início de 2013. Isto é, embora Dilma não fosse a candidata preferida dos empresários, era alta a expectativa de que a presidenta seria reeleita – e é essa expectativa que rege a aparente manutenção do apoio industrial até junho de 2013. Contudo, após os protestos, os empresários calcularam que as expectativas se alinhariam à sua preferência nas eleições de 2014, apostando na vitória do candidato de Aécio Neves (PSDB) contra Dilma. O então presidente do Goldman Sachs no Brasil sintetizou a harmonia entre as ruas e o setor privado: “Tanto os investidores quanto a população expressaram, de maneiras diferentes [a população, com os protestos; o setor privado com a perda de confiança], coisas parecidas, que têm a ver com a perda de conectividade entre a política e os anseios do investidor e da população”.21
Com a expectativa de que Dilma não se reelegesse, os industriais romperam publicamente com a coalizão governista e se juntaram à oposição ao governo. A partir de então, a desaprovação industrial ao governo se torna crescente e o discurso empresarial se torna majoritariamente crítico ao governo e sua política econômica.22 Conforme sintetiza aquele mesmo líder industrial, Fernando Pimentel, em entrevista à autora, “essas manifestações vieram no intuito de resolver o problema, uma situação que vinha se complicando. Então [eu] acho que elas fizeram parte da solução para que a gente superasse aquele problema”.23
Qualitativamente, o diagnóstico do principal obstáculo ao crescimento industrial também se alterou. O avanço dos produtos importados no mercado nacional e a crise internacional deixaram de ser apontados como a fonte das dificuldades industriais, e o principal problema passou a ser uma “crise nacional”, causada pelo modelo Estado brasileiro, e consequentemente, pela sua força governante.
Em síntese, os empresários defendiam que o partido no poder era responsável por um Estado “inchado e ineficiente”. Primeiro, porque o PT adotava uma política econômica considerada “atrasada” e “ideológica”, que afundava o país na crise. Segundo, porque o PT formava uma “elite política” corrupta, que criava rombos nos cofres públicos. Assim, no discurso empresarial, a crise econômica se ligava diretamente à crise política e ética. A solução, seguindo a lógica da argumentação, seria a saída do PT da presidência e a transformação simultânea do Estado e da economia. Ao invés de gastos sociais “excessivos”, um aparato estatal “aparelhado” e “parasita”, e políticas econômicas “curto-prazistas”, o Estado deveria “fechar a torneira” dos gastos públicos e limitar sua atividade para a condução macroeconômica. Além disso, a prioridade deveria ser de “modernizar” a Constituição de 1988, que previa direitos sociais e trabalhistas “não condizentes” com a concorrência econômica atual. Isto é, defendem como solução a aprovação das ditas reformas estruturais: “flexibilizar” os direitos trabalhistas, reformar o regime previdenciário, reduzir os impostos sobre a cadeia de valor da indústria.24 Não à toa, tanto as críticas quanto as soluções são compatíveis com a oposição ao governo nas ruas — como os movimentos Brasil Livre, Vem pra Rua e Revoltados Online — e partidária — em especial, do candidato Aécio Neves—, ambos fortalecidos pelas manifestações de junho.25
Implicações no momento presente
O timing da virada à oposição e o conteúdo das críticas expõem a fragilidade da aliança entre empresariado e governos petistas. De fato, as políticas micro atingiram positivamente a indústria nacional durante os governos petistas, embora não tenham sido suficientes para reverter a desindustrialização em curso. Conforme frequentemente comentado pelos industriais e confirmado pelo desempenho do setor, as medidas à indústria eram pontuais e compensatórias. Com exceção do breve ensaio de redução dos spreads bancários, as políticas econômicas não alteravam o modelo de acumulação e, portanto, não reposicionavam a posição decadente da indústria nacional — em especial a voltada ao mercado interno— na cadeia global de valores e na participação econômica nacional. Assim, há um desalinhamento estrutural entre os governos petistas – seu modelo de Estado mais presente, seu maior comprometimento com os direitos trabalhistas e políticas redistributivas, o modelo de acumulação do período—e os interesses do empresariado industrial nacional, o que dificulta um alinhamento de longo prazo, ideológico, da chamada coalizão produtivista.
Em momento de desaceleração econômica, em que o governo Dilma diminui o ritmo de implementação de políticas micro e atendimento das demandas industriais, e a política macro não estava mais alinhada com a expectativa empresarial, a motivação material imediata e pontual de apoio ao governo se corrói. Quando apresentada a oportunidade política—de fortalecimento da oposição e queda na competitividade eleitoral do PT—os industriais abandonam o barco. O ápice do conflito se materializa no protagonismo industrial no movimento pró-impeachment, no segundo governo Dilma, mas as fundamentações da oposição ao PT já estavam presentes desde 2013 no discurso industrial.
Essa discussão se torna ainda mais relevante quando observamos uma reaproximação dos industriais com o PT a partir das eleições de 2022, explicitada pela carta em defesa da democracia lançada pela Fiesp. Embora tivessem em sua maioria apoiado Bolsonaro em 2018, o governo bolsonarista atuou de forma mais independente, marginalizando, a partir de 2020, parte significativa do empresariado. Ademais, a condução política do país na pandemia aprofundou a crise econômica. Em resposta, parte do empresariado apoiou Lula na disputa eleitoral motivado por esses fatores – embora embalado em um discurso pró-democracia.
Neste novo governo Lula, assistimos quase uma reprise da dinâmica pré-junho de 2013 entre governo petista e industriais, com o lançamento da Nova Indústria Brasil, a retomada do Minha Casa Minha Vida e do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). Contudo, a manutenção dessa aliança parece ainda mais delicada atualmente, já que a margem de manobra econômica e política de Lula III é bastante reduzida. Primeiro, o apoio a Lula não foi consensual.26 Segundo, a economia está há quase uma década desaquecida e a autonomia orçamentária do governo é ainda mais reduzida devido à alta pressão fiscal e monetária – agora ainda mais forte sob um Banco Central independente e pelas restrições legais implementadas nos governos pós-golpe. Eleito com a promessa de retomar e fortalecer as políticas redistributivas, Lula tem de fazer escolhas difíceis sobre os gastos públicos, com potencial aprofundamento dos conflitos de classe. Por fim, a base parlamentar do governo é reduzida, o Congresso está mais conservador, e a oposição de extrema-direita prova-se mais competitiva do que a do PSDB dos anos 2010. Resta saber se o apoio de parte da elite empresarial é novamente circunstancial e dependente da aprovação popular do governo, ou se a ameaça à democracia representada pela oposição bolsonarista produziu maior solidez na nova aliança lulista.
Esse artigo apresenta de forma sintetizada parte dos principais argumentos desenvolvidos no terceiro capítulo da dissertação de mestrado da autora, intitulada: Desatando os Nós: Industriais Têxteis no Governo Dilma (Universidade de São Paulo, 2023).
Comentários desativados em Levar o dinheiro a sério
A relação entre o mundo do dinheiro e o mundo social e material concreto é questão presente de longa data, ainda que nem sempre de modo explícito, na história do pensamento econômico. Somos rodeados de preços e pagamentos em dinheiro. Mas eles têm vida própria independente e distinta dos objetos aos quais estão vinculados? As coisas que acontecem no mundo do dinheiro podem afetar o mundo real?
A ideia de que a resposta a essas perguntas é ou deveria ser negativa é um dos eixos centrais dessa história. O dinheiro é ou deveria ser neutro—um registro passivo e uma medida para fatos sociais reais que existem independentemente dele. O uso da palavra real em economia como oposto de nominal e monetário, bem como em seu sentido ontológico cotidiano, não constitui apenas uma terminologia confusa: reflete um compromisso intelectual profundamente arraigado.
Já em 1752, podíamos ler a definição de David Hume:
O dinheiro não é mais que uma representação do trabalho e das commodities. […] Onde a moeda estiver disponível em maior profusão, sendo uma quantidade maior dela exigida para representar a mesma quantidade de bens, ela não poderá ter efeito algum, nem bom nem ruim.
Na virada para o século XXI, escutamos a mesma coisa sendo dita por Lawrence Meyer, membro do Federal Open Market Committee: “A política monetária não é capaz de influenciar variáveis reais–como produção e emprego”. Para Meyer, o dinheiro afeta somente “a inflação a longo prazo. De imediato, isso põe a estabilidade de preços […] como o objetivo de longo prazo direto, inequívoco e singular da política monetária”.
Comum a essas considerações é a perspectiva de que quantidades de dinheiro e pagamentos em dinheiro não passam de abreviaturas para as características e para o uso de objetos materiais concretos. São fenômenos neutros—meras designações, incapazes de mudar aspectos estruturais. Se o dinheiro for neutro, mudanças na oferta ou disponibilidade de dinheiro afetarão somente o nível dos preços, deixando inalterados os preços relativos e a produção.
Há também, claro, um longo histórico de argumentos a favor da posição contrária—de que o dinheiro é autônomo, que dinheiro e crédito são forças ativas que conferem forma ao mundo concreto de produção e troca, que não existe valor subjacente a que se referem preços em dinheiro. A maioria dessas perspectivas contrárias, no entanto, ocupam posições marginais na teoria econômica, ainda que tenham exercido influência em outros domínios.
A grande exceção, naturalmente, é Keynes. Há quem argumente, de fato, que o fator revolucionário da chamada revolução keynesiana foi precisamente o rompimento com a ortodoxia nessa questão. No período anterior à Teoria geral, Keynes explicou que a diferença entre a ortodoxia econômica e a nova teoria que buscava desenvolver, fundamentalmente, era a diferença entre a visão dominante da economia em termos do que ele chamou de “troca real” e uma visão alternativa que ele descreveu como “produção monetária”.
A teoria ortodoxa (nos tempos de Keynes tanto quanto nos dias atuais) tomou como ponto de partida uma economia na qual commodities eram trocadas por outras commodities, sendo o dinheiro introduzido em um estágio posterior, se introduzido, sem alterar as compensações materiais fundamentais nas quais se baseava a troca. A teoria de Keynes, em contraposição, descreveria uma economia em que o dinheiro não era neutro e na qual a organização da produção não poderia ser entendida em termos não monetários. Em suas palavras, seria a teoria de “uma economia na qual o dinheiro desempenha um papel próprio e afeta motivações e decisões […] de tal modo que não há como predizer o curso dos eventos, nem a longo nem a curto prazo, sem que se conheça o comportamento do dinheiro”.
Ainda que rejeitar a ideia de que o dinheiro é neutro possa parecer fácil, é muito mais difícil entender como o mundo do dinheiro e a realidade social concreta estão conectados. No livro que publicarei com Arjun Jayadev, exploramos a importância do dinheiro em quatro cenários: na determinação da taxa de juros; nos índices de preços e “quantidades reais”; nas finanças e na governança corporativas; e em relação a dívida e capital. A seguir, teço considerações sobre o primeiro cenário.
Desmascarando a taxa de juros como o preço da poupança
Há muito tempo, Axel Leijonhufvud argumentou que o cerne da confusão reinante na macroeconomia moderna é a teoria da taxa de juros. “Disputas inconclusivas […] que se arrastaram porque as partes em conflito não conseguiam chegar a um acordo sobre qual era a questão em jogo brotaram, em grande parte, dessa fonte”. Penso que isso ainda é substancialmente verdadeiro. Há uma incompatibilidade básica entre a teoria da taxa de juros como preço da poupança ou do tempo e a taxa monetária de juros que observamos no mundo real.
A ortodoxia concebe a taxa de juros como o preço da poupança ou dos fundos emprestáveis—em outras palavras, como a compensação entre o consumo presente e o consumo futuro. Juro, nesse sentido, é um conceito fundamentalmente não monetário. É o preço de duas commodities, respaldado pelo mesmo equilíbrio entre escassez e necessidade humana que constitui a base de outros preços. A compensação entre uma camisa hoje e uma camisa no próximo ano, expressa na taxa de juros, não é diferente da compensação entre uma camisa de algodão e uma de linho ou entre uma de mangas curtas e uma de mangas compridas. Ocorre que determinadas commodities se diferenciam quanto ao tempo e não quanto a qualquer outra qualidade.
Nessa visão, empréstimos monetários são semelhantes a empréstimos de objetos tangíveis. Digamos que eu tenha um pouco de açúcar. Meu vizinho bate à porta e o pede emprestado. Se eu o emprestar, desistirei de usá-lo hoje. Amanhã o vizinho me devolverá a mesma quantidade de açúcar e mais um extra—talvez um dos biscoitos que usou com ela. Qualquer renda que você receba da propriedade de um ativo—quer a chamemos de juros, lucro ou biscoitos—é uma recompensa pelo adiamento do uso dos serviços concretos que o ativo proporciona.
Essa forma de ver os juros é onipresente na economia. No início do século XIX, Nassau Senior descreveu os juros como recompensa por abstinência, o que lhes confere um apropriado ar de moralidade protestante. Nos livros didáticos de hoje, como o de Gregory Mankiw, por exemplo, encontramos a mesma ideia expressa em linguagem mais neutra: “Poupança e investimento podem ser interpretados em termos de oferta e procura […] de fundos emprestáveis—as famílias emprestam sua poupança para investidores ou depositam sua poupança em algum banco que, em seguida, emprega esses fundos para conceder empréstimos”.
É um tanto nebuloso como exatamente devemos imaginar esses fundos, mas claramente eles existem desde antes de o banco entrar em cena. Como no caso do açúcar, se seu dono não o estiver usando naquele momento, pode emprestá-lo a outra pessoa e obter uma recompensa por isso. Dinheiro e finanças não entram nessa história. Como explica Mankiw, os investidores podem tomar emprestado diretamente do público ou podem fazê-lo indiretamente via bancos—a lógica econômica é a mesma nos dois casos.
Podemos questionar essa narrativa por várias perspectivas. Uma das críticas—feita pela primeira vez por Piero Sraffa em um famoso debate com Friedrich Hayek, há cerca de 100 anos—é que, em um mundo não monetário, cada mercadoria terá uma taxa de juros própria e distinta. Digamos que um quilo de farinha seja negociado por 1,1 quilo de farinha daqui a um ano. Por quanto um quilo de açúcar será negociado hoje? Se, ao longo do ano em curso, seu preço de uso aumentar em relação ao preço da farinha, então certa quantidade de açúcar hoje será negociada, daqui a um ano, por uma quantidade de açúcar menor do que a mesma quantidade de farinha. A menos que o preço relativo da farinha e o preço do açúcar tenham sido fixados, suas taxas de juros serão diferentes. A farinha será negociada hoje a uma taxa pela farinha no futuro, o açúcar a uma taxa diferente; o uso de um carro ou uma casa, um quilowatt de eletricidade e assim por diante será negociado pela mesma coisa no futuro em taxas próprias, refletindo as condições reais e esperadas nos mercados para cada uma dessas mercadorias. Não há como dizer que qualquer uma dessas inúmeras taxas próprias é “a” taxa de juros.
Discussões cuidadosas sobre a taxa natural de juros reconhecerão que ela só é definida com base na suposição de que os preços relativos nunca mudam.
Outro problema é que a narrativa da poupança pressupõe que a coisa a ser emprestada—quer se trate de uma mercadoria específica, quer se trate de fundos genéricos—já existe. Mas, na economia monetária em que vivemos, a produção é realizada para venda. Coisas que não são compradas não serão produzidas. Quando você decide não consumir algo, você não está tornando essa coisa disponível para outra pessoa. Em vez disso, você reduz a produção e a receita dos produtores na mesma proporção que reduz o próprio consumo.
Lembre-se de que poupança é a diferença entre receita e consumo. Como indivíduo, você pode determinar a minha receita ao decidir quanto consumir. Nesse caso, consumir menos significa poupar mais. Mas, no nível da economia como um todo, a receita não é independente do consumo. A decisão de consumir menos não aumenta a poupança agregada, ela diminui a receita agregada. Essa é a falácia do consumo enfatizada por Keynes: decisões individuais sobre consumo e poupança não têm efeito sobre a poupança agregada. Assim, a forma como se determina a taxa de juros está diretamente ligada à ideia de restrições na demanda.
Ou então, em vez de criticar a narrativa dos fundos emprestáveis, podemos iniciar por outro lado, a saber, pelo mundo monetário em que realmente vivemos. Veremos, então, que transações de crédito não implicam o tipo de compensação entre presente e futuro enfocada pela ortodoxia.
Digamos que você esteja comprando uma casa. No dia em que toma a decisão de compra, você vai ao banco para finalizar sua hipoteca. O gerente do banco coloca duas entradas no livro razão: uma delas é um crédito em sua conta e uma obrigação para o banco, o que chamamos de depósito. A outra entrada, de valor igual e compensatório, é um crédito na conta do próprio banco e uma obrigação para você. É o que chamamos de empréstimo. A primeira é uma nota promissória que o banco emite para você, pagável a qualquer momento. A segunda é uma nota promissória que você emite para o banco, com pagamentos mensais especificados que, nos EUA, normalmente se estendem pelos 30 anos seguintes. Como notas promissórias comuns, essas entradas no livro razão são criadas simplesmente mediante registro—antigamente, eram chamadas de dinheiro de “caneta-tinteiro” (fountain-pen money).
O depósito é, então, transferido imediatamente para o vendedor, em troca do título de propriedade da casa. Para o banco, isso significa simplesmente mudar o nome de quem recebeu o depósito—de fato, você informa o banco que a dívida devida por ele a você deverá ser paga ao vendedor. No balanço do banco, um ativo foi trocado por outro—no caso, o depósito de 250 mil dólares por uma casa no valor de 250 mil dólares. O vendedor faz a troca oposta: o título de propriedade de uma casa por uma promissória de igual valor emitida pelo banco.
Como podemos ver, aqui não há poupança nem resgate de poupança. Há somente a troca de ativos de igual valor. Essa hipoteca não é um empréstimo de fundos preexistentes ou de qualquer outra coisa. Ninguém teve que fazer primeiro um depósito no banco para que esse empréstimo fosse possível. O depósito—o dinheiro—foi criado no próprio processo de fazer o empréstimo. O sistema bancário não canaliza poupança para empréstimos, mas admite uma troca de promessas.
Falar que se coloca dinheiro no banco é impreciso. O registro do banco é o dinheiro. Em certo nível, isso é de conhecimento geral. Mas raramente se reflete a fundo sobre as implicações mais amplas disso. Em que consiste essa transação? Em um conjunto de promessas. O banco fez uma promessa aos tomadores de empréstimo e os tomadores de empréstimo fizeram uma promessa ao banco. Em seguida, a promessa do banco foi transferida para os vendedores, que, por sua vez, podem transferi-la para alguma terceira parte. O banco é necessário aqui pela simples razão de que você não pode fazer uma promessa diretamente ao vendedor.
Você está disposto a fazer uma promessa de pagamentos futuros cujo valor presente é maior do que o valor que o vendedor estipula para a sua casa. Aceitar esse negócio será vantajoso para ambos os lados. Mas você não consegue fechar esse negócio porque sua promessa de pagamentos pelos próximos trinta anos não é confiável. A outra parte não sabe se você conseguirá cumprir a promessa. Ela não tem como forçar seu cumprimento. E mesmo que ela confie em você, em razão de parentesco ou outro relacionamento, outras pessoas não confiarão, pois o vendedor não tem como transformar sua promessa de pagamento em uma reivindicação imediata de outras coisas que ele possa querer.
A teoria ortodoxa parte da suposição de que todos podem contratar livremente receita e commodities em qualquer data no futuro. A conhecida equação de Euler é baseada na ideia de que você pode alocar sua receita de qualquer período futuro para consumo no presente ou vice-versa. Essa é a estrutura dentro da qual a taxa de juros parece uma compensação entre presente e futuro. Mas você não entenderá os juros em uma estrutura que abstrai justamente a função que dinheiro e crédito desempenham em economias reais.
O papel fundamental de um banco, como acentuou Hyman Minsky, não é de intermediação, mas de aceitação. Os bancos funcionam como terceiros que ampliam a gama de transações que podem ocorrer com base em promessas. Você está disposto a se comprometer com um fluxo de pagamentos em dinheiro para obter direito legal sobre a casa. Mas isso não é suficiente para adquirir a casa. O banco, em contrapartida, precisamente porque suas promessas são amplamente confiáveis, está em condições de aceitar uma promessa sua.
Os juros não são pagos porque o consumo hoje é mais desejável do que o consumo no futuro. Os juros são pagos porque é difícil fazer promessas confiáveis a respeito do futuro.
Juros como preço da liquidez
O custo do empréstimo hipotecário não advém do fato de alguém ter postergado seus gastos. O custo advém do fato de que os balanços das duas partes envolvidas na transação passaram a ter menos liquidez. Podemos pensar na liquidez em termos de flexibilidade—um ativo ou uma posição de balanço tem liquidez na medida em que amplia seu leque de opções. Menos liquidez significa menos opções.
Para você, como comprador do imóvel, o resultado da transação é que você se comprometeu com um conjunto de pagamentos fixos de dinheiro pelos próximos trinta anos e adquiriu os direitos legais associados à propriedade de uma casa. Esses direitos provavelmente valem mais para você do que o aluguel de uma casa que você poderia assumir com um fluxo semelhante de pagamentos em dinheiro. Mas o título de propriedade da casa não pode ser facilmente transformado em dinheiro e, portanto, em reivindicação de outras parcelas do produto social. A propriedade da casa implica—para o bem ou para o mal—um compromisso de longo prazo de viver em um lugar específico. A compensação que o comprador da casa faz ao tomar o empréstimo não é consumir mais hoje em troca de consumir menos amanhã. É um nível mais alto de consumo hoje e amanhã em troca de flexibilidade reduzida em termos de orçamento e de escolha do lugar onde viver. Tanto o compromisso de fazer os pagamentos da hipoteca quanto a não fungibilidade da propriedade da casa reduzem a margem de manobra para que o comprador da casa se adapte a acontecimentos inesperados no futuro.
Em contraposição, o banco adicionou uma obrigação de depósito que exige pagamento a qualquer momento e um ativo hipotecário que contém uma promessa de pagamento restrita a um cronograma fixo futuro. Isso também reduz a margem de manobra do banco. Ele está exposto não só ao risco de que o tomador do empréstimo não faça seus pagamentos, mas também ao risco de perda de capital se as taxas de juros aumentarem durante o período em que ele detém a hipoteca e ao risco de não conseguir vender a hipoteca em caso de emergência ou de conseguir vendê-la apenas por um preço inesperadamente baixo. Como mostram exemplos reais recentes, a saber, o do Silicon Valley Bank, os últimos riscos mencionados podem, na prática, ser muito mais sérios do que o risco de inadimplência. O banco que faz o empréstimo corre o risco fragilizar seu balanço.
Ou, nos termos em que Keynes formula a questão em artigo de 1937: “Pode-se considerar que a taxa de juros […] é determinada pela interação entre os termos em que o público deseja ter mais ou menos liquidez e os termos em que o sistema bancário está disposto a ter mais ou menos falta de liquidez”.
É claro que, no mundo real, as coisas são mais complicadas. O banco não precisa esperar até que os pagamentos da hipoteca sejam feitos no prazo programado. Ele pode transferir a hipoteca para um terceiro, trocando parte da expectativa de receita por uma posição de maior liquidez. O comprador pode ser alguma outra instituição financeira em busca de uma posição mais próxima da ponta da receita na compensação entre liquidez e receita, talvez com várias camadas de balanços entre elas. Ou os compradores podem ser os provedores profissionais de liquidez do Banco Central.
A propósito, há uma pergunta que as pessoas não fazem com frequência suficiente: como é que o Banco Central consegue definir a taxa de juros? A resposta é esta: o Banco Central não tem nenhuma participação no mercado de fundos emprestáveis.
Mas os bancos centrais atuam muito no negócio de liquidez. Afinal, trata-se de política monetária e não de política de poupança.
Isso indica, entre outras coisas, que não há diferença fundamental entre a política monetária rotineira e o papel do Banco Central como regulador e credor de última instância; todas essas atividades tratam de gerenciar o nível de liquidez dentro do sistema financeiro. Qual é o grau de facilidade em cumprir com as obrigações? Ser for muito difícil, a rede de obrigações se rompe. Se for muito fácil, a rede de obrigações monetárias perde sua capacidade de moldar nossa atividade e não serve mais como um dispositivo de coordenação eficaz.
Na condição de preço do dinheiro—preço da flexibilidade em fazer pagamentos em oposição a compromissos fixos—, a taxa de juros é um parâmetro central de qualquer economia monetária. A metáfora das condições “apertadas” ou “frouxas” para taxas de juros altas ou baixas capta uma verdade importante sobre a conexão entre juros e a flexibilidade ou rigidez do sistema financeiro. Taxas de juros altas correspondem a uma situação em que promessas de pagamento futuro valem menos em termos de gerenciar recursos hoje. Quando é mais difícil obter controle sobre recursos reais com promessas de pagamento futuro, o padrão dos pagamentos de hoje está mais intimamente ligado à receita de ontem. Inversamente, taxas de juros baixas significam que uma promessa de pagamentos futuros contribui muito para garantir recursos hoje. Por isso, reivindicações de recursos reais dependem menos de receitas obtidas no passado e mais de crenças no futuro. E como as mudanças na taxa de juros sempre ocorrem em um ambiente de compromissos monetários preexistentes, os juros também atuam como uma variável de escala, reponderando as reivindicações dos credores em vista da receita dos devedores.
Há uma incompatibilidade básica entre a teoria da taxa de juros como preço da poupança ou do tempo e as taxas monetárias de juros que observamos no mundo real. E, se levarmos a sério a ideia de juros como o preço da liquidez, vemos por que o dinheiro não pode ser neutro—porque as condições financeiras invariavelmente influenciam a composição tanto quanto o nível da despesa.
Juros e expectativas
Além das transações de crédito, outro cenário em que os juros aparecem no mundo real é o do preço de ativos existentes. Uma promessa de pagamentos futuros em dinheiro se torna um objeto com direito próprio, distinto desses pagamentos em si. Comecei dizendo que todos os tipos de objetos tangíveis possuem um duplo indistinto no mundo do dinheiro. Mas um fluxo de pagamentos em dinheiro também pode adquirir um duplo fantasma. Uma promessa de pagamento futuro cria um novo direito de propriedade, com seu proprietário e seu preço de mercado.
Quando focamos nossa atenção nesse fato, vemos que a convenção tem um papel importante na determinação dos juros. Em considerável medida, os preços de títulos—e, por isso, as taxas de juros—são o que são porque é isso que os participantes do mercado esperam que sejam.
Um título corporativo promete um conjunto de pagamentos futuros. É fácil, em um mundo teórico de certeza, falar como se o título consistisse apenas desses pagamentos futuros. Mas não é o caso. E isso não só porque pode haver falta de pagamento, o que é fácil de incorporar ao modelo. Não só porque qualquer título real foi emitido em uma determinada jurisdição e transmite direitos e obrigações que vão além do pagamento de juros—embora essas outras características sempre existam e às vezes possam ser importantes. Mas também porque o título pode ser negociado e tem um preço que pode mudar independentemente do fluxo de pagamentos futuros.
Se a taxa de juros cai, o preço do seu título subirá—e essa possibilidade mesma é um fator que atua sobre o preço do título. Isso ajuda a explicar uma anomalia amplamente reconhecida nos mercados financeiros. A hipótese da expectativa diz que a taxa de juros sobre um título mais longo deve ser a mesma que a média de taxas mais curtas no mesmo período ou, ao menos, que as taxas devem estar relacionadas por uma bonificação de prazo estável. Isso parece uma arbitragem direta, mas falha completamente, mesmo em sua forma mais fraca.
A resposta a esse quebra-cabeças é parte importante do argumento de Keynes em A teoria geral. Os participantes do mercado não estão interessados apenas nos dois fluxos de pagamento. Eles estão interessados no preço do próprio título de longo prazo.
Lembre-se de que o preço de um ativo sempre se move inversamente ao do seu rendimento. Quando as taxas de certo tipo de instrumento de crédito sobem, o preço desse instrumento cai. Digamos que é amplamente aceito que um título de dez anos dificilmente será negociado abaixo de 2% por muito tempo. Então você seria tolo se o comprasse com um rendimento muito abaixo de 2%, porque enfrentará uma perda de capital quando os rendimentos retornarem ao seu nível normal. E, se a maioria das pessoas acredita nisso, então o rendimento nunca cairá abaixo de 2%, não importa o que aconteça com as taxas de curto prazo.
No mundo real, em que o futuro é incerto e os compromissos monetários têm sua própria existência independente, faz muito sentido que as taxas de juros, especialmente as de prazo mais longo, sejam o que são porque é isso que as pessoas esperam que sejam.
Uma implicação importante daí decorrente é que não podemos pensar em várias taxas de juros de mercado como simplesmente “as” taxas de juros acrescidas de uma bonificação de risco. Diferentes taxas de juros podem se mover independentemente por razões que nada têm a ver com o risco de crédito.
A taxa “natural”
Por um lado, temos um corpo teórico construído sobre a ideia “da” taxa de juros como uma compensação entre consumo presente e consumo futuro. Por outro, temos as taxas de juros reais, estabelecidas no sistema financeiro de maneiras bem diferentes.
Às vezes, as pessoas tentam a quadratura do círculo mediante a ideia de uma taxa natural. Elas dizem: claro que sabemos sobre liquidez, sobre a bonificação de prazo e sobre a importância de diferentes tipos de intermediários financeiros e regulamentação. Ainda assim, queremos continuar usando o modelo intertemporal que nos foi ensinado na pós-graduação. Conciliamos isso tratando esse modelo como uma análise do que a taxa de juros deveria ser. É certo que os bancos estabelecem taxas de juros de todas as maneiras, mas há apenas uma taxa de juros consistente com preços estáveis e, em termos mais amplos, com o uso apropriado dos recursos da sociedade. Nós a chamamos de taxa natural.
Essa ideia foi formulada pela primeira vez em torno da virada para o século XX pelo economista sueco Knut Wicksell. Mas seu enunciado moderno mais influente provém de Milton Friedman. Friedman apresenta a taxa natural de juros, junto com sua prima próxima, a taxa natural de desemprego, em seu discurso de posse como presidente da American Economics Association em 1968, descrito como o artigo mais influente em economia desde a Segunda Guerra Mundial. Nele, as taxas naturais correspondem às taxas que seriam “moldadas pelo sistema walrasiano de equações de equilíbrio geral, desde que estejam embutidas nelas as características estruturais reais dos mercados de trabalho e de commodities, incluindo imperfeições de mercado, variabilidade de estoque quanto a procuras e ofertas, o custo da coleta de informações […] e assim por diante”.
O atrativo do conceito é evidente: ele provê uma ponte entre o mundo não monetário de troca intertemporal encontrado na teoria econômica e o mundo monetário de contratos de crédito no qual realmente vivemos. Ao fazê-lo, transforma a narrativa intertemporal de narrativa descritiva em narrativa prescritiva—de um relato de como as taxas de juros são determinados em uma narrativa de como os bancos centrais devem conduzir a política monetária.
O presidente do Fed, Jerome Powell, deu um bom exemplo de como os banqueiros centrais pensam sobre a taxa natural em discurso proferido há alguns anos. Ele apresenta a taxa natural de juros R* com o seguinte enunciado: “Em modelos convencionais da economia, as quantidades econômicas mais vultosas […] flutuam em torno de valores considerados ‘normais’ ou ‘naturais’ ou ‘desejados’”. R* reflete “visões sobre os valores normais de longo prazo para […] a taxa dos fundos federais”, que são baseados em “características estruturais fundamentais da economia”.
Perceba-se aqui a confusão dos termos “normal”, “natural” e “desejado”, três palavras com significados bem diferentes. R* aparentemente é para ser a taxa média de juros de longo prazo e a taxa de juros que teríamos em um mundo regido somente por fundamentos, e a taxa de juros que entrega os melhores resultados políticos.
Essa mescla é uma característica ubíqua e essencial das discussões sobre taxa natural. A exemplo do acoplamento controlado de dois discos da embreagem de um carro, ela permite que sistemas que se movem de maneiras bem diferentes sejam interligados sem que nenhum dos lados se quebre devido à tensão. A ambiguidade desses significados distintos é em si normal, natural e desejada.
O Banco Central Europeu (BCE) talvez faça um enunciado ainda melhor: “No seu nível mais básico, a taxa de juros é o ‘preço do tempo’—a remuneração por postergar o gasto para o futuro”. R* corresponde a isso. É uma taxa de juros determinada por fatores puramente não monetários, que não deveria ser afetada por evoluções no sistema financeiro. Infelizmente, a taxa de juros real pode destoar disso. Nesse caso, o BCE diz que a taxa natural, “embora não observável […], fornece um marco útil para a política monetária”. A ideia de um marco não observável destila perfeitamente a contradição incorporada na ideia de R*.
Um modelo de fundos emprestáveis constitui uma descrição simplesmente equivocada do que é a taxa de juros. Mas quando é transformado em modelo da taxa natural, ele nem sequer está errado. Ele não tem nenhum conteúdo. Não há como conectar qualquer dos termos do modelo com qualquer fato observável no mundo.
Quando retornamos à formulação de Friedman, percebemos o problema: não dispomos de nenhum modelo que incorpore todas as “características estruturais reais” da economia. Para uma economia cujas estruturas evoluem no tempo histórico, não faz sentido sequer imaginar tal coisa.
Na prática, a taxa natural de curto prazo é definida como aquela que resulta em inflação na meta—ou seja, qualquer taxa de juros que o Banco Central prefira. A taxa natural de longo prazo é comumente definida como a taxa de juros real em que “todos os mercados estão em equilíbrio e, portanto, não há pressão para que sejam redistribuídos quaisquer recursos ou para que mudem as taxas de crescimento de alguma variável”. Nesse hipotético estado estabilizado, a taxa de juros depende apenas das mesmas características estruturais que supostamente determinam o crescimento de longo prazo—a taxa de progresso técnico, o crescimento populacional e a disposição dos orçamentos domésticos de adiar o consumo.
Mas não há como passar do curto prazo para o longo prazo. O mundo real nunca está em uma situação em que todos os mercados estão em equilíbrio. Às vezes podemos até identificar tendências de longo prazo. Mas não há razão para pensar que as únicas variáveis que importam para essas tendências são as que escolhemos focar em uma classe particular de modelos. Todas essas “características estruturais reais” continuam a existir no longo prazo.
O máximo que podemos dizer é: enquanto houver alguma relação razoavelmente consistente entre a política de taxa de juros definida pelo Banco Central e a inflação, ou qualquer que seja sua meta, haverá algum nível da política de taxa de juros que levará à meta. Mas não há como identificar isso com “a taxa de juros” de um modelo teórico. O nível atual de gastos agregados na economia depende de todo tipo de fatores contingentes e institucionais—do sentimento, das escolhas feitas no passado, de toda a gama de políticas governamentais. Se você perguntar que política de taxa de juros mais provavelmente moverá a inflação em direção a 2%, tudo isso importará tanto quanto os supostos fundamentos.
O melhor que você pode fazer é estabelecer a política de juros de acordo com alguma regra prática ou algum processo de sua preferência e, então, diante do fato consumado, dizer que deve haver algum modelo em que essa seria a escolha ideal.
Conclusões
Quais são as implicações disso? Em primeiro lugar, com relação à política monetária, admitamos que ela envolve escolhas políticas feitas para atingir uma variedade de objetivos sociais muitas vezes conflitantes. Em segundo lugar, reconhecer que o juro é o preço da liquidez, estipulado pelos mercados financeiros, é importante para o modo como pensamos sobre a dívida soberana. A terceira grande lição, talvez a maior, é que dinheiro nunca é neutro.
Há uma narrativa muito difundida sobre crises fiscais que é mais ou menos assim: o equilíbrio fiscal de um governo (superávit ou déficit) ao longo do tempo determinaria sua proporção dívida-PIB. O fato de um país ter uma dívida alta em relação ao PIB seria resultado de gastos excessivos em relação às receitas fiscais. A proporção da dívida determinaria a confiança do mercado: investidores privados não querem comprar a dívida de um país que já emitiu muito. Consequentemente, o estado da confiança do mercado determinaria a taxa de juros a ser enfrentada pelo governo, ou até mesmo se esse governo poderá contrair empréstimos. Ainda, há um limite claro em que dívida alta e taxas de juros altas tornam a dívida insustentável. Austeridade seria o requisito inevitável depois que esse limite é ultrapassado. E, por fim, quando a austeridade tivesse restaurado a sustentabilidade da dívida, isso contribuiria para o crescimento econômico.
Se você aceitar as premissas, as conclusões seguem logicamente. Melhor ainda, elas oferecem o espetáculo satisfatório da arrogância do setor público se deparando com sua nêmesis. Porém, quando olhamos para a dívida como um fenômeno monetário, vemos que sua dinâmica não corre por trilhos tão bem azeitados.
Antes de tudo, como questão histórica, diferenças de crescimento, inflação e taxa de juros são pelo menos tão importantes quanto a situação fiscal para determinar a evolução da proporção da dívida ao longo do tempo. Onde a dívida já é alta, um crescimento moderadamente mais lento ou taxas de juros mais altas podem facilmente aumentar a proporção da dívida mais rápido do que até superávits bem grandes poderiam reduzi-la—como muitos países sujeitos à austeridade descobriram. Em contrapartida, o rápido crescimento econômico e taxas de juros baixas podem levar a reduções muito grandes na proporção da dívida sem que o governo tenha superávits, como aconteceu nos EUA e no Reino Unido após a Segunda Guerra Mundial. Mais recentemente, em meados da década de 1990, a Irlanda reduziu sua proporção dívida-PIB em vinte pontos em apenas cinco anos, graças ao crescimento muito rápido durante o período do “tigre celta”, enquanto continuava a ter déficits substanciais.
Dando mais um passo, a demanda do mercado por dívida governamental claramente não é uma avaliação “objetiva” da situação fiscal, mas reflete condições mais amplas de liquidez e as expectativas convencionais autoconfirmadas de mercados especulativos. A alegação de que a taxa de juros reflete a solidez ou não dos orçamentos públicos esbarra em um problema gritante: os mercados financeiros que rejeitaram os títulos de um país num dia geralmente são os mesmos que os haviam comprado avidamente no dia anterior. Os mesmos mercados que fizeram a taxa de juros sobre títulos espanhóis, portugueses e gregos dispararem em 2010 foram os que abocanharam suas dívidas públicas e privadas a taxas baixíssimas em meados dos anos 2000. E são os mesmos mercados que voltaram a comprar a dívida desses países em níveis historicamente baixos hoje, mesmo que seus índices de dívida, em muitos casos, permanecessem muito altos.
Pessoas como Alberto Alesina insistem em que a taxa de juros pós-crise refletiu uma avaliação objetiva do estado das finanças públicas e que as baixas taxas anteriores à crise resultaram de uma bolha especulativa. Mas não há como afirmar as duas coisas.
Isso não quer dizer que os mercados financeiros nunca sejam uma restrição aos orçamentos governamentais. Para a maior parte do mundo, que não conta com a cobertura de um Fed ou BCE, eles são. Mas nunca devemos imaginar que as condições financeiras são um reflexo objetivo da situação fiscal de um país ou do equilíbrio entre poupança e investimento.
Se a taxa de juros constitui um preço, esse preço não é a “poupança” ou a disposição de esperar. Ele não é a “remuneração por adiar gastos”, como diz o BCE. Em vez disso, é a capacidade de fazer e aceitar promessas. E essa capacidade realmente importa quando as finanças são usadas não só para reorganizar reivindicações de ativos e recursos existentes, mas também para organizar a criação de novas. As vantagens técnicas de meios de produção de longa duração e organizações especializadas só podem ser aproveitadas se as pessoas estiverem em posição de assumir compromissos de longo prazo. E, em um mundo em que a produção é organizada principalmente por meio de pagamentos em dinheiro, isso, por sua vez, depende do grau de liquidez.
A todo momento, há um número infinito de maneiras pelas quais parte dos recursos da sociedade poderia ser reorganizada para gerar maiores receitas e usar valores com expectativa de ganho. Você poderia abrir um restaurante ou construir uma casa ou obter um diploma ou escrever um programa de computador ou encenar uma peça. Os recursos físicos para essas atividades não são escassos; o valor presente da receita que eles podem gerar excede seus custos a qualquer taxa de desconto razoável. Escassa é a confiança. Ao inaugurar um projeto, você precisa reivindicar recursos da sociedade agora e a sociedade deve aceitar sua promessa de benefícios futuros. A hierarquia do dinheiro permite que os participantes de vários projetos coletivos substituam a confiança em um terceiro pela confiança uns nos outros. Porém a confiança continua sendo o recurso escasso.
Dentro da economia, algumas atividades são mais intensivas em confiança ou restritas em termos de liquidez do que outras:
A liquidez é um problema maior quando há uma distância maior entre desembolsos e recompensas e quando as recompensas são mais incertas.
A liquidez é um problema maior quando o tamanho do desembolso necessário é maior.
Liquidez e confiança são mais importantes quando as decisões são irreversíveis.
Confiança é mais importante quando algo novo está sendo feito.
Confiança é mais escassa quando se trata de coordenação entre pessoas sem qualquer relacionamento anterior.
Esses são os problemas que dinheiro e crédito ajudam a resolver. Dinheiro abundante não só leva as pessoas a pagarem mais pelos mesmos bens, mas também direciona seus gastos para coisas que exigem pagamentos iniciais maiores e compromissos de prazo mais longo e que são mais arriscados.
Em cenários com relacionamentos continuados, o dinheiro é menos importante como mecanismo de coordenação. Os mercados são para transações entre estranhos em condições de igualdade.
A versão dada a essa narrativa por Minsky enfatiza que temos de pensar sobre dinheiro em termos de dois preços: produção atual e ativos de longa duração. Ativos de longa duração precisam ser financiados—adquirir um deles normalmente exige assumir o compromisso com uma série de pagamentos futuros. Nesse caso, seu preço é sensível à disponibilidade de dinheiro. Um aumento na oferta de dinheiro—contra Hume e Meyer—não aumentará todos os preços em uníssono. Ele aumentará desproporcionalmente o preço de ativos de longa duração, encorajando sua produção. E justamente os ativos de longa duração constituem a base da produção industrial moderna.
O valor relativo dos bens de capital e a escolha entre técnicas de produção mais e menos intensivas em capital dependem da taxa de juros. Os bens de capital—e as corporações e outras entidades de longa duração que os utilizam—são, por sua natureza, ilíquidos. A disposição dos donos de riqueza de comprometer sua riqueza com essas formas depende, portanto, da disponibilidade de liquidez. Não podemos analisar as condições de produção primeiro em termos não monetários e depois adicionar dinheiro e juros à narrativa. As próprias condições de produção dependem fundamentalmente da rede de pagamentos em dinheiro e dos compromissos que as estruturam e do quanto essa rede é flexível.
Levar o dinheiro a sério exige que reconceituemos a economia real.
A ideia da taxa de juros como preço da poupança pressupõe, como mencionei, que a produção já exista para ser consumida ou poupada. De modo similar, a ideia de juros como um preço intertemporal—o preço do tempo, como diz o BCE—implica que a produção futura já esteja determinada, pelo menos probabilisticamente. Não podemos negociar o consumo atual pelo consumo futuro, a menos que o consumo futuro já exista para ser negociado por nós.
Wicksell, que fez tanto quanto qualquer outro para criar a arquitetura da taxa natural dos bancos centrais de hoje, captou esse aspecto perfeitamente quando comparou o crescimento econômico a barris de vinho envelhecendo na adega. O vinho já existe. O problema se limita a decidir quando abrir os barris—você gostaria de beber um pouco de vinho agora, mas sabe que o vinho ficará melhor se você esperar.
Em contextos políticos, isso corresponde à ideia de um nível de produção potencial (ou pleno emprego) que é dado pelo lado da oferta. A capacidade produtiva da economia já existe; o máximo que o dinheiro ou a demanda podem fazer é gerenciar os gastos agregados para que a produção fique próxima dessa capacidade.
É partindo dessa perspectiva que pessoas como Lawrence Meyer ou Paul Krugman dizem, no que se refere a esse tema, que a política monetária só pode afetar os preços no longo prazo. Pressupõem que a produção potencial já esteja dada.
Porém uma das grandes lições que aprendemos nos últimos quinze anos de instabilidade macroeconômica é que o potencial produtivo da economia é muito mais instável e muito menos certo do que os economistas costumavam pensar. Vimos que a força de trabalho cresce e diminui em resposta às condições do mercado de trabalho. Vimos que o investimento e o crescimento da produtividade são altamente sensíveis à demanda. Se a falta de gastos faz com que a produção fique aquém do potencial hoje, o potencial será menor amanhã. E se a economia ficar aquecida por um tempo, a produção potencial aumentará.
Percebemos a mesma coisa no plano das indústrias individuais. Um dos desenvolvimentos mais marcantes e encorajadores dos últimos anos foi a rápida queda nos custos de geração de energia renovável. Está claro que essa queda nos custos é resultado, tanto quanto causa, do rápido crescimento nos gastos com essas tecnologias. E isso, por sua vez, deve-se, em grande parte, a políticas bem-sucedidas para direcionar crédito para essas áreas. Uma perspectiva que vê o dinheiro como epifenômeno da “economia real” da produção teria descartado essa possibilidade.
Levar o dinheiro a sério como domínio social autônomo próprio significa reconhecer que a realidade social e material não é como o dinheiro. Não podemos pensá-la em termos de um conjunto de objetos existentes a serem alocados entre usos ou ao longo do tempo. Produção não é uma quantidade de capital e uma quantidade de trabalho sendo combinadas em uma função de produção. É atividade humana organizada, coordenada de várias maneiras, visando à transformação aberta de um mundo em que não há como conhecer os resultados com antecedência.
Pelo lado negativo, isso significa que devemos ser céticos a respeito de qualquer conceito econômico descrito como “natural” ou “real”. Com bastante frequência, esses conceitos são uma tentativa de introduzir dissimuladamente a visão de uma economia não monetária fundamentalmente diferente da nossa ou uma tentativa de disfarçar uma reivindicação normativa como alegação concreta ou ambas as coisas.
Por exemplo, devemos ser cautelosos em relação a uma taxa de juros “real”. Esse termo é onipresente, mas sugere implicitamente que a transação subjacente é uma troca de bens de hoje por bens de amanhã, que por acaso assume a forma monetária. Mas, na verdade, é uma troca de promissórias—um conjunto de pagamentos em dinheiro por outro. Não há razão para que o preço relativo do dinheiro versuscommodities seja introduzido aqui. De fato, de uma perspectiva histórica anterior à era dos bancos centrais com suas metas de inflação, não havia nenhuma relação particular entre inflação e taxa de juros.
Também devemos ser céticos quanto à ideia de PIB real ou de nível de preços. Esse é outro grande tema do livro, mas extrapola o escopo deste artigo.
Pelo lado positivo, penso que essa perspectiva é uma preparação essencial para explorar quando e em quais contextos as finanças são importantes para a produção. Obviamente, na realidade, a maior parte da produção é coordenada de maneiras não mercantis, tanto dentro das empresas—que são economias planejadas internamente—quanto por meio de várias formas de planejamento econômico global. Mas também há casos em que a distribuição de cobranças monetárias por meio do sistema financeiro é muito importante. Entender que atividades específicas são restringidas por meio do crédito e em que circunstâncias isso acontece me parece ser uma área de pesquisa importante, especialmente no contexto das mudanças climáticas.
Permitam-me mencionar mais uma direção para a qual acho que essa perspectiva aponta.
Como sugeri, a ideia da taxa de juros como o preço do tempo e a visão mais ampla de troca real da qual ela faz parte tratam os fluxos de dinheiro e agregados como substitutos de uma economia real não monetária subjacente. Pessoas que adotam essa visão tendem a não se preocupar especialmente com o modo exato como os valores monetários são construídos. Que taxa, dentre o complexo das taxas de juros, é “a” taxa de juros? Qual das várias taxas de inflação possíveis, e durante que período, devemos subtrair para obter a taxa de juros “real”? Exatamente que pagamentos são incluídos no PIB e o que fazer se isso mudar ou se divergir de um país para outro?
Se pensarmos os valores monetários apenas como representantes de algum valor “real” subjacente, as respostas a essas perguntas não importam realmente. Por outro lado, se você achar que os valores monetários constituem o que é real de fato – se você não acha que eles são representantes de alguma quantidade material subjacente—, você terá de se preocupar muito com a maneira como eles são calculados. Se a taxa de juros realmente equivale aos pagamentos de um contrato de empréstimo e não a alguma taxa de câmbio hipotética entre passado e futuro, você deverá obter clareza sobre que contrato de empréstimo tem em mente.
Na mesma linha, a maioria dos economistas trata os objetos de investigação como as relações causais subjacentes na economia, como aquelas “características estruturais fundamentais” que se supõe que sejam estáveis ao longo do tempo. Lembrem-se de que a taxa natural de juros é explicitamente definida em relação a um equilíbrio de longo prazo em que todas as variáveis macroeconômicas são constantes ou crescem a uma taxa constante. Se é assim que você concebe o que está fazendo, desenvolvimentos históricos específicos são interessantes no máximo como estudos de caso ou como motivações para o trabalho real, que consistem em modelos formais atemporais.
Mas, se levarmos o dinheiro a sério, não precisaremos postular esse tipo de estrutura profunda subjacente. Se não pensarmos em juros em termos de compensação entre presente e futuro, não precisaremos pensar em receita e produção futuras como estando já determinadas em algum sentido. E, se dinheiro for importante para a atividade de produção, tanto como financiamento para investimento quanto como demanda, não haverá razão para pensar que a evolução real da economia pode ser entendida nos termos de uma tendência de longo prazo determinada por fundamentos.
Nesse caso, o único objeto sensato de investigação são eventos particulares que aconteceram ou podem acontecer. Abordar nosso assunto dessa forma significa trabalhar em termos das variáveis que realmente observamos e medimos. Se estudarmos o PIB, será o PIB como os contadores nacionais realmente o definem e o medem, e não um “produto” abstrato. Essas variáveis geralmente são monetárias.
Isso significa focar em explicações para desenvolvimentos históricos específicos, em vez de modelar o comportamento “da economia” de modo abstrato. Isso significa alçar o trabalho descritivo acima das espécies de questões causais que os economistas geralmente formulam. E isso significa ampliar nossa caixa de ferramentas empíricas para além da econometria.
Pode parecer que essas sugestões metodológicas estejam muito distantes de explicações alternativas da taxa de juros. Mas, à medida que Arjun e eu trabalhamos neste livro, ficamos persuadidos de que as duas coisas estão intimamente relacionadas. Levar o dinheiro a sério e rejeitar ideias convencionais da economia real têm implicações de amplo alcance para o modo como fazemos economia.
Reconhecer que o dinheiro constitui um domínio próprio nos permite ver a atividade produtiva como um processo histórico aberto, em vez de vê-la como um problema estático de alocação. Ao focar no dinheiro, teremos uma visão mais clara do mundo não monetário—e esperamos estar em uma posição melhor para mudá-lo.
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Na histórica eleição da África do Sul, ocorrida em maio de 2024, o Congresso Nacional Africano (ANC – African National Congress), pela primeira vez na história democrática do país, não conseguiu garantir a maioria absoluta de votos, com apenas 40,18%—uma queda de 17 pontos percentuais em comparação à última eleição, realizada há cinco anos. Opositores do partido governista comemoraram a súbita mudança no sentimento popular. Os “dividendos da libertação” do ANC—que representam o apoio indondicional que o partido vinha recebendo em reconhecimento ao seu papel na conquista da democracia—parecem ter expirado. O ANC estaria se tornando um partido convencional, em um país normalizado.
O declínio no sucesso eleitoral do ANC não pode ser compreendido sem uma análise das dinâmicas eleitorais mais amplas na África do Sul. Uma das principais delas é a emergência do partido dissidente uMkhonto weSizwe (MK), criado apenas seis meses antes da eleição pelo antigo presidente do ANC, Jacob Zuma. O MK conquistou 14,58% do total de votos, a maioria na província de origem de Zuma, a KwaZulu Natal (KZN). Outro partido político relativamente novo, a Aliança Patriótica (PA – Patriotic Alliance), reduziu significativamente a fatia de votos do ANC em distritos de maioria multirracial,1 especialmente nas províncias do Cabo Setentrional e Cabo Ocidental. Nos distritos eleitorais em que o ANC não perdeu espaço para os novos partidos, sua participação média dos votos caiu 6,3 pontos percentuais—uma queda mais significativa do que a da última eleição, mas não desastrosa, já que o partido ainda conquistou uma maioria confortável nesses territórios. Por outro lado, em regiões onde os partidos novatos tiveram forte impacto, o apoio ao ANC despencou, passando de 57,3% para apenas 29,5%.
Esses dados sugerem algo simples, mas importante: há um problema de oferta no coração da política eleitoral sul-africana. As tendências de mudança lenta e gradual no comportamento eleitoral que observamos na última década não são explicadas apenas pela profunda lealdade ao ANC. Na verdade, têm relação com a contínua ausência de uma oposição convincente. Para segmentos específicos do eleitorado, essa dinâmica se alterou em maio. Onde os partidos emergentes ganharam força, o gradual distanciamento do ANC se intensificou rapidamente. Ainda assim, a maior parte dos eleitores permaneceu desmotivada, apenas 58% dos registrados compareceram às urnas—abaixo dos 66% em 2019—o que representa menos de 40% da população com direito a voto. O recuo do ANC e os avanços dispersos dos partidos de oposição estão produzindo uma fragmentação no campo eleitoral que tende a se manter por um período prolongado.
Dominância desorientadora
A fragilidade da oposição é parcialmente endógena à força do ANC: partidos de oposição têm sido ineficientes porque o ANC tem sido eficaz. Desde o fim do Apartheid, o domínio do ANC sobre o eleitorado limitou o espaço disponível aos adversários políticos, empurrando-os a estratégias localizadas, com foco na mobilização de segmentos específicos do eleitorado, ao invés da construção de plataformas de grande apelo popular. Esse processo é mais evidente no caso da principal oposição liberal no parlamento sul-africano, a Aliança Democrática (DA – Democratic Alliance)—que surgiu do Partido Democrático (DP – Democratic Party).
Denunciado como traidor da raça pelo Partido Nacional no poder (NP – National Party), o DP recebeu apoio modesto até a primeira eleição democrática do país, na qual conquistou apenas 1,73% dos votos. Entretanto, o partido democrático se articulou de forma bem sucedida no período inicial de transição, conquistando antigos eleitores do NP no momento em que este estava em colapso—devido ao peso de sua associação histórica com o Apartheid e de suas conexões modernas com o ANC (ambos partidos formaram um Governo de Unidade Nacional – GNU). Durante este período, o DA também teve avanços significativos entre as comunidades multirraciais e indianas, posicionando-se como defensor dos interesses das minorias frente à proposta de transformação centrada em comunidades negras e liderada pelo ANC.
Impulsionado por uma rápida ascensão, mas ameaçado pelo esgotamento da tática de crescimento pautada nas minorias, o DA transformou sua estratégia política a partir da metade dos anos 2000. Numa tentativa de ampliar o apoio entre eleitores negros, o DA atenuou sua oposição às políticas de ações afirmativas, inseriu propostas de bem-estar social nos programas econômicos e começou um processo agressivo de atração de líderes negros.
A chegada de Mmusi Maimane à liderança do partido em 2014 representa o ápice dessa estratégia, que exibiu dividendos políticos reais em 2016, quando o partido alcançou 26,9% dos votos nas eleições locais. Entretanto, pouco depois, houve um declínio no desempenho político, com os eleitores brancos abandonando o DA em direção aos partidos posicionados mais à direita e ao centro, e com os eleitores negros retornando ao ANC logo após a destituição de Zuma. Nas eleições nacionais de 2019, a Aliança Democrática conquistou apenas 20,77% dos votos. O longo movimento do partido em direção a um posicionamento de centro-esquerda foi desfeito com uma súbita e desorientadora rapidez. Líderes negros com grande visibilidade foram afastados de seus cargos, com muitos optando por deixar o partido, incluindo o próprio Maimane. Sob comando de John Steenhuisen, uma ala fervorosamente neoliberal e indiferente às pautas raciais ganhou força dentro do partido.
Diversos fatores contribuíram para esse resultado. Em primeiro lugar, a preocupação genuína de que o DA estava perdendo força na sua principal base de apoio – o eleitorado branco. Segundo, o fato de que certas figuras-chave passaram a repensar as questões raciais conforme foram absorvidos pelas dinâmicas da política de guerra cultural advinda dos EUA. Por fim, e quem sabe contribuindo de forma mais importante, a resistência interna dos funcionários brancos do partido, que viram o poder saindo de suas mãos conforme líderes negros mais jovens subiam na hierarquia política de forma acelerada.
Mas a força da reação da direita teria sido suavizada se o programa proposto por Maimane tivesse de fato avançado. Caso alcançasse certo progresso com o eleitorado negro, o líder poderia ter logrado o objetivo de transformar o aspecto racial do partido, estabilizando a posição de poder e atraindo uma coalizão mais ampla de atores menos ideológicos—particularmente no setor corporativo—que buscavam uma alternativa viável ao ANC. Por assim dizer, a matemática eleitoral pouco promissora facilitou a configuração de elementos revanchistas que fizeram o DA assumir o papel de oposição profissionalizada e ideologicamente pura.
É mais difícil identificar o efeito estratégico desse cenário de dominância de um único partido sobre o Economic Freedom Fighters (EFF), já que este partido—e o líder vitalício com o qual possui uma conexão inseparável—sempre teve uma natureza mais ideológica. O EFF foi formado em 2013 por Julius Malema, anos depois de sua expulsão do ANC. Ex-líder da Liga da Juventude do ANC, Malema tentou lançar seu novo partido nos moldes históricos daquela organização—que era tradicionalmente vista como a consciência radical do movimento. Sempre fortemente inclinado à retórica revolucionária, não está claro se o EFF teria tentado assumir uma imagem mais palatável em seus primórdios, mesmo se houvesse um espaço mais amplo para o jogo político. Dito isso, a reputação de Malema dificilmente poderia ser enquadrada como de princípios inabaláveis. Acompanhada por escândalos de corrupção e considerada pouco confiável pelos eleitores de centro, sua atual marca política parece estar chegando ao limite. O percentual de votos do EFF não tem apresentado variações significativas nos últimos oito anos—esse fato oculta um abandono massivo entre apoiadores individuais, o que sugere que muitos tratam o partido mais como uma forma de voto de protesto do que uma alternativa viável. Além disso, dada a emergência do MK, o nicho que o partido ocupa tem se tornado mais concorrido. A maior parte das perdas eleitorais do EFF na última votação nacional se deu na província de KZN (ver o segundo painel da primeira figura). Apesar de ser difícil ver o partido desenvolvendo uma ampla estratégia de comunicação com um discurso dirigido aos eleitores centristas, podemos começar a observar como a praticidade política pode vir a coibir certos aspectos de seu radicalismo.
Nesse contexto, o termômetro político será a pauta da imigração. Aparentemente, o próprio Malema tem sido bastante firme com seu compromisso com um Pan Africanismo inclusivo, uma posição que tem se tornado cada vez mais cara devido ao fortalecimento de atitudes xenófobas na sociedade. Mas, na verdade, o partido sempre “falou à esquerda” e “caminhou parcialmente à direita” sobre o assunto, veementemente defendendo imigrantes em seus discursos enquanto permite que seus diretórios locais se envolvam em políticas xenófobas. Um alinhamento entre retórica e prática pode sinalizar uma transformação mais profunda na direção estratégica do partido.
A incontestável dominação do ANC não serviu apenas para desorientar opositores mas, também, potenciais competidores. A confusão estratégica induzida pelo domínio do ANC sobre a sociedade civil é central para explicar porque um movimento de décadas de ativismo pujante nas ruas e nas comunidades falhou em se solidificar enquanto alternativa política. Radicais externos ao ANC enfrentaram um contínuo dilema: a profunda cultura de protestos ofereceu amplos recursos para mobilização, mas lealdades resilientes à tradição do Congresso frustraram os esforços de uma organização coesa. Esse dilema fomentou uma tendência movimentista profundamente enraizada na chamada “esquerda independente”—que tende a rejeitar políticas eleitorais e partidárias em favor de uma fé inabalável na ação espontânea. O fato é que em mais de duas décadas, os únicos novos e significativos partidos políticos de oposição vieram de dentro do próprio ANC.
Clivagens complexas
Erros estratégicos não são os únicos responsáveis pela fraqueza da oposição. Oponentes ao ANC foram forçados a navegar um terreno político complexo que não oferece fórmulas fáceis para construção de coalizões majoritárias. O regime político sul africano é segmentado por cisões profundas e transversais que, uma vez relativamente ofuscadas pelo domínio do ANC, agora começam a se manifestar conforme o partido recua.
A pauta racial tem sido de crucial importância por quase todo o período democrático do país—cientistas políticos tendiam a se referir às eleições na África do Sul como um “censo racial”, com eleitores negros alinhados quase que universalmente com o ANC. Hoje em dia, a raça continua sendo um dos maiores indicadores do comportamento eleitoral individual. Apoiadores do DA defendem que o partido é “pós-racial” e o mais diverso dos grandes partidos políticos—de fato, num sentido estatístico raso, ele é. Aproximadamente um terço de seus eleitores são negros, o que poderia ser considerado uma vitória, não fosse pelo fato de que 81,4% da população do país é negra. O DA representa uma grande e bem-estabelecida organização com perfil e abrangência nacionais, uma ficha (relativamente limpa) de governança e amplos recursos advindos das conexões com a comunidade empresarial e com a elite branca. Apesar disso, o partido atrai menos de 7% dos votos em distritos eleitorais negros—um percentual que se manteve relativamente estável nos últimos dez anos—o que dificilmente evidencia a capacidade da administração do partido em transcender a linha de cor.
A Aliança Patriótica, sexto maior partido da África do Sul após as eleições de maio, é racialmente exclusivista. Formado em 2013 por Gayton McKenzie, um ex-assaltante de bancos que se tornou palestrante motivacional, o partido recebeu apenas 6.660 votos em 2019. Nos cinco anos que se sucederam, o PA aproveitou o impulso de um sentimento nacionalista observado nas comunidades multirraciais. O partido também atraiu eleitores conservadores através de seus posicionamentos anti-imigração e de enfrentamento rígido contra o crime.
Até 2024, a pauta étnica não cumpria um papel especialmente central nas eleições sul-africanas. Nos primeiros anos da transição, grande parte do eleitorado da província KwaZulu Natal (KZN), de maioria Zulu, estava alinhada com o partido tradicionalista Inkatha Freedom Party (IFP). Porém, quando Zuma assume o poder, essa parcela de eleitores é progressivamente conquistada pelo ANC. O Congresso Nacional Africano sofreu uma onda de renúncia na região da província de KZN depois que Zuma foi deposto de seu cargo em 2017, com muitos dos apoiadores desertores retornando ao IFP ou recorrendo ao EFF. Em maio deste ano, o MK de Zuma conquistou uma grande parcela desses eleitores, alcançando a marca de 45% dos votos, mesmo tendo sido criado apenas seis meses antes da eleição. O partido alimentou as queixas sociais e econômicas arraigadas em uma província que tem suportado o peso das crises sociais e ecológicas no país. Ao mesmo tempo, também levantou demandas tradicionalistas, incluindo o apelo à criação de uma terceira casa no parlamento composta por líderes tradicionais. A impressionante vitória do MK em KZN foi conquistada ao atrair grandes parcelas de eleitores do ANC. Diretórios inteiros migraram para o MK, geralmente em segredo, continuando a captar recursos do partido no poder ao mesmo tempo em que desenvolviam campanhas para os opositores.
Esse desfecho só foi possível porque Zuma foi capaz de seguir exercendo grande apelo popular e uma enorme influência sobre os líderes locais em KZN. Sua imagem resiliente—apesar do papel de liderança que desempenhou nas inúmeras crises que afligem a província—não pode ser compreendida à parte de sua habilidade em atuar como uma das principais vozes do nacionalismo Zulu reemergente. Fora do KZN, Zuma é um dos políticos com maior desaprovação no país. Ainda assim, seu partido também conquistou apoio substancial em Gauteng e Mpulmalanga. Alguns analistas assumem esse fato como evidência de um apelo mais universal do partido, mas uma avaliação mais profunda demonstra que seus avanços nessas províncias estão intimamente relacionados ao tamanho da população que fala zulu. Em regiões do país onde a população falante do idioma zulu é marginal, o partido possui pouco apoio.
Se ocorresse uma etnicização da política sul-africana, a província de KZN seria seu epicentro. Por razões históricas, a consciência e a organização étnicas são muito mais elaboradas na região do que em outras partes do país. Apesar de ainda haver poucos sinais desse movimento, há possibilidades de que a emergência de um poderoso grupo Zulu no cenário nacional estimule mobilizações étnicas em outras áreas.
No interior do país, os opositores do ANC enfrentam sérios dilemas. A grande maioria da população rural vive sob comando de autoridades tradicionais—originalmente instrumentos coloniais de domínio indireto. Hoje em dia, eles possuem posicionamentos mistos: alguns líderes seguem certos princípios da democracia consultiva, enquanto a maioria se mantém firme nos moldes coloniais de autoridade patriarcal concentrada. Por quaisquer que sejam os motivos, as autoridades tradicionais foram capazes de reter muito mais legitimidade do que outras esferas governamentais. Por facilitarem o acesso aos direitos de mineração e conduzirem seus “súditos” às urnas, acabaram se tornando agentes importantes na máquina de patronagem do ANC, ajudando o partido no poder a garantir seu domínio sobre a população rural em troca de apoio legislativo e de uma parcela das rendas da atividade de extração mineral. Excluindo a província de KZN, o apoio ao ANC nas eleições de 2024 se manteve muito melhor em territórios tradicionais do que em outras regiões do país, caindo à metade da taxa observada em ambientes urbanos.
Política clientelista
Isso nos leva à última e principal clivagem política na África do Sul—a divisão criada pelos vastos sistemas de clientelismo que envolvem o Estado controlado pelo ANC. Pode parecer estranho falar de clientelismo como uma “clivagem”—termo que se refere a uma divisão profunda e duradoura entre a população. Não obstante, essa é exatamente a natureza do conflito gerado pelas práticas de patronagem que se tornaram um traço característico da economia política sul-africana pós-Apartheid. Como Karl von Holdt indicou, o clientelismo na África do Sul moderna é mais do que uma simples empreitada criminosa, ele incluiu um “sistema político-econômico informal” que se tornou o principal veículo de formação de classe para uma elite negra aspirante.
A economia informal é, de muitas maneiras, progenitora da política econômica formal e neoliberal que o ANC construiu nos últimos trinta anos. Esta reafirmou a dominância de um conjunto crescentemente globalizado de grandes corporações ao mesmo tempo em que causou grandes danos à produtividade e aos mecanismos de geração de moeda estrangeira na economia do país. Enquanto um grupo pequeno, mas influente, de elites negras teve sua entrada garantida nos enclaves globalizados da nova economia por meio de políticas de Empoderamento Econômico Negro (Black Economic Empowerment), as aspirações mais amplas da classe de empresários negros emergentes foram frustradas por previsões de crescimento fraco e movimentos prematuros de desindustrialização. Tais aspirações foram cada vez mais deslocadas da economia privada para o Estado.
Um processo semelhante ocorreu a nível popular, já que o rígido e ineficiente mercado de trabalho não foi capaz de absorver o enorme excedente de mão-de-obra que havia sido anteriormente contido pelo sistema de bantustões. O desemprego em massa e a dependência do Estado tornaram-se traços marcantes da nova administração. O novo Estado controlado pelo ANC passou a sofrer pressões diretas por rendimentos e mecanismos de clientelismo advindas do “lado da demanda”. No “lado da oferta”, as condições para a rápida expansão da economia informal foram postas pela politização do serviço público por parte do ANC e sua tentativa de projetar o controle do partido sobre todos os instrumentos governamentais. Um “Estado contratual”, definido por grandes gastos de aprovisionamento, foi constituído de forma conjunta e emaranhada com uma camada de capital “tenderpreneurial”.2 O emprego no sistema público se tornou um importante motor de avanço social para sul-africanos negros.
Os mecanismos de clientelismo formaram a base social da presidência de Zuma. Tendo chegado ao poder em 2007, como parte de uma coalizão ampliada na qual o trabalho organizado era um ator central, Zuma rapidamente removeu de sua plataforma política as propostas ligadas aos ideais de esquerda e potencializou uma narrativa tradicionalista mais ressonante entre as alas rurais do partido, nas quais o clientelismo é mais arraigado. A administração de Zuma foi responsável pelo aumento gigantesco das práticas de rent-seeking e pela ampliação dos empregos no setor público. Ele também se inseriu no coração do maior núcleo de corrupção do Estado, centrado nos infames irmãos Gupta—membros de uma família de empresários indianos que, desde os anos 1990, vinha construindo relações próximas com figuras importantes do ANC.
A conexão Zuma-Gupta operava de acordo com um modelo expansionista, no qual as rendas econômicas advindas das práticas de patronagem eram fortemente reinvestidas na acumulação de capital político. A união cresceu rapidamente, com os Gupta ampliando sua influência sobre uma vasta gama de instituições públicas e se inserindo no nível executivo do poder, chegando a convocar, nomear e demitir ministros de gabinete a partir de seu complexo em Joanesburgo. Em pouco tempo, os instrumentos dos Gupta esbarraram nos limites impostos pelas agências de autoridade regulatória ainda intactas no aparelho estatal, particularmente aquelas ligadas ao Tesouro Nacional—capaz de manter ampla supervisão sobre aprovisionamentos e inteligência financeira. A “lógica” da economia informal, como argumenta von Holdt, exigia a captura desses órgãos.
Em dezembro de 2015, Zuma anunciou uma reformulação de choque no gabinete, na qual um deputado pouco conhecido, Des van Rooyen, foi anunciado como o novo Ministro das Finanças. Essa estratégia catalisou uma oposição massiva no grande empresariado, especialmente o setor bancário, que prometeu um caos financeiro generalizado caso a nomeação fosse mantida. Três dias depois, Van Rooyen foi removido do cargo e um candidato mais orientado aos interesses corporativos foi instalado na posição. Esse incidente colocou o grande capital em estado de alerta e abriu uma fase de forte mobilização contra Zuma.
Em uma campanha de relações públicas orquestrada pela infame empresa de marketing Bell Pottinger, os irmãos Gupta e seus aliados começaram a se apresentar enquanto protagonistas de uma visão de “transformação econômica radical” (RET, na sigla em inglês). Na prática, tratava-se de um projeto de captura do Estado e corrupção em larga escala que estava sendo bloqueado pelo chamado “capital monopolista branco”.
Assim, a relação entre a economia informal e a economia formal evoluiu rapidamente de simbiose para contradição. Os sistemas de patronagem ajudaram a firmar o caminho inicial das reformas neoliberais ao sustentar a legitimidade do ANC, mas, sob comando de Zuma, começaram a comprometer fortemente as condições para a acumulação corporativa. Durante a administração de Zuma, a ação predatória mais intensa foi direcionada às empresas estatais (SOEs, na sigla em inglês), incluindo aquelas dos setores de logística e eletricidade. Análises recentes demonstram como, acima de tudo, foi o colapso desses setores que produziu a “década perdida” de crescimento econômico que se estendeu durante os anos de governo Zuma. Ao mirar suas ações no Tesouro Nacional, a facção da RET ameaçou o principal pilar institucional da economia neoliberal e austera do ponto de vista fiscal, estabelecendo um confronto generalizado com o grande capital.
Portanto, antes de mais nada, a divisão entre as economias formal e informal representa uma fissura dentro da própria esfera da elite. De modo geral, apesar dessas delimitações não serem tão claras na prática, a divisão opõe o grande capital—historicamente branco, mas atualmente misto—à uma fração “tenderpreneurial” do capital. No entanto, essas clivagens se estendem muito mais profundamente. O clientelismo na África do Sul sempre teve um caráter social. Grandes circunscrições eleitorais são diretamente incorporadas aos circuitos da economia informal através da politização do emprego no setor público, das políticas de assistencialismo e das práticas clientelistas das máquinas de base partidária.
Além disso, as forças da RET acumularam um apoio social mais amplo ao enquadrar seu projeto como uma resposta à questão nacional não resolvida. Interesses convergentes na economia informal e o fracasso persistente da economia formal em oferecer caminhos viáveis para a transformação econômica deram coerência e tração social à RET. Dessa forma, von Holdt está certo ao falar de processos de “formação de classes” incubados no sistema de patronagem. Em certa medida, essas divisões se correlacionam com o nível de desemprego, que é o principal marcador de inclusão na economia formal. De acordo com algumas pesquisas, os apoiadores de partidos populistas são mais propensos a vir das crescentes fileiras de desempregados. Isso também confere um caráter mais jovem a esses partidos.
Por outro lado, o impacto da “transformação econômica radical” foi uma profunda erosão da capacidade estatal, gerando muitos inimigos à RET. O colapso da prestação de serviços públicos essenciais, impulsionado pelo fracasso das estatais e da administração local, foi devastador para milhões de sul-africanos. Durante a “década perdida” de Zuma, a economia em termos per capita encolheu de forma consistente, e o desemprego atingiu níveis muito elevados. A indignação com a corrupção é grande em muitos estratos da população. Fora de KwaZulu-Natal, Zuma não conseguiu eximir-se da culpa, deixando o cargo com uma taxa de aprovação de aproximadamente 20%. Outros agentes da RET, como Julius Malema do EFF, enfrentaram desaprovação semelhante fora de suas bases de apoio mais leais. Enquanto candidato pelo ANC, em defesa de uma “limpeza” política, Cyril Ramaphosa assumiu o cargo com uma aprovação superior aos 70%.
Era da fragmentação
A era de dominação do ANC está chegando ao fim. Mas a fraqueza histórica da oposição, um sistema de representação proporcional com baixa barreira de entrada e a complexa estrutura de clivagens entre o eleitorado significam que o ANC não está perdendo espaço para um único novo partido, mas sim, para um campo político fragmentado. As eleições de 29 de maio produziram um parlamento sem maioria absoluta: o ANC ocupou 159 assentos; os partidos-médios de oposição conquistaram, coletivamente, 184 assentos; dois grupos de oposição menores assumiram 26 assentos e os 31 assentos restantes ficaram distribuídos entre pequenos partidos. Esse cenário causará sérios desafios de governança em uma sociedade profundamente dividida e sem um histórico de políticas de coalizão a nível nacional ou provincial. Na esfera local de governo, onde as coalizões são uma realidade generalizada já há alguns anos, recentes agitações indicam uma prévia preocupante dos problemas que estão por vir.
Mas a fragmentação política pode ser uma das principais razões pelas quais a África do Sul ainda não foi arrastada pela correnteza global de autoritarismo populista. Se Dani Rodrik está correto em atribuir a onda populista aos efeitos disruptivos da globalização, então a África do Sul deveria estar entre os primeiros países a enfrentar retrocessos democráticos. Nas últimas décadas, o país passou por grandes choques de comércio e imigração, agravando uma crise já aguda de desemprego em massa e de alta criminalidade. Porém, apesar de formações populistas (como MK e EFF) terem crescido no período, nenhuma delas foi capaz, por enquanto, de demonstrar potencial em conquistar o nível de suporte majoritário que facilitou a erosão da democracia em outros países.
Entretanto, não devemos fazer disso a causa para mais um excepcionalismo sul-africano. É verdade que o legado de libertação, bem como o forte posicionamento constitucionalista da tradição do Congresso, fornece certa resiliência às instituições democráticas. Mas também é verdade que o sentimento popular se tornou mais nacionalista e autoritário nos últimos anos, seguindo a tendência populista global. Os choques da globalização, ao invés de produzirem suas próprias polarizações, foram refratados pela estrutura de clivagens pós-colonial, que ainda se mantém dominante na África do Sul. Assim, refletem um motivo central pelo qual essa questão não produziu o mesmo tipo de resultado eleitoral observado no resto do mundo. Consequentemente, variantes locais de populismo não podem ser relacionadas àquelas estrangeiras, elas são grandemente sui generis. O EFF e o MK, os dois grandes partidos populistas, emergiram de dentro do partido no poder. Não são, assim, movimentos externos, e suas narrativas morais são guiadas pela pauta de transformação, não de anti-corrupção. A “energia vital” desses partidos deriva do patrimonialismo das elites ao invés do chauvinismo das classes médias.
Fundamentalmente, suas configurações de classe são diferentes das de outros partidos populistas do Sul global, especialmente no sentido de que elas estão presas a um profundo antagonismo com o grande capital. Isso faz com que a jornada desses partidos ao poder se torne muito mais difícil, ainda que, ao mesmo tempo, faça deles atores mais perigosos. A implacável ruptura do MK e EFF com a classe de investidores significa que eles não possuem os recursos necessários para desenvolver um programa econômico viável. Com isso, para poder governar, esses partidos terão que assumir uma posição drasticamente moderada e criar uma coalizão mais ampla, ou terão que usurpar a prerrogativa de investimento de seus adversários. Esta última opção implica em um conflito direto com as categorias de propriedade e democracia, não um lento contingenciamento da liberdade política—como tem sido o modus operandi da maioria dos autoritarismos modernos.
Do ponto de vista analítico, agrupar o EFF e o MK sob a mesma categoria pode ser considerada uma ação questionável, já que os partidos são ideologicamente divergentes. O EFF se autodenomina como Fanoniano-Marxista e seus manifestos se apoiam fortemente no prestígio da esquerda (menos os elementos democráticos), denunciando a exploração capitalista, defendendo um modelo de desenvolvimento liderado pelo Estado e apoiando o Pan-Africanismo. O MK também se descreve como um partido de esquerda, embora não faça esforços semelhantes aos do EFF para estar à altura desse rótulo. Sua mensagem é abertamente chauvinista, misógina e até “feudalista”. De todo modo, ambos partidos se encontram em uma aliança cada vez mais estreita, agora oficializada no “Caucus Progressista” parlamentar, que também inclui partidos menores de viés nacionalista e de suposto posicionamento à esquerda. Figuras-chave associadas ao projeto de Zuma, como a ex—e desprestigiada—defensora pública, Busisiwe Mkhwebane, se juntaram às bancadas parlamentares do EFF. A convergência entre o EFF e o MK demonstra claramente como a divisão entre as economias formal e informal tornou-se a principal contradição na formação social sul-africana—se não por sua relevância popular, por sua centralidade no conflito político organizado. O compromisso mútuo com a corrupção, racionalizada enquanto reparação histórica, é o que une estes partidos.
Embora organizacionalmente fragmentado, o campo político está cada vez mais dividido em dois grandes grupos hostis: o liberal de um lado, e o cleptocrático do outro. Entretanto, ao transitar entre o liberalismo e a cleptocracia, o ANC complexifica essa divisão outrora considerada simples. A ala do partido que está no poder, sob comando de Ramaphosa, se posiciona firmemente no campo liberal e possui fortes laços com a burguesia corporativa. No ANC, não há uma ala abertamente organizada que defenda a visão de uma transformação econômica radical, embora importantes agentes de poder—incluindo o presidente e o vice-presidente—mantenham laços com o campo cleptocrático. Dizem que eles prefeririam uma aliança com o EFF após os resultados eleitorais de maio. O diretório do ANC em Gauteng, onde está a base de apoio do vice-presidente, rejeitou o mandato da organização nacional para tentar construir uma estratégia de co-governança com o DA.
De modo geral, o partido como um todo permanece profundamente imerso nos circuitos da economia informal. Isso não significa necessariamente que a maioria apoie um retorno ao modelo de governança estatal de Zuma. Provavelmente, há uma substancial ala “moderada” no partido, uma que deseja manter o fluxo de renda mas também mitigar sua hostilidade com a economia formal e evitar as consequências eleitorais de um retrocesso à captura do Estado. No nível da base popular e dentro da ala esquerdista do partido, a agenda de “limpeza” de Ramaphosa continua bastante estimada. Seu apelo junto ao eleitorado—que, apesar de alguns reveses, permanece muito maior do que o apoio ao próprio ANC—ainda é sua maior vantagem nesses conflitos internos.
Fragmentações futuras
Após o resultado de 29 de maio, o ANC se tornou profundamente dividido sobre os processos de coalizão. Muitas denúncias foram disparadas com relação a um potencial acordo com o DA, equiparando a opção a um pacto com o Apartheid. Outros anunciavam um cenário desastroso caso o ANC retomasse o projeto RET no ambiente político. Ramaphosa, exímio negociador, navegou por estas águas turbulentas com destreza, sendo capaz de assegurar sua preferência prioritária na consolidação do campo liberal. Na prática, o chamado Governo de Unidade Nacional representa um grande acordo entre o ANC, o DA e o IFP. Nenhum dos outros pequenos partidos envolvidos nas disputas possui cadeiras suficientes para fazer alguma diferença. Se o GNU é, em muitos aspectos, uma conquista, ela foi obtida por Ramaphosa—sem que tenham sido gastos consideráveis recursos de capital que seriam necessários para defender abertamente uma aliança com o DA. Em vez disso, Ramaphosa escancarou as portas da administração, convidando todos os partidos a se unirem ao GNU, apostando corretamente que a recusa da RET em trabalhar com “interesses brancos” impediria que o EFF e o MK se unissem à aliança. Ao mesmo tempo, mantendo viva a ameaça de uma aliança com a RET nas negociações com o DA, o líder conseguiu firmar um acordo altamente favorável para o ANC, mantendo os principais centros de poder ministerial.
O golpe de mestre de Ramaphosa deu ao país um alívio há muito desejado. Se o ANC tivesse escolhido formar um governo em conjunto com a ala cleptocrática, teria estimulado a crise social latente e revertido os recentes ganhos sociopolíticos. No entanto, dúvidas sobre quanto tempo irá durar a coalizão do GNU não param de emergir. O mandato de Ramaphosa como presidente do ANC termina em 2027.
Atualmente, ele não possui um sucessor à altura capaz de garantir a continuidade e estabilidade de seu projeto. O principal candidato para sucedê-lo, o vice-presidente Paul Mashatile, é amplamente considerado um político inclinado ao EFF.
Para vencer de forma decisiva, os liberais precisariam desgastar a base material do poder cleptocrático. Seria necessário sufocar a economia informal—tanto do lado da demanda, quanto da oferta. Isso exigiria, em primeiro lugar, um ambicioso projeto de reconstrução do Estado para profissionalizar o serviço público e estabelecer um controle centralizado sobre as compras governamentais. Ramaphosa não tem como eliminar a corrupção por completo, mas pode haver uma forma de canalizá-la para que, ao invés de comprometerem os objetivos institucionais, as rendas advindas da prática de rent-seeking comecem a se alinhar com eles—como foi, aparentemente, o caso dos Estados desenvolvimentistas do Leste Asiático. Nesse sentido, há alguns motivos tênues para ter esperança. Ramaphosa e seus parceiros no GNU são pró-reformas. A transformação do serviço público pode ser um projeto um pouco mais fácil de vender ao ANC agora que o partido está perdendo seu monopólio sobre as nomeações. A história nos mostra que os partidos dominantes tendem a aceitar a despolitização do Estado quando são confrontados pela possibilidade das armas do clientelismo serem usadas contra eles.
As perspectivas de uma grande reformulação do modelo de crescimento da África do Sul, no entanto, são muito mais fracas. Nesse contexto, os liberais não têm um programa ou visão evidentes. A prioridade imediata do GNU é fazer a Operação Vulindlela avançar—o principal programa de reformas de Ramaphosa, que se concentra na modernização da infraestrutura do país e na reversão dos danos que a captura do Estado causou às principais indústrias de rede. O programa fez progressos notáveis, especialmente na virada dramática da crise elétrica. No momento da redação deste texto, a África do Sul havia passado 144 dias sem interrupções programadas na rede elétrica. Em 2023, foram apenas dezessete dias em que a eletricidade permaneceu ativa ininterruptamente.
Embora possa ser considerada modesta, a Operação Vulindlela tem boas chances de gerar melhorias significativas à população, especialmente considerando a atual situação de estagnação em que a economia se encontra. Isso faz com que o GNU tenha certo espaço de manobra no médio prazo. Porém, mesmo no cenário mais otimista, em que o crescimento retornaria à casa dos 3%, ainda não é certo que isso seria suficiente para consolidar a ala liberal no longo prazo.
A atual taxa de desemprego no país chega a impressionantes 41,9%. Os jovens compõem a grande maioria dos afetados pela duradoura exclusão do mercado de trabalho. A menos que a classe política eleve suas ambições em direção a uma transformação fundamental do modelo econômico sul-africano, o país continuará a flertar com o abismo do populismo e da desintegração social.
Recentemente, um visitante da floresta amazônica narrou sua surpresa diante do animal que mais lhe chamou a atenção: não foi a onça pintada, mas “a branca, lustrosa e corcovada vaca nelore, de orelhas caídas, a conquistadora última da fronteira”. Nas últimas duas décadas, a economia brasileira transformou-se na principal fornecedora de carne bovina do capitalismo global. Na medida em que isso acontecia, a floresta tropical, que abriga em torno de 10% das espécies animais do mundo, foi incendiada para dar passagem a milhões de vacas. Estima-se que, na parte brasileira da Amazônia, há hoje duas vezes mais vacas do que pessoas: cerca de 63 milhões e 28 milhões, respectivamente.
Em 2003, quando o presidente Luís Inácio Lula da Silva iniciou seu primeiro mandato, o Brasil era o terceiro maior exportador, em toneladas, de carne bovina congelada do mundo, representando cerca de 11% do total. Ao final do seu segundo mandato, em 2010, o Brasil era o primeiro colocado, responsável por 23% de toda a carne bovina congelada exportada mundialmente. As exportações cresceram de 317 para 781 mil toneladas. A década seguinte consolidou a supremacia brasileira no mercado de carne bovina: em 2022, o Brasil era a origem de 32% de toda carne bovina congelada comercializada internacionalmente, exportando quase o dobro do segundo colocado no ranking, a Índia. A ascensão do Brasil como curral do mundo esteve estreitamente ligada à ascensão da China como superpotência econômica: as importações chinesas de carne bovina congelada dispararam, entre 2002 e 2022, de onze mil para mais de dois milhões de toneladas.1
A história da soja é ainda mais dramática. A participação brasileira na exportação global do grão cresceu de cerca de 25% em 2003 para cerca de 50% a partir de 2018. Uma porção substancial dessa commodity é usada para produzir ração animal para os rebanhos de outros países. As mudanças recentes nas relações agroalimentares globais vêm sendo descritas como um emergente “complexo soja-carne Brasil-China” por pesquisadores da área. As duas commodities—carne bovina e soja em grãos—se alastraram pelo interior do Brasil como fogo em campo aberto, e grande parte de sua produção não observa normas ambientais (cf. a expansão geográfica das duas atividades nas Figuras 1 e 2). Numa pesquisa de 2020 que compila dados de 815.000 propriedades rurais na Amazônia e no Cerrado, Raoni Rajão e seus coautores concluíram que “cerca de 20% das exportações de soja e pelo menos 17% das exportações de carne bovina de ambos os biomas para a União Europeia devem ter sido contaminadas pelo desmatamento ilegal”. As proporções podem ser até maiores no caso de exportações para outros destinos com normas menos estritas.
O caminho que leva aos píncaros luminosos do desenvolvimento não costuma ser sinalizado pelo crescimento explosivo nas exportações de commodities. Os preços desses produtos são altamente voláteis, sujeitando as economias que dependem de sua exportação a trajetórias acidentadas em detrimento do crescimento de longo prazo. E, de modo crucial, a produção primária raramente proporciona os encadeamentos produtivos para trás e para frente que incentivam aumentos de produtividade em toda a economia e promovem mudanças técnicas cumulativas. Na maioria das vezes, a produção primária é um enclave com repercussões limitadas em outros ramos industriais e no mercado de trabalho—e com o potencial de derrubar toda a economia, se a queda dos preços internacionais levar à desvalorização da moeda e à crise econômica. O colapso da economia brasileira entre 2014 e 2016 teve múltiplas determinantes, mas inegavelmente esteve relacionado com a queda nos preços das commodities.
Na era da emergência climática, as desvantagens da especialização em exportações primárias, para o desenvolvimento, são ainda mais acentuadas. Como argumentaram pesquisadores da London School of Economics e da Universidade de Oxford, uma “corrida verde global está em andamento; quem sair na frente será recompensado e quem ficar para trás correrá o risco de perder competitividade global”. Além das barreiras à ascensão na cadeia global de valor, o custo econômico de se tornar o curral do mundo é agravado pelos impactos ambientais, tanto em termos de emissões de gás carbônico quanto de perda de biodiversidade. O Brasil é o sétimo maior emissor de gases de efeito estufa. Mas a composição de suas emissões difere drasticamente da tendência mundial: enquanto agricultura, silvicultura e alterações no uso do solo respondem por cerca de 18% das emissões globais, no Brasil, entre 2000 e 2020, representaram mais de três quartos. Em termos de emissões, no país, os combustíveis fósseis ficam em segundo plano, ofuscados pela carne bovina e pela soja. Se os mercados globais de commodities um dia apoiaram uma agenda interna redistributiva, a atual dependência arraigada da economia brasileira de uma produção primária baseada em desmatamento não só a impede de oferecer um padrão de vida decente à maioria de sua população, mas também contribui para a degradação de seus ecossistemas e para o aquecimento do planeta.
Esperanças verdes
Recentemente, esse quadro sombrio deu lugar a perspectivas mais positivas para o Brasil na transição verde global. A ascensão eleitoral de Lula a um terceiro mandato, depois de quatro anos de um governo de extrema direita negacionista da mudança climática e que promoveu ativamente o desmatamento, produziu algum otimismo. Lula tem procurado se posicionar no cenário mundial como forte apoiador da transição ecológica. Marina Silva—a líder ambiental que ocupou seu gabinete ministerial entre 2003 e 2008 e renunciou por discordar dos rumos políticos de seus governos de então—está de volta como ministra do Meio Ambiente e Mudança do Clima. Na atual gestão, Marina logrou reduzir o desmatamento na Amazônia em quase 40% em 2023. Lustrando ainda mais suas credenciais de ação climática, em 2025 o Brasil sediará a COP30 na cidade amazônica de Belém. Ao escrever no Financial Times, em setembro passado, o ministro da fazenda Fernando Haddad emoldurou a agenda econômica do governo com a linguagem da transformação verde: “uma transformação abrangente da nossa economia e sociedade através de infraestrutura mais verde, agricultura sustentável, reflorestamento, economia circular, e uso cada vez mais intensivo de tecnologia no processo produtivo e na adaptação climática”.
A perspectiva alvissareira não se restringe aos círculos governamentais. No último Relatório sobre clima e desenvolvimento focado no Brasil, o Banco Mundial argumentou que a “matriz energética relativamente limpa e renovável” do país, baseada predominantemente em energia hidrelétrica, proporciona-lhe “uma vantagem importante para a construção de um setor industrial de baixa emissão”. Dessa perspectiva, a composição singular das emissões brasileiras não põe em evidência o destrutivo setor do agronegócio, grande emissor de poluentes do país, mas o setor energético de baixo carbono. Esse último poderia ser mobilizado para impulsionar a indústria, dando ao país uma vantagem em relação aos concorrentes que suprem a produção industrial mediante a queima de carvão ou gás natural e colocando a descarbonização total da economia mais ao alcance do Brasil do que de outros lugares. Como afirmou Ricardo Abramovay, o país pode reduzir pela metade suas emissões “sem transformação estrutural na economia”, visto que a eliminação do desmatamento pode ser alcançada “sem qualquer modificação no sistema de transportes, na matriz energética, nos padrões de consumo, no aquecimento ou na refrigeração dos imóveis”. Ou, como outros formularam, o país “poderia atingir de forma bem barata” a meta de emissões para 2030.
A estratégia do governo para aproveitar essa oportunidade gira em torno do Plano de Transformação Ecológica, lançado na COP28. De acordo com o Ministério da Fazenda, o plano representa “um novo modelo de desenvolvimento econômico, inclusivo e sustentável”. Seus objetivos são “promover o aumento da produtividade por meio da criação e da difusão de inovações tecnológicas e da construção de uma infraestrutura sustentável, aproveitando as características geográficas e ambientais singulares do país, a ampla disponibilidade de fontes renováveis de energia e a biodiversidade abundante que o Brasil possui”. Em um comunicado de maio de 2024, anunciando que “o Plano de Transformação Ecológica já começou”, o governo lista uma série de ações em fase de implementação que assentam as bases desse novo modelo de desenvolvimento: títulos verdes, crédito subsidiado, debêntures e tarifas para fomentar o investimento em descarbonização, reflorestamento e reindustrialização, a elaboração de uma taxonomia verde interna e avanços nas negociações com o Congresso visando à aprovação do mercado de carbono—citado por Haddad em 2023 como o “primeiro marco” da transformação verde.
Outra ação nesse âmbito foi o lançamento do plano Nova Indústria Brasil, um conjunto de políticas industriais que visam aproveitar a base econômica atual do país para impulsionar o desenvolvimento. Três das seis missões escolhidas estão relacionadas com a sustentabilidade ambiental. Uma delas impacta o agronegócio, com a intenção de promover “cadeias agroindustriais digitais e sustentáveis para a segurança alimentar, nutricional e energética”. Entre as metas elencadas, figuram as de fortalecer a participação do setor agroindustrial no PIB do agronegócio, ampliar a mecanização da agricultura familiar com equipamentos produzidos internamente e aumentar a sustentabilidade ambiental da produção agroindustrial. De acordo com Mariana Mazzucato, que ajudou o governo a elaborar a nova política, “dependendo de como forem implantadas, essas novas missões podem ajudar a promover coordenação e colaboração público-privada, intersetorial e interministerial alinhadas ao Plano de Transformação Ecológica e à agenda de crescimento sustentável e inclusivo em sentido amplo”. Mazzucato também afirmou que, ao “colocar a transição ecológica no centro da política econômica, o governo do Brasil está definindo um curso diferente, capaz de transformar desafios sociais e ambientais em oportunidades”.
O papel do agronegócio na estratégia de transição verde do país, no entanto, além de servir como uma das bases para um esforço de reindustrialização, não foi abordado em detalhes. Um estudo recente sobre o assunto, que examina as mudanças setoriais mínimas necessárias para que a economia brasileira cumpra suas promessas de descarbonização, simplesmente desconsidera as emissões relacionadas a mudanças no uso do solo (especialmente o desmatamento), com o argumento de que “é sabido que elas resultam de atividades ilegais”. Essa opção problemática tem consequências comprometedoras: as mudanças setoriais propostas exigiriam que a produção se distanciasse de atividades industriais de alto carbono e se voltasse à agricultura, pecuária e produção de carne, bem como às diferentes indústrias de serviços. Perversamente, a descarbonização brasileira resultaria da expansão do agronegócio.
O relatório do Banco Mundial, por outro lado, fornece uma imagem mais precisa da relação entre agronegócio e transição climática. Ele argumenta que a recente adoção do Plano ABC+, política setorial do governo voltada à agricultura de baixo carbono que consiste em “crédito rural a juros baixos para financiar a implementação de práticas ou tecnologias agrícolas que provavelmente contribuirão para a mitigação e/ou adaptação às mudanças climáticas”, poderia contribuir para reduzir o desmatamento sem comprometer a produção agrícola, desde que fosse reforçada, e não sabotada, pelas demais políticas de crédito rural. O relatório estima que esse esforço não chegaria a eliminar as emissões oriundas da agricultura e das mudanças no uso do solo, podendo, contudo, reduzi-las pela metade até 2030. Além disso, destaca a existência de obstáculos políticos significativos: “grupos de interesse ligados à produção agrícola (incluindo alguns pecuaristas e afiliados à indústria pecuária) têm influência notável nos níveis subnacional e federal”. A força política desses grupos explica por que os subsídios governamentais e as políticas de crédito rural proveem “incentivos adicionais para desmatar”.
Em 2021, por exemplo, o orçamento do Plano ABC+ representou apenas 2% do Plano Safra, a principal política rural que, entre outras coisas, “apoia a criação de gado nos estados menos desenvolvidos da Amazônia Legal”. Em 2023, o primeiro Plano Safra anunciado pelo atual governo destinou parcela semelhante do valor total à agricultura de baixo carbono: o RenovAgro, novo nome do Plano ABC+, recebeu 1,9% do montante final.2 O governo argumenta, no entanto, que outros aspectos da política também estimulam a sustentabilidade na agricultura, ajustando a taxa de juros cobrada dos agricultores, por exemplo, com base em sua conformidade com práticas sustentáveis.
O poder do agronegócio
Planejar a transição verde no Brasil sem enfrentar os desafios postos pelo predomínio do agronegócio implica ignorar as tensões entre a estratégia proposta e o padrão de acumulação que se consolidou nas últimas duas décadas. Nesse período, o agronegócio se tornou um dos segmentos mais poderosos da vida política e econômica brasileira. No momento em que suas exportações se tornaram uma peça crucial do quebra-cabeça do capitalismo global, o agronegócio brasileiro assumiu uma posição de liderança na economia doméstica, especialmente por garantir o acesso do país a moeda estrangeira.
Nas últimas duas décadas, a participação da soja em grãos no total das exportações brasileiras cresceu de menos de 5% para mais de 12%. Atualmente, todos os bens agrícolas combinados (grãos de soja, diferentes tipos de carne bovina, cana-de-açúcar e milho, entre outros) são responsáveis por mais de um terço do total de exportações. Somados aos minerais, especialmente minérios de ferro e petróleo, representam mais que 70% de todas as exportações. A partir dos anos 2000, o Brasil consolidou sua integração subordinada na divisão internacional do trabalho como exportador de commodities primárias. Por ter se industrializado mais do que seus vizinhos, o Brasil costumava ser um ponto fora da curva em termos de participação de bens manufaturados no total das exportações, que somavam 55% durante a década de 1990 e início dos anos 2000, em comparação com, no máximo, um terço do total em países como Argentina, Colômbia e Uruguai. Nas duas últimas décadas, contudo, a composição das exportações brasileiras foi se assemelhando cada vez mais à dos demais países da região: a porcentagem das exportações manufaturadas caiu para 25% do total desde 2020.3
O papel desempenhado pelo agronegócio também pode ser identificado nas estatísticas referentes à composição da economia doméstica. Durante o boom de commodities, o agronegócio cresceu menos do que o restante da economia. A participação de toda a cadeia do agronegócio (que compreende produção de insumos, agricultura, pecuária, agroindústria e agrosserviços) no PIB caiu de cerca de 30% para 21% entre 2003 e 2010.4 À medida que a margem fiscal criada pelo boom nas exportações foi usada para adotar políticas redistributivas e expandir o investimento público, o consumo de massa aumentou e os serviços urbanos ultrapassaram o agronegócio. O período, no entanto, também foi caracterizado pela consolidação das principais corporações do setor e de seu crescente poder político. A JBS, por exemplo, tornou-se uma das maiores empresas de processamento de carne bovina do mundo, comprando vários dos seus concorrentes brasileiros, bem como grandes empresas nos Estados Unidos, com o apoio crucial do BNDES.
Durante seus dois mandatos anteriores, Lula tirou vantagem da bonança das commodities para implementar políticas de redução da pobreza, sem afrontar a ascensão do agronegócio. Nas políticas agrícolas, o governo preservou a dualidade herdada, mantendo a existência de um ministério dominado pela elite do agronegócio ao lado de outro focado nas demandas dos movimentos sociais agrários. A ambiguidade também prevaleceu em relação ao meio ambiente. De um lado, o governo adotou melhorias significativas na legislação ambiental e na fiscalização, que levaram a uma redução do desmatamento por um fator de quatro. De outro lado, muitas vezes priorizou investimentos que poderiam impulsionar o crescimento de curto prazo, ignorando implicações ambientais problemáticas. A construção da hidrelétrica de Belo Monte na bacia amazônica é um desses casos. Belo Monte é um dos maiores exemplos de megaprojetos que resultaram no deslocamento em massa de comunidades e causaram perda significativa de biodiversidade, ao mesmo tempo em que contribui para a matriz energética renovável do país.
As classes dominantes agrárias usaram as oportunidades abertas pelo boom de commodities para consolidar seu poder. Sem nenhuma lealdade particular ao governo que supervisionou sua ascensão, algumas facções do lobby do agronegócio logo pressionariam por um curso político diferente (e perigoso). Como Rodrigo Nunes argumentou, quando se opôs à sucessora de Lula, a presidenta Dilma Rousseff, em 2015, o agronegócio “pareceu ter atingido a maioridade política: não mais se contentou com meramente defender seus interesses econômicos imediatos e, em vez disso, buscou impor sua agenda ao país inteiro”. Tornou-se um ator político que liderou o golpe parlamentar que derrubou Rousseff em 2016, fomentando uma guinada violenta para a direita na política brasileira e lançando as bases para a vitória eleitoral do candidato de extrema direita Jair Bolsonaro, em 2018.
Os resultados foram imediatos: o Estado brasileiro foi efetivamente transformado em “comitê executivo” da burguesia agrária, desmantelando normas ambientais, direitos indígenas e o aparato ministerial e institucional que havia sido penosamente construído desde a democratização e a aprovação da Constituição Federal de 1988. Um bloco político reacionário foi estabelecido, amalgamando capitalistas rurais, a facção militante do cristianismo e o aparato de segurança (compreendendo diferentes ramos da polícia e das forças armadas): o infame tripé “boi, bala e bíblia” que alçou Bolsonaro ao palácio presidencial.
Com esse respaldo político, o agronegócio estava pronto para vicejar. Durante o governo Bolsonaro, enquanto o resto da economia estagnava, a cadeia do agronegócio explodiu, crescendo em média 7,8% ao ano entre 2019 e 2022, enquanto o PIB se arrastava a uma taxa média anual de 1,4%. Em consequência, a partir de 2020, a participação do setor no PIB oscilou em torno de 25%, recuperando parte do terreno perdido nos anos 2000. Houve dois booms associados ao fenômeno: o da recuperação das taxas de desmatamento e o do aumento da desigualdade. O crescimento da parcela da renda apropriada pelo 0,1% e 0,01% mais ricos entre 2017 e 2022 foi acarretado principalmente pela concentração de renda ocorrida nos estados em que predomina a produção de carne bovina e soja.
O relacionamento entre a extrema direita e o agronegócio não foi um caso furtivo. André Singer identificou a formação de “uma coalizão com bases territoriais, econômicas e sociais”—estendendo-se de seus representantes em Brasília às elites rurais e aos segmentos cada vez maiores de grupos mais pobres no interior—e observa que, na eleição presidencial de 2022, Bolsonaro recebeu mais votos do que Lula “nos 265 municípios dos nove estados amazônicos”. Nunes escreveu sobre o significado histórico mais amplo desse fato: “a reversão da dominação política do campo pelas grandes cidades (e pelos setores industrial e de serviços) que começou com Getúlio Vargas na década de 1930”. O modelo letárgico de crescimento pautado em exportações do agronegócio, gradualmente implementado nas últimas duas décadas, finalmente mostrou os dentes: ameaça não só a biodiversidade brasileira, mas também a democracia.
Desafios candentes
O principal desafio para o novo modelo de desenvolvimento de Lula é suplantar o predomínio do agronegócio na economia política do país. Os capitalistas rurais mostraram claramente que não vão depor as armas sem lutar, resistindo a qualquer mudança que desvincule o crescimento da economia do “complexo soja-carne”. Após eleger grande quantidade de representantes para o Congresso no último pleito, o bloco agrário perfaz atualmente cerca de 60% dos membros do legislativo federal em ambas as casas—detendo poder suficiente para derrotar o atual governo.5
Nos primeiros meses da nova gestão, enquanto Lula estruturava seu gabinete, o lobby do agronegócio no Congresso conseguiu esvaziar pastas do Ministério dos Povos Indígenas e do Ministério do Meio Ambiente, transferindo alguns de seus encargos para outros departamentos do governo. Também conseguiu proteger seus múltiplos benefícios fiscais, impondo uma série de mudanças na abrangente reforma da tributação indireta apoiada pelo governo, que visava justamente tornar sua incidência mais homogênea entre os setores. Ainda, alterou o projeto do mercado de carbono—que, segundo o governo, teria “um escopo universal”—, para excluir os setores de agricultura e pecuária de seus dispositivos. E, quando o Supremo Tribunal Federal decidiu contra o lobby do agronegócio em um caso sobre a demarcação de territórios indígenas —uma política que visa à reparação histórica, mas que tem impactos significativos na contenção do desmatamento—, o Congresso se apressou a aprovar uma legislação na direção oposta, efetivamente anulando a decisão do tribunal.
O novo modelo de desenvolvimento prometido pelo governo teria potencial para mudar o equilíbrio de poder, tornando a economia menos dependente das fortunas do agronegócio e, assim, enfraquecendo essa facção das classes dominantes. E a transição verde pode ser usada precisamente como oportunidade de mobilizar o aparato estatal para transformar a economia brasileira, reduzindo sua sujeição às exportações primárias e criando empregos decentes. Até agora, porém, apesar da retórica em torno do Plano de Transformação Ecológica, o governo parece estar terceirizando a maior parte da transição climática para o setor privado, devido ao seu espaço fiscal limitado—espremido entre um compromisso autoimposto com a austeridade e a erosão da base tributária promovida pelo agronegócio.6 Tanto é que o ministro da fazenda fez questão de contrastar seus planos verdes com as políticas recentemente adotadas pelos Estados Unidos, alegando que um “mosaico de políticas regulatórias e tributárias” guiará a transição brasileira, relativamente à “vasta quantidade de recursos orçamentários” mobilizados pelo governo de Joe Biden. A nova política industrial, por exemplo, terá de se contentar principalmente com crédito subsidiado do BNDES, tendo sido efetivamente excluída do orçamento do governo.7
A estratégia funcionará? A despeito do progresso do IRA [Inflation Reduction Act], críticas contundentes já reiteraram, mais de uma vez, que os desafios da transição climática não podem ser vencidos apenas mediante a mobilização das forças do mercado, contando com incentivos que internalizam os custos ambientais. O que se requer, em vez disso, é uma ação governamental decisiva que discipline o capital em uma estratégia de longo prazo de transformação estrutural sustentável—uma abordagem que Daniela Gabor chama de “grande Estado verde”. O argumento é ainda mais relevante para uma economia como a brasileira, que sofreu décadas de estagnação e na qual, de acordo com um estudo recente, a competitividade verde e o potencial de competitividade verde “têm mostrado uma tendência declinante”. Finalmente, a intervenção governamental é indispensável, dada a influência avassaladora de uma facção das classes dominantes que trabalha para sabotar a transição verde e que é responsável pela maior parte das emissões de carbono do país.
O apoio leal que o governo atual tem entre a metade mais pobre da população proporciona um ponto de partida para a tarefa de construir uma forte coalizão política, a fim de disciplinar o capital em uma estratégia de longo prazo que possa estabelecer um novo modelo de desenvolvimento. Isso exigiria o que Alice Amsden chamou de “mecanismos de controle recíproco”: o manejo de apoio governamental direcionado a setores tecnologicamente sofisticados, condicionado ao cumprimento regular de padrões de desempenho, para que a participação das commodities primárias nas exportações possa diminuir à medida que novos atores econômicos redirecionam a economia e simultaneamente criam uma base eleitoral para o novo modelo de desenvolvimento. Alguns dos elementos necessários estão presentes nos planos atuais do governo. Mas eles foram mantidos à margem, enfraquecendo sua capacidade de desencadear mudanças transformadoras na economia.
O tempo está acabando. A economia liderada pelo agronegócio, enquanto não for efetivamente contestada, continuará fortalecendo o bloco de extrema direita, reforçando ainda mais os capitalistas agrários e alimentando a desilusão das classes populares. Essa é uma das razões pelas quais a esperança que floresceu com a eleição de Lula em 2022 já se transformou em uma sensação generalizada de impasse político. Na medida em que eventos climáticos extremos arrasam cidades inteiras e alimentam as turbulências—o exemplo mais recente é a trágica inundação de boa parte do Rio Grande do Sul—, desafiar o predomínio do agronegócio nunca foi tão urgente. É indispensável não só para desacelerar o aquecimento global e dar à humanidade uma chance de evitar as piores consequências das mudanças climáticas, mas também para enfraquecer os ataques da extrema direita às instituições democráticas e abrir caminho para uma transformação econômica que restaure a esperança de um padrão de vida melhor para a maioria de brasileiros que enfrentou uma década de empobrecimento.
Comentários desativados em A economia política da inflação brasileira
Entre 2004 e 2014, a distribuição funcional da renda no Brasil foi caracterizada por um processo de aumento da parcela salarial, fenômeno que enfrentou forte resistência política. A partir de 2015, o resultado da disputa foi a reversão desse processo, levando à queda continuada da parcela salarial na renda até 2022. O ano de 2023 marca o possível início de uma nova inflexão, por efeito de um aumento da parcela salarial na renda, mas também do ressurgimento da insatisfação dos meios empresariais e financeiros. O crescimento da inflação salarial veio acompanhado de ainda mais pressão por políticas macroeconômicas mais austeras, entre elas, a política de juros do Banco Central (BC).
A relação entre a distribuição funcional da renda, a inflação e a política macroeconômica no Brasil—a economia política da inflação brasileira—pode ser explicada pela análise do funcionamento do Sistema de Metas de Inflação (SMI) a partir da teoria da inflação de custo e do conflito distributivo. Desde 1999, o Brasil adota o SMI como arcabouço institucionalpara controlar a inflação, que deve ficar dentro de um intervalo de tolerância estabelecido ao redor de uma meta central definida pelo Conselho Monetário Nacional (CMN).
A base teórica utilizada pelo Banco Central brasileiro para justificar sua atuação no SMI é modelo do chamado “Novo Consenso” Macroeconômico. A versão mais simples desse modelo estabelece que a inflação acelera (e desacelera) como resultado de choques de demanda—que ocorrem quando a taxa de desemprego está abaixo (acima) da taxa natural de desemprego, e consequentemente, o produto está acima (ou abaixo) do produto potencial—, e que os “choques de oferta”, incluindo os choques externos, têm média zero no longo prazo. Segundo esse modelo, o BC deve fixar a taxa básica de juros para controlar a demanda agregada e fazer com que a taxa de desemprego fique igual à natural (e o produto fique igual ao produto potencial). Nesse sentido, o controle sistemático da inflação ocorreria pelo canal de transmissão da taxa de juros real para a demanda agregada. O Novo Consenso também entende que, a longo prazo, a política monetária é neutra para a distribuição funcional da renda e não afeta o produto potencial.1
Historicamente, ao longo da vigência do SMI, entre 1999 e 2023, o BC foi relativamente bem-sucedido em colocar a inflação dentro do intervalo da meta (figura 1). A inflação ficou acima do teto da meta somente nos anos subsequentes à implementação do sistema, entre 2001 e 2003, e pontualmente, nos anos de 2015, 2021 e 2022.
Figura 1—Inflação e meta
Fonte: Elaboração própria com dados do IBGE e do BCB
Acontece que o controle inflacionário sob o SMI não ocorreu pelo canal de transmissão da taxa de juros para a demanda agregada, como propõe o modelo do Novo Consenso. A figura 2 mostra o comportamento da taxa de desemprego aberto2 do Brasil durante o funcionamento do SMI, entre os anos de 1999 e 2022.3 Comparando a dinâmica do desemprego com a da inflação do país, nota-se que aqueles anos em que a inflação esteve mais alta e acima do teto da meta são justamente os mesmos em que a taxa de desemprego registrada foi igualmente mais elevada, fenômenos, portanto, relacionados a uma situação de desaquecimento do nível de atividade econômica. Por outro lado, os períodos em que a taxa de desemprego esteve mais baixa estão associados a uma inflação dentro do intervalo da meta. Desde a implementação do SMI, portanto, a inflação brasileira não parece estar sistematicamente associada à escassez de mão de obra.
Figura 2—Taxa de desemprego (%)
Fonte: Elaboração própria com dados do FMI e da World Economic Outlook Database
O funcionamento do SMI na economia brasileira na prática, portanto, não pode ser majoritariamente explicado pela dinâmica da demanda agregada. Mas a introdução de outros elementos na análise permite entender como o BC controlou a inflação por meio do SMI: a ideia de que a tendência da inflação não é de demanda, mas de custo, e decorrente do conflito distributivo.
Custos de produção e conflito distributivo
Contrariamente ao modelo do Novo Consenso, a abordagem da inflação como fenômeno de custo é compatível com a perspectiva da demanda efetiva no longo prazo. Segundo esta concepção, a demanda efetiva determina não somente o produto, mas também a capacidade produtiva. Ainda, em geral, há abundância relativa de mão de obra em relação ao estoque de capital. O estoque de capital, por sua vez, se ajusta à tendência da demanda efetiva via investimento.4 Diante disso, a ideia de que a tendência da inflação é de demanda deve ser questionada. Afinal, a inflação de demanda ocorreria quando a demanda efetiva—os gastos monetários agregados medidos aos preços de oferta—estivesse acima do produto de pleno emprego da mão de obra. Esta situação refletiria uma escassez de recursos produtivos e tenderia a ser temporária, pois a própria inflação ocorreria para diminuir a demanda agregada em termos reais e compatibilizá-la com o nível máximo possível de produção.
A inflação de custo e conflito distributivo, ao contrário de refletir uma escassez de recursos produtivos e de tender a ser temporária, ocorre antes da situação de escassez ser atingida. Ou seja, é possível que os salários nominais aumentem antes que a economia atinja o pleno emprego da força de trabalho. Nesse cenário, a inflação é um fenômeno que exprime a incompatibilidade distributiva sobre o produto existente, abaixo do potencial, e pode ser permanente. Em geral, o conflito distributivo resulta em inflação, e não em aceleração da inflação.5
Entretanto, ainda que a economia não esteja perto de atingir o pleno emprego, taxas de desemprego persistentemente baixas (altas) podem aumentar (diminuir) o poder de barganha dos trabalhadores, principalmente quando as condições políticas e institucionais são favoráveis. Um processo de inflação salarial decorrente do poder de barganha dos trabalhadores em uma economia com abundância de mão de obra, mesmo que influenciado pelo nível de atividade mais aquecido no mercado de trabalho, reflete um fenômeno de custo e de conflito distributivo, e não de demanda.
Além do custo do trabalho, o aumento nos custos de produção é grandemente influenciado pelos preços dos bens tradables (bens intermediários e finais que o país importa e exporta) convertidos pela taxa de câmbio nominal, e, ainda, pelos preços de bens e serviços regulados pelo governo.6 Estas duas últimas fontes de pressão inflacionária podem intensificar a incompatibilidade distributiva ao afetar os salários reais e as margens de lucro. Sob essa abordagem, a inflação de custo relacionada aos tradables e aos bens e serviços regulados pelo governo, assim como aquela proveniente dos salários, também não é neutra do ponto de vista distributivo.
Canais de transmissão da política monetária
Ainda que, sob o SMI, o BC tenha sido relativamente eficaz em manter a inflação brasileira ao redor da meta, há três razões pelas quais taxas de juros mais altas não engendram um controle sistemático da inflação pelo canal de demanda agregada. Em primeiro lugar, há uma série de fatores institucionais que afetam a regularidade da relação entre a taxa básica de juros real e o crédito para consumo de bens duráveis e para investimento residencial, como o spread dos bancos públicos, a política de crédito consignado e a política habitacional, além do grau de endividamento das famílias. Em segundo lugar, mudanças na taxa de juros podem levar a mudanças na taxa de câmbio e afetar a demanda agregada no sentido contrário: uma desvalorização cambial decorrente da redução da taxa de juros pode diminuir o salário real e o consumo mais do que estimular a demanda agregada via aumento das exportações líquidas. Estes dois motivos fazem com que a relação entre a taxa real de juros e a demanda agregada não seja tão regular. Finalmente, mudanças nos salários nominais parecem responder muito pouco ao desvio da taxa de desemprego de sua tendência. Apenas níveis sustentados altos ou baixos de desemprego parecem ter efeitos persistentes na inflação salarial.
Os fatores relacionados ao custo de produção, por outro lado, respondem mais sistematicamente à política de juros do BC. O principal canal de transmissão da taxa de juros para os custos de produção decorre do efeito dos juros sobre a taxa de câmbio nominal. Uma taxa de juros nominal mais alta que a taxa de juros internacional (acrescida do spread soberano) leva a um diferencial de juros positivo, o que geralmente está associado a uma tendência de apreciação da taxa de câmbio nominal. Isso ocorre porque um diferencial de juros positivo (negativo) tende a impactar a entrada (saída) de fluxos de capitais de curto prazo que, em conjunto com outros elementos do balanço de pagamentos, são importantes para a dinâmica da taxa de câmbio nominal. Além disso, com expectativas da taxa de câmbio “adaptativas” ou endógenas, regimes de taxa de câmbio flutuante podem favorecer a especulação e a instabilidade. Consequentemente, uma mudança na taxa de câmbio nominal geralmente tende a alterar a taxa de câmbio esperada na mesma direção, ampliando o processo de apreciação ou depreciação.7
No caso brasileiro, a taxa de câmbio nominal tem um papel fundamental para a determinação da inflação. Primeiro, porque influencia diretamente o preço dos bens tradables. Note que a taxa de câmbio influencia diretamente não apenas o preços dos bens intermediários e finais que o Brasil importa, como também aqueles que o Brasil exporta: pela lei do preço único, os exportadores não vendem seus produtos no mercado doméstico a um preço diferente daquele obtido no mercado externo. Segundo, porque o IGP, índice que regulamenta, por exemplo, o reajuste de uma série de contratos de aluguéis e de administração de preços pelo governo, é bastante sensível ao preço dos tradables. Como esses dois fatores afetam o custo de produção de todos os outros setores da economia, a taxa de câmbio impacta significativamente a dinâmica do nível de preços no Brasil.
Assim, o cumprimento da meta é extremamente dependente da inflação importada, resultante da taxa de câmbio nominal e da inflação dos tradables em dólares. Em outras palavras, o canal de transmissão da taxa de juros para a taxa de câmbio é bastante relevante para o controle sistemático da inflação. De fato, anos em que a inflação ficou fora da meta estão muito relacionados a episódios de forte desvalorização cambial.8
Determinantes da dinâmica inflacionária no Brasil sob o SMI
A análise empírica9 do funcionamento do SMI e de seus resultados para a inflação e para a distribuição funcional da renda no Brasil entre 1999 e 2014 permite distinguir o comportamento dessas variáveis em dois momentos. O primeiro abrange os anos de 1999 a 2003, que marcam a implementação do SMI durante o governo de Fernando Henrique Cardoso (1999-2002) e o primeiro ano do mandato inaugural de Luís Inácio Lula da Silva (2003-2006). O segundo momento engloba os anos de 2004 a 2014, período que inclui os 7 anos seguintes de governo Lula (2003-2006 e 2007-2010) e o primeiro mandato de Dilma Rousseff (2011-2014).
Logo após a implementação do SMI, entre 1999 e 2003, a meta inflacionária anual foi amplamente descumprida (figura 1). Isso foi resultado de (i) uma pressão da inflação importada, causada por um processo de desvalorização da taxa de câmbio nominal em um contexto de instabilidade externa; e (ii) de uma alta inflação dos bens e serviços monitorados (figura 4). Os salários nominais, em geral, mantiveram uma taxa de crescimento abaixo da inflação, o que resultou em perdas reais e levou a uma diminuição da parcela salarial na renda (figura 6).
Convém notar que, nesse contexto de instabilidade externa, o diferencial de juros, medido pela diferença entre a taxa básica doméstica e a taxa básica internacional (esta, por sua vez, medida pela taxa básica do Fed acrescida do spread soberano mensurado pelo EMBI), diminuiu bastante (figura 3). Esse diferencial chegou a ficar negativo negativo em 2002, uma vez que o forte aumento do spread soberano não foi compensado por uma alta suficiente da taxa de juros doméstica.
Figura 3—Diferencial de juros nominal
Fonte: Elaboração própria com dados do BCB, Fed, S&P.
O processo de desvalorização cambial, portanto, foi muito influenciado por esse diferencial de juros praticado no período. A figura 4 mostra o comportamento da inflação importada,10 ou seja, da variação dos preços em dólar em conjunto com a variação do câmbio nominal, e da inflação dos bens e serviços monitorados. É visível como ambos os indicadores contribuíram para a inflação ficar fora da meta no período entre 1999 e 2003.
Figura 4—Inflação “importada” e dos monitorados (acumulada no ano)
Fonte: Elaboração própria com dados do BCB. A inflação importada é mostrada no eixo esquerdo e a dos monitorados no eixo direito.
Já entre 2004 e 2014, a meta foi cumprida em todos os anos. Esse período também foi marcado por uma queda contínua da taxa de desemprego, resultado de uma economia mais aquecida (figura 2). O cumprimento da meta, portanto, não foi resultado do controle da demanda agregada pela taxa de juros, mas da melhora da situação externa e de um progressivo melhor gerenciamento do balanço de pagamentos do Brasil. Em conjunto com a melhora na balança comercial brasileira, decorrente do aumento do preço das commodities e do crescimento do volume das exportações, houve uma melhora na conta financeira, em razão do aumento de liquidez internacional em um contexto de queda da taxa de juros do Fed e dos spreads internacionais. Estes fatores permitiram ao Brasil reduzir sua taxa de juros doméstica enquanto preservava um diferencial de juros alto e acumulava reservas. Isso ocorreu concomitantemente a um processo de valorização cambial que, a despeito do aumento dos preços das commodities em dólares (US$), se traduziu em uma inflação importada em reais (R$) mais baixa, compatível com a meta de inflação. Somou-se a isso uma inflação menor dos bens e serviços monitorados, em parte decorrente da própria valorização cambial (e seus reflexos no IGP), mas também das mudanças11 nas regras de precificação destes bens e serviços promovidas pelo governo e por empresas estatais (ver figura 4).
Os salários, entretanto, tiveram comportamento distinto entre 2004 e 2014 em comparação ao intervalo de 1999 a 2003. O período mais recente da análise foi marcado pelo que chamamos de “revolução indesejada”12 no mercado de trabalho brasileiro. Por uma série de fatores, como (i) a política de aumento real do salário-mínimo e a ampliação da cobertura das políticas sociais; (ii) uma taxa de desemprego estruturalmente mais baixa,13 resultante tanto de uma taxa de crescimento média mais alta da economia com forte geração de empregos no setor de serviços quanto de um menor crescimento da força de trabalho por motivos demográficos, os anos de 2004 a 2014 permitiram o aumento do poder de barganha dos trabalhadores. Consequentemente, nesse período, a inflação salarial ficou acima da inflação (figura 5) e houve crescimento real dos salários (acima da produtividade).14 O resultado distributivo foi o aumento da parcela dos salários na distribuição funcional da renda (figura 6).
Figura 5—Inflação dos salários e preços (acumulada em 12 meses)
Fonte: Elaboração própria com dados do CAGED e do IBGE. A descontinuidade na série dos salários é devida a mudança na metodologia do CAGED em 2020.
Figura 6—Parcela salarial na renda
Fonte: Dados atualizados disponibilizados por Alessando Miebach, calculados com base em Miebach e Marquetti (2019).15
O que vem após a revolução indesejada
Os acontecimentos de 2015 em diante podem ser compreendidos a partir desse mesmo arcabouço analítico. Ainda que a inflação entre 2004 e 2014 tenha ficado dentro da meta, o acirramento do conflito distributivo provocado pela “revolução indesejada” gradualmente gerou consenso político sobre a necessidade de mudança da política econômica.
Essa análise remete à contribuição de Michal Kalecki, que acreditava que uma política econômica expansionista que levasse ao desemprego baixo e duradouro e ao aumento do poder de barganha dos trabalhadores poderia ser revertida em razão de uma crescente oposição das classes proprietárias. Esta oposição ocorreria tanto pelos aspectos políticos (por exemplo, a perda da “disciplina das fábricas”)16 como pelos aspectos econômicos do pleno emprego (por exemplo, a diminuição das margens de lucro e o aumento da parcela salarial na renda).17 As classes proprietárias atuariam para convencer o governo a mudar a direção da política econômica, desacelerar o crescimento e aumentar a taxa de desemprego.
Já no início de 2015, primeiro ano do segundo mandato de Dilma Rousseff (2015-2016), marcado por profunda instabilidade política e pela vitória apertada nas eleições de 2014, o governo alterou drasticamente a direção da política econômica e promoveu uma forte contração da demanda efetiva por meio de vários instrumentos.18 Essa mudança—ocorrida no contexto de rápida redução no investimento das empresas estatais como resposta às denúncias da Operação Lava-Jato—envolveu, concomitantemente, um forte ajuste fiscal, uma redução do crédito público, um aumento da taxa de juros, desvalorização cambial e aumentos das tarifas de alguns preços monitorados.
Se é certo que tais medidas foram bastante contracionistas, ocasionando uma forte retração do PIB e um aumento na taxa de desemprego, verifica-se que foram, também, inflacionárias. No ano de 2015, a inflação ficou acima do teto da meta, o que se explica pelo aumento da inflação importada e dos preços de bens e serviços monitorados. Já em 2016, a inflação se reduziu novamente, à medida que os efeitos da desvalorização cambial e dos preços monitorados foram se dissipando. No entanto, a taxa de desemprego mantida em patamar alto conseguiu interromper o processo de crescimento do salário real e criou um clima favorável para a implementação de reformas destinadas a reduzir direitos sociais e trabalhistas e conter permanentemente o poder de barganha dos trabalhadores. Efetivamente, a partir de 2015 e, particularmente, após o impeachment de Dilma, com a posse de Michel Temer (2016-2018) e a posterior vitória de Jair Bolsonaro (2019-2022) nas eleições presidenciais, o país adotou uma série de medidas de austeridade, como a reversão de políticas sociais, o fim do reajuste real do salário-mínimo, o “teto de gastos” (que impedia o aumento real do gasto público federal), além de uma reforma trabalhista e uma reforma da previdência.
Entre 2016 e 2019, diante da rápida redução do poder de barganha dos trabalhadores, o salário nominal passou a crescer, em geral, abaixo da inflação (figura 5). Consequentemente, nesse período, a parcela salarial na distribuição funcional da renda encolheu continuamente (figura 6). A inflação diminuiu consideravelmente, tanto como consequência desse baixo crescimento dos salários nominais, quanto por uma ausência de pressões significativas da inflação importada e dos bens e serviços monitorados, e voltou a ficar próxima do centro da meta.
A pandemia aprofundou essa tendência redistributiva. Por um lado, a recessão de 2020 ampliou ainda mais a taxa de desemprego, que já estava em um patamar alto. Por outro, houve um forte aumento da inflação importada e dos preços monitorados, resultado de uma significativa desvalorização cambial acompanhada do aumento dos preços dos tradables em dólares (sobretudo daqueles relacionados aos custos de energia). Estes últimos fatores refletiram uma inflação mundial mais alta, decorrente dos problemas logísticos que a crise sanitária implicou para as cadeias globais de valor e da guerra da Ucrânia.
Convém notar que a forte desvalorização cambial nos anos de 2020 e 2021, além de refletir um movimento global de desvalorização das moedas de países emergentes, foi intensificada pela política de determinação da taxa juros do Banco Central do Brasil. A figura 3 mostra que nesse período, como em 2002, o BC fixou a taxa básica abaixo da internacional (acrescida do spread soberano), o que levou a um processo de desvalorização da taxa de câmbio nominal.19
A partir do início de 2022, a modificação da política de juros do BC, que inaugurou um processo de aumento da taxa básica, parece ter contribuído para reverter o movimento de desvalorização cambial e para controlar a inflação importada. Além disso, houve deflação dos bens e serviços monitorados em razão da adoção de uma política pontual de controle dos preços pelo governo, com destaque para o controle do preço da gasolina. Estes controles foram implementados em meados daquele ano, o último do mandato de Jair Bolsonaro, marcado também por sua derrota nas eleições presidenciais para Lula, cuja terceira gestão se iniciaria (2023-2026) em janeiro do ano seguinte.
A inflação voltou a ficar dentro da meta em 2023, resultado que parece ser muito mais relacionado a esses elementos de custo do que a fatores da demanda agregada. A taxa de desemprego, a despeito do ciclo de aumento da taxa de juros nominal pelo BC, continuou caindo em 2022 e 2023, em razão, entre outros motivos, de uma política fiscal mais expansionista. Isso permite ressaltar que o controle da inflação recente também não resultou da diminuição da demanda agregada. Apesar da queda da taxa de desemprego, os salários recuperaram apenas parcialmente as perdas inflacionárias, com alguma defasagem, e não constituíram pressão suficiente para impedir a redução da inflação. O resultado distributivo foi uma forte queda da parcela salarial da renda no período entre 2020 e 2022, como mostra a figura 6.
Na prática, a meta é outra
A análise do comportamento da inflação brasileira sob o sistema de metas a partir da abordagem da inflação de custo e do conflito distributivo permite identificar três elementos centrais da dinâmica recente da economia política do país. O primeiro é que o acirramento do conflito distributivo e seus efeitos positivos sobre o salário real, ocorrido entre 2004 e 2014, resultou em uma inflação permanentemente mais alta, mas não em uma aceleração da inflação. Esse fenômeno, somado a um controle maior da inflação importada e dos preços monitorados pelo governo, permitiu que a inflação ficasse dentro do intervalo da meta em todo o período, ainda que, em alguns anos, tenha ficado acima do centro da meta. O segundo é que, mesmo nos períodos em que o conflito distributivo foi apaziguado e não houve aumento real dos salários, o cumprimento da meta foi extremamente dependente da inflação importada. O terceiro, como ficou claro, é que o processo inflacionário não é neutro em termos distributivos, não só porque depende do comportamento dos salários nominais e do poder de barganha dos trabalhadores, mas também porque depende, sobremaneira, da taxa de câmbio, do comportamento dos preços dos bens e serviços tradables em dólares e da política de reajuste dos preços monitorados: variáveis que influenciam, todas, os movimentos da distribuição funcional da renda.
As políticas de austeridade, que vão além de mudanças na taxa básica de juros pelo BC, devem ser entendidas nesse contexto. O combate a um processo de inflação salarial por meio do aumento substancial e duradouro do desemprego como medida de redução do poder de barganha dos trabalhadores é, no fim das contas, uma política de renda disfarçada, e não uma política neutra ou técnica de controle de preços. O economista Abba Lerner, defensor histórico da distinção entre inflação de custo e de demanda, não só foi crítico das políticas de manutenção de desemprego elevado para reduzir a inflação de custo e conflito distributivo, como ofereceu uma alternativa à opção pela austeridade: atrelar as políticas de renda voltadas ao controle da inflação de custo a políticas de estímulo à demanda e promoção do pleno emprego, evitando o desperdício de recursos produtivos.20
Como vimos, se o acirramento do conflito distributivo leva a uma inflação permanentemente mais alta, mas não a uma aceleração da inflação, políticas de renda que amenizem esse conflito podem ser uma alternativa progressista às políticas de austeridade. Levando em conta as características estruturais e institucionais da economia brasileira, uma possibilidade de política de renda seria a expansão do provimento de bens e serviços públicos e o barateamento dos monitorados, o que aumentaria o nível do salário real e evitaria que a barganha dos trabalhadores ocorresse apenas pela negociação dos salários nominais. Ao longo do tempo, seria importante também evitar flutuações bruscas da inflação desses bens e serviços monitorados, bem como da taxa de câmbio nominal e, consequentemente, da inflação importada. O gerenciamento da flutuação da taxa de câmbio certamente impõe limites à diminuição da taxa de juros nominal doméstica, sobretudo no contexto em que a taxa de juros nominal fixada pelo Fed ainda se encontra em patamares altos, sem perspectiva clara de redução.
A recuperação da parcela salarial na distribuição funcional da renda, tendo em vista a queda vertiginosa que sofreu no período recente, certamente exigirá algum esforço na direção apontada acima. Após o aumento pontual da parcela salarial em 2023, a reimplementada política de reajuste real do salário-mínimo e a taxa de desemprego em patamares mais baixos são condições necessárias para que esta recuperação seja sustentada. Por outro lado, mesmo essa breve reversão da tendência distributiva vem gerando descontentamento nos meios empresariais e financeiros, que já pedem seu fim.21 Alinhadas aos interesses destes mesmos meios, a política fiscal de déficit zero e a recente redução da meta de inflação certamente constituirão obstáculos adicionais a uma recuperação mais estável da parcela salarial da renda.
Desde o início, o terceiro governo Lula vemsendo marcado por múltiplos confrontos com Roberto Campos Neto, presidente do Banco Central, em razão da taxa básica de juros: a Selic. A demanda incansável de Lula para que Campos Neto reduza os juros se baseia no argumento de que a medida é necessária para estimular a economia e reduzir o desemprego. O crescimento econômico resultaria em aumento das receitas públicas, permitindo ao governo a implementação de políticas voltadas à redução da desigualdade, compromisso central de sua campanha presidencial. Campos Neto, por sua vez, tem sido hostil à ideia de mudar o rumo da política monetária, defendendo que a redução da taxa básica implicaria somente em um aumento da inflação e minaria a credibilidade e a autonomia do Banco Central. Até agosto de 2023, durante a maior parte do primeiro ano do governo, a taxa de juros permaneceu em 13,75%. Desde então, sob pressões do campo político e do mercado, os juros caíram para 10,5%: um patamar ainda extraordinariamente elevado. As previsões indicam que a taxa deva cair para 10,25% até o fim de 2024, não mais que isso. Se a meta de inflação de 3% for cumprida, isso significa que a taxa básica real será de 7,25%: a segunda maior do mundo.
O entrave entre Lula e Campos Neto indica o quão complexa e controversa é a fixação da taxa básica de juros no Brasil, um país historicamente marcado por períodos de alta inflação e por uma trajetória de crescimento acidentada. A taxa de juros é um instrumento fundamental da política monetária, que afeta a disponibilidade e o custo do crédito, a taxa de câmbio, o nível de investimento, o consumo, a produção e, em última análise, o bem-estar da população. Juros baixos são geralmente associados a crescimento econômico e desenvolvimento, uma vez que incentivam a tomada de crédito e o gasto, reduzem o peso do serviço da dívida pública e abrem espaço na política fiscal. Por outro lado, juros baixos também podem implicar riscos, aumentando as pressões inflacionárias e favorecendo a criação de bolhas especulativas.1
A resistência do Banco Central a baixar os juros está vinculada a duas principais fontes. A primeira delas é a configuração institucional singular do sistema fiscal-monetário brasileiro, no qual a taxa básica de juros empregada como instrumento de política monetária é a mesma taxa que remunera aproximadamente 43% da dívida pública, consistente de títulos sem cupom de curto prazo. Consequentemente, quando o Banco Central realiza operações overnight envolvendo títulos do Tesouro no mercado de títulos públicos, as metas para a taxa de juros que incide sobre essas operações deve incluir uma taxa de retorno que os investidores considerem adequadas para rolar a dívida do Tesouro. Ademais, a política monetária discricionária no Brasil impacta diretamente a política fiscal: o valor que o Tesouro paga no vencimento de grande parte de seus títulos já existentes e o custo de emissão de nova dívida aumenta e diminui, diretamente, de acordo com as mudanças na taxa básica da política monetária. O prêmio de risco do Tesouro, por sua vez, funciona como piso para a política monetária, impedindo o Banco Central de fixar a taxa básica de juros abaixo do nível que o Tesouro considera adequado para rolar a sua dívida.
A segunda fonte de manutenção da alta taxa básica de juros pelo Banco Central está ligada ao fato de que os preços domésticos respondem muito pouco à política monetária. Para que seja capaz de produzir impacto nos preços, portanto, a taxa básica precisa ser elevada a um nível extraordinário. Se os canais de transmissão fossem mais eficientes, a política monetária brasileira não precisaria ser tão extrema. Aumentar a eficiência desses canais de forma a permitir que a taxa básica de juros seja menor, no entanto, exigiria a implementação de reformas institucionais que, ainda que o embate entre Lula e Campos Neto figure quase diariamente nas capas dos jornais, raramente são debatidas.
Títulos do tesouro como ferramentas de gestão da liquidez
A taxa básica de juros é a principal ferramenta utilizada pelo Banco Central para cumprir a meta da inflação. Se há previsão de que a inflação ultrapasse a meta, o Banco Central aumenta a taxa de juros para contê-la. Se a inflação é considerada adequada à meta, o Banco Central opera a taxa de juros para mantê-la estável. Isso significa que, independentemente da fonte da inflação, o Banco Central aumentará a taxa básica com o objetivo de reduzir a atividade econômica, elevar o desemprego e conter o poder de barganha dos trabalhadores. Os mecanismos de determinação do valor da taxa de juros, contudo, são mais complexos: a explicação exige um rápido desvio pelo mercado de operações de curto prazo para relembrar o funcionamento das operações compromissadas.
Operações compromissadas (em inglês, repurchase agreements, ou repos) são transações nas quais um agente financeiro vende (ou compra) títulos com o compromisso de comprá-los (ou vendê-los) de volta numa data futura, anterior ou equivalente a de seu vencimento. Transações dessa natureza podem ser realizadas entre duas ou mais instituições financeiras, entre uma instituição financeira e o Banco Central, ou entre uma instituição financeira e uma pessoa física ou jurídica. Os títulos utilizados podem ser públicos ou privados, mas o baixo risco e a liquidez características dos títulos públicos faz com que estes protagonizem as operações compromissadas. Se uma operação compromissada envolve um título público brasileiro, é processada pelo Sistema Especial de Liquidação e Custódia (Selic), infraestrutura de pagamentos gerenciada pelo Banco Central que garante a liquidação e transferência dos títulos em tempo real. A cada 45 dias, o Comitê de Política Monetária do Banco Central (Copom) se reúne para fixar a taxa básica de juros. Quando o Banco Central atua no mercado aberto, opera no sistema Selic tanto para garantir a liquidez da economia quanto para assegurar que a taxa de juros que remunera os títulos públicos brasileiros esteja alinhada com a taxa básica da política monetária.2
O Sistema Especial de Liquidação e Custódia (Selic) foi instituído em 1979, em meio a um período marcado por altas taxas de inflação. Entre o fim da década de 1980 e início da década de 1990, o Brasil lutou contra uma inflação galopante que ultrapassou os 80% ao mês em 1990. Nesse cenário, para garantir a continuidade do financiamento público sem dolarizar a economia, o Tesouro Nacional inaugurou a emissão de um novo instrumento: as Letras Financeiras do Tesouro (LFTs). As LFTs são títulos sem cupom cuja rentabilidade equivale à taxa Selic do momento do vencimento: por isso, são conhecidas como títulos “pós-fixados”. Em tempos de inflação alta, LFTs de curto prazo serviam como reserva de valor: a indexação “pós” taxa Selic implicava tanto o ajuste à inflação quanto a garantia de liquidez pelo Banco Central. Apesar do sucesso do Plano Real na estabilização dos preços a partir de 1994, o Tesouro seguiu emitindo LFTs. A peculiaridade desse arranjo institucional persistiu até o século XXI3 e moldou o inconvencional sistema fiscal-monetário brasileiro4.
Hoje, cerca de 43% da dívida pública brasileira é composta por LFTs e operações compromissadas, ambas pós-fixadas pela Selic. Essencialmente, uma vez que a taxa de juros de curto prazo empregada pelo Banco Central para regular a liquidez da economia em operações do mercado aberto remunera, também, grande parte da dívida do Tesouro, um aumento na taxa básica implica, igualmente, um aumento no valor da dívida pública. O Banco Central determina, diretamente, tanto a taxa de juros das operações compromissadas no mercado aberto quanto a taxa de juros da maior parte dos títulos da dívida pública federal. Esse mecanismo, além de representar um entrave ao financiamento das necessidades de curto prazo do Tesouro Nacional, faz com que o alongamento da dívida pública seja quase impossível. Uma vez que parte considerável da dívida pública é remunerada pela mesma taxa de juros dos empréstimos overnight, os atores do mercado de dívida brasileiro preferem, majoritariamente, investimentos de curto prazo com taxas de juros pós-fixadas. Além disso, esse mesmo mecanismo limita o potencial de queda da taxa básica de juros que, por ser a mesma que remunera os títulos públicos, carrega necessariamente o prêmio de risco associado ao Tesouro Nacional.
Para além de determinar o patamar elevado da taxa básica de juros no Brasil, essa arquitetura implica outra consequência econômica. Se, em outros países, a elevação da taxa de juros reduz a liquidez, contraindo a demanda agregada, o investimento e o consumo, no Brasil, ao contrário, juros mais elevados aumentam a riqueza financeira. Isso é devido, em grande parte, ao fato de que os bancos comerciais são proprietários da maior parte dos títulos pós-fixados pela Selic: um aumento na taxa básica, portanto, aumenta também a sua liquidez.
O Brasil, em última instância, caiu na armadilha das taxas de juros altas do mercado de capitais. O investimento de longo-prazo é desencorajado em razão da necessidade de rolagem de curto-prazo de grande parte da dívida do Tesouro Nacional, remunerada por uma taxa básica fixada em patamar alto o bastante para garantir tanto o cumprimento da meta de inflação quanto o fluxo de capitais.
Raízes da ineficiência da política monetária
A prática de um diferencial tão grande entre a taxa básica doméstica e as taxas de juros internacionais, a princípio, poderia resultar em sobrevalorização cambial, forte contração da demanda agregada e, consequentemente, baixíssimos níveis de inflação, ou até mesmo em deflação. No entanto, não é o que acontece na prática. Nas economias emergentes, os canais de transmissão da política monetária enfrentam uma série de restrições que refletem características econômicas, políticas e sociais de cada país. No Brasil, esses canais são particularmente ineficientes.
Um motivo importante é a segmentação do mercado de crédito: a elevada parcela do crédito direcionado no total de crédito disponível reduz significativamente a capacidade da política monetária de influenciar a demanda agregada e, consequentemente, a inflação. Comumente subsidiado pelo governo, o crédito direcionado não responde às variações na taxa básica de juros. O canal de transmissão da política monetária para o crédito, portanto, tem eficácia limitada.
Outro fator significativo é a truncada estrutura a termo das taxas de juros. As variações na taxa básica do Banco Central brasileiro não se traduzem em variações nas taxas de longo-prazo. Isso limita o impacto da política monetária no consumo e investimento de longo-prazo, uma vez que obstrui a percepção, por parte dos agentes econômicos, da alteração nas condições de financiamento de longo prazo.
A rigidez dos preços também é expressiva. Nas economias emergentes, é comum que uma parcela considerável dos preços (como aqueles relacionados a energia, transporte e combustível) seja controlada pelo governo. No Brasil, a estrutura desse controle de preços não responde diretamente à política monetária, limitando novamente a efetividade da taxa Selic no controle da inflação. Além disso, contratos de reajuste de preços indexados à inflação passada são um instrumento comum para evitar a desvalorização (ou proteger o valor real) de aluguéis e salários, por exemplo, o que pode engendrar situações de inércia inflacionária e distorcer ainda mais os efeitos da política monetária. Por fim, o enorme setor informal do país não responde de forma previsível à taxa básica.
A estrutura econômica em sentido mais amplo também tem um papel importante. A grande dependência de setores primários como a agroindústria e a mineração aumenta a vulnerabilidade da economia brasileira a variações nos preços internacionais de commodities e outros choques externos que afetem a inflação importada e o fluxo de capitais estrangeiros. Diante do nível de exposição dos preços domésticos às condições econômicas globais e à volatilidade do câmbio, a política monetária nacional fica com pouca margem de manobra.
Finalmente, o peso das LFTs na composição total da dívida pública é um fator-chave na obstrução dos canais de transmissão da política monetária, em particular, em razão do chamado “efeito riqueza”, que se refere à maneira como alterações na taxa de juros podem impactar o valor de mercado de ativos financeiros e, consequentemente, o consumo. Quando os juros sobem, o valor de títulos e outros ativos tende a cair, diminuindo a percepção de riqueza dos indivíduos, o que potencialmente desincentiva o consumo, limita o crescimento da demanda agregada e, consequentemente, reduz a inflação. Poderia ser o caso do Brasil a dívida pública do país fosse majoritariamente composta de títulos pré-fixados. No entanto, as LFTs são títulos sem cupom de rentabilidade indexada à Selic: seu rendimento varia diretamente com a taxa básica de juros do Banco Central. A relação entre valor e rendimento dos títulos no brasileiro é oposta à que costuma se verificar na maioria dos mercados de dívida. Se grande parte dos ativos financeiros do país é imune à alteração da taxa básica, a transmissão da política monetária por esse canal se torna, também, ineficaz.
Uma porta de saída?
Como o Brasil poderia se curar da condição crônica de juros altos? Uma saída possível seria separar as funções da própria taxa Selic, de forma a liberar o mesmo instrumento de operar como ferramenta de política monetária do Banco Central e taxa de remuneração da dívida pública. Isso implicaria uma separação entre o mercado monetário e o mercado de títulos do Tesouro, permitindo ao Banco Central utilizar a taxa básica para remunerar reservas sem carregar o prêmio de risco da dívida pública. Assim, uma redução na taxa básica pelo Banco Central deixaria de afetar diretamente tanto o mercado da dívida pública quanto o volume das reservas bancárias. Taxas interbancárias mais baixas, por sua vez, reduziriam também as taxas de juros sobre o crédito para famílias e empresas, encorajando investimentos maiores, mais produtivos e mais inovadores na economia real.
Apartar os papéis exercidos pela taxa Selic, no entanto, exige mudar a estrutura e o funcionamento do mercado Selic. Atualmente, o valor da taxa Selic é obtido pela taxa de juros média praticada nas operações compromissadas com títulos federais com prazo de um dia útil. O Banco Central atua no mercado de títulos para garantir que essa taxa se alinhe com aquela definida pelo Copom como taxa básica. Alterar essa estrutura acarretaria (i) uma redução drástica no uso de operações compromissadas lastreadas em LFTs como ferramenta de regulação da liquidez no mercado aberto;5 e (ii) a substituição da taxa Selic como índice de remuneração de parte da dívida pública por outro índice que não esteja diretamente associado à taxa básica da política monetária do Banco Central.6 Não é uma tarefa fácil, porque a função da Selic como taxa básica implica que qualquer índice alternativo para a remuneração da dívida pública precisa, de início, pagar mais do que a Selic. Isso provavelmente só seria viável em um contexto internacional de juros baixos, permitindo também uma redução da Selic. Uma queda brusca na Selic que não estivesse ligada à diminuição global dos juros poderia derrubar o valor da dívida pública (e das reservas bancárias), criando um risco de pânico financeiro. Mas, num cenário em que a Selic já esteja mais baixa, o estímulo ao investimento em outros títulos poderia abrir espaço para alternativas no mercado da dívida pública e criar uma oportunidade de mudança.7 No entanto, a própria redução da taxa Selic é difícil, sob a perspectiva do Tesouro, uma vez que a venda de títulos públicos no mercado exige que sejam remunerados por uma taxa de juros atraente.
Em um ensaio sobre o regime monetário brasileiro publicado em 2005, Yoshiaki Nakano8 argumenta que a política fiscal de déficit zero é um pré-requisito para a obtenção de taxas de juros menores, uma vez que a reforma na arquitetura da dívida pública depende da credibilidade do mercado financeiro. A estratégia para alcançar a estabilidade da dívida pública, no entanto, é objeto de disputa política, e diferentes caminhos podem acarretar consequências distintas. Uma política fiscal de austeridade, por exemplo, pode acabar produzindo resultados macroeconômicos perversos, fomentando instabilidades econômicas e sociais. Uma política fiscal de déficit zero ou de superávit primário baseada em grandes cortes nos gastos públicos pelo governo pode impactar negativamente o crescimento da demanda e do produto, o que cria o risco de revoltas sociais e de aumento do próprio prêmio de risco do Tesouro, expandindo, ao invés de reduzir o valor da dívida pública. Nesse sentido, a estabilidade da dívida pública só é importante se efetivamente possibilitar a redução dos juros incidentes sobre os títulos públicos, mudando a dinâmica dos investimentos de forma a aumentar a demanda por ativos de maior risco. A estabilidade comprada a preço de estagnação econômica pode acabar sendo essencialmente desestabilizadora. De qualquer forma, mesmo que um patamar baixo da taxa Selic seja alcançado, a reforma institucional do sistema ainda demandaria a formação de uma coalizão política ampla e forte o suficiente para encabeçá-la, o que, diante do grau de polarização e fragmentação política do Brasil, não é uma tarefa simples.
Reduzir a taxa básica de juros não é uma questão meramente técnica, mas também política. Se, tecnicamente, é factível, politicamente, exige desafiar significativamente o status quo. Isso implica formar uma coalizão nova e estável entre os potenciais beneficiários de juros menores, capaz não apenas de pressionar o governo a adotar a reforma institucional do sistema Selic como agenda prioritária, mas também de apoiá-lo ao longo do processo. Não é uma missão simples, mas a insistência pública de Lula em favor da redução da Selic pode ser transformada em oportunidade para a implementação de mudanças estruturais que evitem restrições semelhantes no futuro.
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