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  1. Petrobras em transição

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    A campanha que levou Luiz Inácio Lula da Silva ao terceiro mandato de presidente do Brasil foi marcada pela ideia de reconstrução do país, o que reacendeu o debate sobre o papel da Petrobras no desenvolvimento. As discussões giram em torno, sobretudo, da relação entre a companhia estatal e a reindustrialização, e da exploração de petróleo numa conjuntura de demanda global por transição energética.

    A criação da Petrobras em 1953 foi o ato principal da Política Nacional de Petróleo implementada, após ampla mobilização popular favorável, pelo projeto desenvolvimentista de Getúlio Vargas. Os desdobramentos legislativos da política garantiram também o monopólio estatal da exploração, refino e transporte de petróleo. O monopólio durou até 1997, quando foi derrubado pela gestão de Fernando Henrique Cardoso (FHC). A década de 1990 também marcou a massiva abertura de capital da Petrobras para negociação no mercado internacional, parte do Plano Nacional de Desestatização do governo FHC. Atualmente, o Estado brasileiro figura como acionista majoritário da empresa: detém 50,3% das ações com direito a voto. 

    Ao longo dos setenta anos de trajetória, a função da Petrobras na economia brasileira sempre esteve em disputa, e no governo Lula III, volta a ocupar o centro do debate político brasileiro, no contexto da crise climática e das discussões em torno dos significados, responsabilidades e rumos da transição energética. 

    Nessa entrevista, Cibele Vieira, coordenadora geral do Sindicato Unificado dos Petroleiros do Estado de São Paulo (Sindipetro Unificado) e diretora da Federação Única dos Petroleiros (FUP), que congrega trabalhadores da Petrobras em todo país, discute o papel atual da empresa sob a perspectiva da classe trabalhadora do setor de energia, defendendo que a Petrobras deve contribuir para uma transição energética justa e popular. A conversa aborda temas como a abertura de novas fronteiras de exploração de petróleo, a gestão da empresa no novo governo Lula, os caminhos e possibilidades da transição energética no Brasil, e o ingresso do país na OPEP+. 

    Uma entrevista com Cibele Vieira

    hugo fanton: A exploração de petróleo no Brasil foi um dos temas centrais no primeiro ano de novo governo Lula, tanto pela ótica da questão climática quanto das agendas de crescimento inclusivo e da nova política industrial. Qual é a relação entre a gestão da Petrobras e o desenvolvimento nacional na história político-econômica do país?

    cibele Vieira: A discussão sobre a exploração de petróleo no Brasil nasceu no pós-guerra, contexto em que o petróleo já era tratado como um bem estratégico, necessário para garantir a soberania nacional, por ser fundamental às indústrias militar, automobilística e de bens de consumo. Não à toa, a Petrobras foi fundada em 1953, sete anos após o início do movimento “O petróleo é nosso”. Seu estabelecimento como empresa estatal detentora do monopólio da exploração do petróleo no país foi uma conquista do movimento.

    Desde então, nunca deixou de haver disputa. O petróleo esteve no centro de grandes disputas internacionais, e no Brasil não foi diferente. Desde o início, investimos em exploração e refino, e a Petrobras se tornou referência internacional na exploração em águas profundas. Com a descoberta do pré-sal, o Brasil se revelou como um dos maiores detentores de reservas mundiais de petróleo. Entendemos que isso foi um fator central nas disputas que levaram ao golpe contra a presidenta Dilma Rousseff em 2016 e à prisão de Lula em 2018. Há uma relação entre a profunda crise na política doméstica e o posicionamento geopolítico do Brasil entre os grandes produtores de petróleo. 

    Os movimentos sociais e os partidos de esquerda brasileiros sempre entenderam que o petróleo e as demais riquezas naturais – minérios, outras fontes energéticas, água, florestas, etc. – devem ser explorados em favor do desenvolvimento nacional, de maneira sustentável e de acordo com as necessidades da população. No caso do petróleo, não adianta explorar se não for para investir na promoção do desenvolvimento industrial, na geração de empregos, no crescimento econômico. Mas, tradicionalmente, essa perspectiva se contrapõe à de quem enxerga a extração e exportação do recurso como fonte de obtenção rápida de lucros. Nos anos 1990, essa era a visão. Os governos liberais de Fernando Collor de Melo (1990-92) e Fernando Henrique Cardoso (FHC) (1994-2002) cogitaram publicamente a privatização da Petrobras, o que levou a um desmonte sistemático da empresa e culminou em uma ampla greve dos petroleiros em 1995. Felizmente, esses governos não conseguiram privatizar a Petrobrás inteiramente e o Lula assumiu a presidência em 2003 com uma visão completamente diferente de Estado e do papel que a empresa deveria ter.

    hF: Que avaliação o movimento sindical faz da gestão da Petrobras na nova administração de Lula, desde a eleição em outubro de 2022? 

    cV: A FUP participou dos grupos de trabalho da equipe de transição de governo. Conseguimos influenciar bastante as propostas para o setor petrolífero como um todo, desde a campanha eleitoral até a posse. Mas o sistema político de coalizão e o resultado apertado das eleições criam um contexto no qual o governo precisa fazer mais concessões para manter a base aliada, o que afeta diretamente a discussão acerca das empresas estatais. 

    Além das disputas no cenário político federal, a luta do movimento sindical enfrenta também o corporativismo. Na campanha salarial deste ano estamos discutindo com a categoria dos petroleiros a questão do micropoder. Dentro da Petrobrás, apesar das mudanças na presidência e na diretoria, existem muitas visões diferentes e em conflito. Ainda há bolsonaristas na empresa. E há gente que não é bolsonarista, não é privatista, que tem uma visão desenvolvimentista em relação ao papel da Petrobras para o Brasil, mas não enxerga o movimento sindical dos petroleiros com bons olhos, porque acha que o trabalhador deve se conformar e seguir ordens. Então, há disputa política dos rumos da empresa tanto em âmbito federal quanto nas relações internas de poder. 

    Os conflitos internos no Conselho de Administração (CA) da Petrobras refletem a disputa por alianças do governo no Congresso Nacional. Há discordâncias entre os próprios conselheiros indicados pelo governo. Na prática, em razão das indicações que reverberam as alianças do governo com o Congresso, o presidente da Petrobras não tem maioria no CA.

    Desde a eleição, houve uma ênfase tanto do presidente Lula quanto do presidente da Petrobras, Jean Paul Prates, sobre o papel da empresa na transição energética, na retomada do crescimento econômico, na garantia de preço de combustível acessível para a população, na construção da frota naval. Há uma defesa pública da Petrobras. Mas, na prática, o número de vagas anunciadas para o novo concurso é irrisório, não repõe nem a redução de trabalhadores que a empresa terá neste ano em aposentadorias. Já fomos uma empresa com 86 mil trabalhadores, hoje temos 40 mil. O plano de negócios divulgado prevê pouquíssimo investimento, muito aquém do necessário. O conteúdo do plano é contraditório em relação às falas públicas do governo e da presidência da empresa. 

    hF: Hoje ainda prevalece a visão da Petrobrás como exploradora de recursos fósseis e não como empresa de gestão de energia? 

    cV: Isso ainda está em disputa. A empresa consegue aprovar investimentos voltados à transição energética, mas não no volume necessário. Houve uma mudança na visão do papel da empresa, isso é claro. A Petrobras voltou a se posicionar publicamente como agente do desenvolvimento nacional, retomou o plano de atuar no refino em todos os estados do Brasil – e não apenas no Rio de Janeiro e em São Paulo –, de se reinserir na indústria de fertilizantes, de atingir autossuficiência no refino do petróleo. E voltou também a falar de transição energética. Mas, concretamente, apesar da intenção política e do realinhamento discursivo, os números estão muito aquém do necessário para efetivar o que é anunciado.  

    hF: Qual é a visão da FUP sobre o papel da Petrobrás na transição energética?

    cV: A FUP compreende a necessidade humanitária de superação das fontes de energia fóssil e entende que esse é um processo em andamento. Mas isso não significa que o petróleo deixará de ter valor amanhã. Mesmo que outras fontes energéticas sejam fortalecidas, a tendência é de que a exploração de petróleo siga no horizonte. 

    Isso significa que algumas políticas devem andar em paralelo: a riqueza gerada pelo petróleo deve ser investida em pesquisa e desenvolvimento de novas fontes de energia. Temos as biomassas e as usinas de biocombustível em Minas Gerais e na Bahia. Além disso, para além da fonte, é preciso discutir sobre o sistema de produção, sua divisão entre grandes e pequenos produtores, a estratégia de produção com desenvolvimento regionalizado. É um absurdo ter grandes usinas de energia circundadas por pobreza. Na produção de biomassa, por exemplo, a matéria prima deveria ser oriunda de pequenos agricultores, não do agronegócio. Essa política já existiu e foi interrompida pelo governo Temer. É um exemplo concreto de uma estratégia de transição justa e popular, que é o que defendemos. É preciso pensar num sistema produtivo de forma a gerar desenvolvimento na cadeia como um todo, porque a população mais pobre é a mais atingida pelas mudanças climáticas. Temos que pensar no desenvolvimento das novas energias de maneira que se traduza em desenvolvimento para as camadas populares.

    Para além do investimento em novas fontes, também é preciso tornar a energia fóssil menos poluente, por exemplo, com a redução do enxofre na gasolina e no diesel. No caso da Petrobras, já está presente no plano estratégico investir na autossuficiência do refino de petróleo a partir de uma estratégia que torne o processo menos poluente. 

    É preciso continuar a exploração de petróleo. A Petrobras deve explorar novas fronteiras. Somos a favor da exploração na Margem Equatorial. É um erro chamar de foz do Amazonas, a região fica a mais de 150 quilômetros da foz. A Petrobras tradicionalmente zela pela segurança industrial na exploração. E a expansão disso ainda possibilita o investimento em novas fontes de energia. Essa é a nossa ideia de uma transição energética justa e popular. 

    hF: A exploração na Margem Equatorial e a abertura de novas fronteiras de exploração são um tema controverso no debate público, com críticas da própria Ministra do Meio Ambiente, Marina Silva. Por que a FUP defende isso?

    cV: A Petrobras explora petróleo na Amazônia há muito tempo. Existe uma refinaria em Manaus. Atuamos na floresta há muito tempo. Outros países da região amazônica também exploram petróleo e têm o histórico de despejar os resíduos da atividade na floresta, o que não acontece no nosso caso. 

    Essa é a diferença de a Petrobras ser uma estatal. É uma empresa que tem responsabilidade na produção. A nova fronteira de exploração é a Margem Equatorial, que não chega a ser o pré-sal, mas é uma reserva muito grande de petróleo em alto mar. Não é em terra e sequer perto da costa, como tem sido colocado. E a Petrobrás é a empresa com mais tecnologia para esse tipo de extração. O campo de petróleo não respeita o desenho dos nossos mapas. As Guianas já estão explorando em torno da Margem Equatorial. A disputa com a Venezuela tem relação com isso. No mundo de hoje, deixar de usar energia fóssil ainda não é uma opção viável. A Margem Equatorial será explorada, pelo Brasil ou por outro país. 

    Nosso entendimento é de que novas fronteiras têm que ser exploradas, nessa concepção de que os ganhos devem ser investidos na transição energética. Se olharmos para o mapa mundial do petróleo, a maior parte das reservas é antiga e passa por declínio de produção. O Brasil, ao contrário, descobriu novos campos com grandes reservas, possibilitando o aumento da produtividade. Temos um papel cada vez mais importante na produção de petróleo, e a capacidade produtiva de fontes alternativas de energia não cresce na velocidade necessária para mitigar a importância disso. Se não explorarmos, não teremos alternativa energética para suprir a demanda e pagaremos mais caro para consumir petróleo. 

    hF: Qual é o papel da Petrobras na nova política industrial do Brasil frente à concorrência externa? 

    cV: Quando se fala em concorrência internacional, não adianta querer disputar em áreas em que a China terá uma escala produtiva absurdamente maior, não é possível competir com os preços que eles alcançam. Mas isso não significa que não conseguimos ter indústrias mais complexas e que devamos focar no fornecimento de matérias-primas. Há espaço para diversificar o mercado e deixar de depender de poucos setores produtivos. O Brasil não está mal em comparação com outros países. Temos agricultura, serviços e indústria. Mas o investimento em expansão industrial alavanca a geração de empregos de qualidade, faz com que os trabalhadores sejam mais bem remunerados e produz efeitos sobre a cadeia de serviços. 

    A Petrobras tem importância estratégica nisso. O custo de energia e transporte é central para a indústria. No plano de negócios da Petrobras e nas obras do novo Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), uma das questões é a construção das novas rotas de gás natural. Participei de algumas reuniões do setor da indústria química com o vice-presidente e Ministro do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços, Geraldo Alckmin, e a principal preocupação era o fornecimento de gás. A Petrobras fornece insumos para a indústria nacional, então é essencial para a garantia bons preços e de estabilidade. Há ainda a Petrobrás Diesel, que fornece combustível para um país que tão dependente do transporte rodoviário. E para além da cadeia produtiva do petróleo, a Petrobras também é importante para o agronegócio, com os fertilizantes. 

    Disso decorre a discussão do conteúdo local dos bens e serviços adquiridos para a produção brasileira: quando se constrói uma plataforma, a estratégia é usar projeto, tecnologia e componentes importados, ou o é investir em conteúdo local? Isso tem relação com a transição energética, com quem serão os fornecedores.

    hF: Finalmente, como o convite para ingresso do Brasil na OPEP+ repercutiu no movimento sindical dos petroleiros? 

    cV: A FUP não tem posição oficial. Vou compartilhar a minha visão em relação a isso. Ser membro da OPEP+ é diferente de ser membro da OPEP, porque não implica o compromisso de obedecer às determinações da OPEP. Se olharmos para a nossa capacidade produtiva, para o que temos de reserva e para o quanto produzimos de petróleo, faz sentido estar na OPEP+. É a organização que influencia diretamente na formação do preço internacional do petróleo, e acompanhar o processo decisório em torno disso é sempre positivo. 

    O custo produtivo do pré-sal brasileiro é mais alto que o da Arábia Saudita e de vários países da OPEP, mas é mais baixo que de outros. Uma vez que vários países têm um custo de produção maior que o nosso, a tendência é de que o preço definido pela OPEP não inviabilize a nossa produção. Então, participar da discussão de formação de preço não traz risco de nos comprometermos com um patamar menor do que seria viável para nós. 

    Acompanhar essa discussão traz segurança para o Brasil. E nós não dependemos do petróleo como principal fonte de geração de energia, diferentemente do que acontece em grande parte dos países produtores. Isso nos dá uma posição de maior conforto para debater a precificação.

    Além disso, como o próprio Lula ressaltou, há a questão da transição energética. O presidente foi amplamente questionado sobre a contradição de se posicionar como liderança internacional na discussão ambiental e ingressar na OPEP+. Mas pergunta a ser feita é se é mais vantajoso deixar essa discussão nas mãos de outros países ou participar diretamente dela. 

    As petrolíferas são agentes centrais na transição energética. São empresas que já produzem energia e estão ampliando o escopo para outras fontes. Não há como fazer um plano responsável de transição energética que não dialogue com os produtores de petróleo. A transição energética também depende, portanto, da discussão na OPEP. Se as petrolíferas quiserem derrubar qualquer iniciativa de transição energética, inviabilizando economicamente as fontes alternativas, basta que derrubem o preço do petróleo. 

    Por ser um grande produtor cuja matriz energética não é tão dependente de petróleo, o Brasil uma posição ainda mais confortável para promover o debate sobre a transição energética na organização.

  2. O que define a Bidenomics

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    A nova política industrial estadunidense foi lançada: a Bidenomics, formada pela Lei de Redução da Inflação [Inflation Reduction Act] (IRA), pela Lei de Investimento em Infraestrutura e Emprego [Infrastructure, Investment and Jobs Act] e pela Lei de Incentivos para a Produção de Semicondutores (CHIPS) e Ciência [CHIPS and Science Act]. Os objetivos declarados da Bidenomics são: impulsionar a transição energética verde para combater a crise climática, reativar a produção industrial estadunidense e a vida sindical em torno dela, e por em xeque o poder econômico e militar da China.O presidente Joe Biden recentemente descreveu essa agenda econômica como uma “ruptura fundamental com a teoria econômica que frustrou, por décadas, a classe média americana, a chamada economia do trickle-down”. O Assessor de Segurança Nacional do governo, Jake Sullivan, também fez críticas ao que chamou de “um conjunto de ideias que promoviam, em detrimento da ação pública, a redução de impostos, a desregulamentação e a privatização, e a liberalização do comércio como um fim em si próprio”, o que seria resumido pela crença “de que os mercados sempre alocam o capital de forma produtiva e eficiente”. Em outras palavras, ao menos retoricamente, o governo Biden vem abertamente repudiando o neoliberalismo.

    Vem surgindo um novo cenário para a luta política e econômica, mas ainda há muitas questões em aberto. A Bidenomics realmente ajudará as tarefas-chave de estimular a retomada de poder pela classe trabalhadora e de enfrentar a crise climática? Até que ponto esse novo paradigma político-econômico sinaliza uma ruptura enfática com o neoliberalismo? Em que medida a Bidenomics está ligada à preocupação estadunidense em relação ao crescente domínio chinês e à ameaça de uma “Nova Guerra Fria”? E, finalmente, como fica o Sul Global diante disso tudo?

    Na conversa a seguir, Daniel Denvir entrevista Daniela Gabor, Ted Fertik e Tim Sahay. Daniela Gabor é professora de  Economia na UWE Bristol, estuda sobre desenvolvimento e endividamento por meio de uma abordagem crítica das macrofinanças e pesquisa o chamado Estado redutor de riscos [derisking state]. Ted Fertik é historiador e estrategista do Partido das Famílias Trabalhadoras dos Estados Unidos. Tim Sahay é co-editor da Polycrisis, uma newsletter que discute economia política climática da perspectiva doméstica e internacional. Ouça a discussão na rádio The Dig aqui. A transcrição da entrevista foi editada para adequação ao formato textual e a versão em inglês foi uma publicação conjunta com a Revista Jacobin.

    Uma conversa com Daniela Gabor, Ted Fertik e Tim Sahay

    Daniel denvir: O termo Bidenomics foi cunhado inicialmente por observadores externos da gestão de Biden e passou a ser adotado pelo próprio governo. O que é a Bidenomics e o que ela tem a ver com política industrial?

    Ted fertik: Na perspectiva do governo, a Bidenomics tem três aspectos essenciais. Em primeiro lugar, há um aspecto distributivo, de construir a economia “de baixo para cima e do meio para fora”, o que é uma rejeição explícita à economia do trickle-down. Em segundo lugar, há um aspecto de política industrial setorial. Em terceiro, há um enfoque regional, em políticas de base local, em sentido tanto internacional quanto doméstico, e preocupação especial com as comunidades que carregam o fardo da desindustrialização.

    TIM SAHAY: A Bidenomics é uma nova combinação de medidas legislativas e políticas macroeconômicas concebida pelas elites do Partido Democrata para conter a ameaça do trumpismo. É a resposta deles à pergunta que os social-democratas vêm fazendo no mundo inteiro: por que o gato subiu no telhado? O diagnóstico do partido é de que a polarização política e econômica foi criada pelo modelo de governança neoliberal winner-takes-all, de baixo investimento e baixo crescimento. A aumentou a brecha entre quem tem ou não curso superior (esse é o componente de classe), assim como a brecha entre os “Super CEPs” e as áreas suburbanas e rurais (esse é o elemento regional), o que gerou instabilidade política.1

    Eles querem reverter essas tendências com uma agenda legislativa de investimento que restaure um crescimento de base mais ampla. Assim que retomaram o Congresso, foram atrás de uma política fiscal espaçosa, para botar dinheiro no bolso das pessoas e aumentar o montante de investimentos públicos e privados. A Bidenomics também tem um componente macroeconômico de gerenciar um mercado de trabalho aquecido enquanto o Fed ficava de olho pleno emprego e no risco de que a inflação ultrapasse a meta de 2%.2 Juntos, esses fatores criaram um ambiente econômico de alta pressão que favoreceu a mobilidade daqueles que estavam no fim da fila do mercado de trabalho. As diferenças na taxa de desemprego entre negros e brancos e no crescimento salarial para aqueles com e sem diploma universitário diminuíram drasticamente.

    Como desenhar pacotes de gastos que contemplem o objetivo de reverter desigualdades de classe, região e raça? As medidas propostas incluem políticas de conteúdo local para a produção e consumo, subsídios para fabricantes, garantias federais para empréstimos ligados a projetos verdes, incentivos regionais e investimento público em Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) para impulsionar o crescimento. Incluem também aplanar um sistema de bem-estar social terrivelmente esburacado com ferramentas como créditos tributários para rendimentos do trabalho, seguro desemprego e expansão do programa de assistência alimentar, além de disposições de incentivo à sindicalização e à criação de empregos para profissionais sem formação universitária.

    E se como paga por isso: tributando ou emprestando? Aqui, a escolha foi pagar as contas tributando progressivamente os ricos e fechando lacunas fiscais de empresas da Fortune 500.3 Esse aspecto da Bidenomics não pode ser esquecido. As diferentes correntes do Partido Democrata – centristas que simpatizam com Wall Street e com o Vale do Silício e progressistas – protagonizaram uma dura batalha no Congresso por causa dos impostos. Isso acabou reduzindo o tamanho dos pacotes de gastos e ocasionando o abandono de pastas prioritárias da bancada Democrata – creches, jardins de infância, escolas, habitações sociais, transporte público. É importante lembrar que a Bidenomics foi amplamente desafiada e moldada pela apertada maioria que precisou conformar no Congresso.

    DD: Existem três instrumentos legislativos cruciais para a Bidenomics: a Lei de Investimento em Infraestrutura e Emprego de 2021, a Lei de Incentivos para a Produção de Semicondutores (CHIPS) e Ciência de 2022 e a Lei de Redução da Inflação (IRA). O que se pretende com esse pacote legislativo? Como ele incentiva a expansão da capacidade produtiva de setores específicos para impulsionar a transição energética verde? E como essas três leis se encaixam? Podemos dizer, como fazem Lachlan Carey e Jun Ukita Shepard, que a Lei de CHIPS é o cérebro, a de Infraestrutura é a espinha dorsal e o IRA é o motor? Há realmente uma coerência tão grande?

    TS: Essa é uma boa metáfora. Eu não acho que o Biden na Casa Branca, o Schumer no Senado e a Pelosi na presidência da Câmara voluntariamente decidiram fatiar esses projetos de lei – essa divisão lhes foi imposta durante as negociações com os moderados –, mas há ainda uma coerência. A Lei de CHIPS é o “cérebro” porque foi criada para fomentar a pesquisa e o desenvolvimento, e injeta recursos em toda a sopa de letrinhas da ciência estadunidense: tecnologia, medicina, biotecnologia e todas as agências de P&D. Estas agências têm também institutos de pesquisa próprios – como os Institutos Nacionais de Saúde – espalhados por todo o país, não apenas nos pólos tecnológicos de Cambridge, Massachusetts ou do Vale do Silício, então podem ajudar a reverter essa centralização ao deslocar a inovação e a produtividade para outros pólos do país. 

    Em relação à infraestrutura, a Lei de Investimento em Infraestrutura e Emprego é a “espinha dorsal” na medida em que se destina a criar a rede elétrica e a banda larga rural. Foram destinados, por exemplo, US$ 60 ou US$ 70 bilhões para a modernização da rede elétrica, que atualmente não é capaz de absorver a enorme quantidade de energia renovável que precisa ser instalada. E o IRA é um “motor” no sentido de que reune um arsenal de instrumentos públicos de financiamento para empréstimos, subvenções e créditos fiscais que favorecem a construção desse sistema de energia renovável, impulsionando também o crescimento industrial.

    Mas, sob a ótica do legislativo, as três medidas têm lógicas diferentes. A Lei de CHIPS e a Lei de Infraestrutura são bipartidárias e foram aprovadas com 14 votos republicanos no Senado, ao passo que o IRA é uma iniciativa exclusivamente democrata. Os projetos de lei foram fatiados no Congresso contra a vontade da ala progressista, que acabou perdendo influência quando fez essa concessão. 

    TF: Embora este aspecto tenha sido menos enfatizado nos debates recentes, os porta-vozes da gestão Biden diriam que o Plano de Resgate Americano [American Rescue Plan] (ARPA)4, aprovado em março de 2021 após votação marcada por franca conformidade democrata com a orientação do partido, seria o quarto projeto de lei que compõe a Bidenomics. Era um plano baseado na ideia de manter a economia aquecida usando a política fiscal para estimular a demanda agregada. Além disso, incluiu programas como a expansão do Crédito Fiscal por Criança, uma demonstração de vontade da Bidenomics de fazer mudanças estruturais no estado de bem-estar estadunidense, ainda que, no fim das contas, isso tenha sido tosado daquilo que virou o IRA. 

    A coerência entre essas medidas legislativas reside no conjunto de problemas que pretendem resolver. Numa palestra que eu e o Tim demos, estruturamos isso como um triângulo: numa ponta, o que a ascensão da China significa para a economia dos EUA e para sua posição de “liderança global”; na outra, a questão do sistema político estadunidense e uma espécie de entrelaçamento ente desigualdade e populismo; e, na terceira, a mudança climática. Esses três aspectos interagem entre si de maneiras relevantes.

    DD: Daniela, você já argumentou que essas medidas são fundamentalmente falhas porque priorizam uma forma limitada de intervenção estatal, a saber, a redução dos riscos do investimento privado. O que significa essa redução de riscos? E por que isso não é suficiente para cumprir os nossos objetivos, no sentido de zerar as emissões, ampliar a adesão sindical e aumentar salários?

    Daniela Gabor: Vou dar um passo atrás no debate da redução de riscos para explicar como vejo a Bidenomics a partir de uma perspectiva de alguém que está de fora dos processos políticos domésticos dos EUA. Primeiro, o que ela tira do lugar? A falta de vontade política na intervenção em questões relacionadas ao clima, ao emprego e aos direitos dos trabalhadores. Segundo, o que ela coloca no lugar? Alguma espécie de aumento da intervenção estatal.

    Ao colocar o Estado em cena novamente, que tipo de relação entre Estado e capital a Bidenomics estabelece? Eu descrevo esta relação como uma de redução de riscos, embora não seja um conceito meu, mas sim um termo que vem sendo usado, em particular, no mundo do financiamento privado, para descrever o papel do Estado na mobilização de capital privado para a transição energética no Sul Global: mudar a relação entre risco e retorno para atrair investimento privado.

    Nas palavras do governo Biden, trata-se de promover uma “aglomeração” do investimento privado. A lógica básica dessa abordagem é subornar o capital privado para que satisfaça determinadas prioridades políticas que, de outra forma, são consideradas inatingíveis. Isso é condicionado pelo fato de que ainda vivemos sob uma arquitetura macroeconômica que trata os bancos centrais como timoneiros e subordina a política fiscal à prioridade de cumprimento das metas de inflação. 

    A meu ver, a redução de riscos é uma lente conceitual para olhar a relação entre Estado e capital privado que foi criada a partir dessa retomada do papel do Estado na política climática. A abordagem de redução de riscos não é o roteiro adequado para a transição climática e não é capaz de promover a transformação estrutural necessária ao cumprimento das metas do acordo de Paris.

    Cenouras e porretes

    DD:  Ao invés do suborno ao capital, você defende a formação de um “Estado grande e verde”. O que é isso? E quais instrumentos um Estado grande e verde teria para disciplinar o capital?

    DG: O suborno é essencial à redução de riscos no sentido em que o Estado absorve certos riscos do investimento privado para tornar determinadas políticas públicas prioritárias atraentes ao capital, por exemplo, melhorando as tendências de preços ou o perfil de risco e retorno dos projetos prioritários através de medidas fiscais, monetárias ou regulatórias.

    Com a redução de riscos, uma vez que a lógica é a de firmar uma parceria para tornar o investimento atraente, mudadas as condições de mercado ou de rentabilidade, o Estado passa a ser incapaz de dirigir o capital privado àquelas prioridades estratégicas – e é precisamente isso que um Estado grande e verde pode fazer. Pode romper com a lógica das tendências de mercado pela imposição de controles mais rígidos sobre o ritmo e a natureza do investimento privado, ou simplesmente por meio da estatização. Outra coisa que um Estado grande e verde pode fazer é mudar a relação entre as instâncias de formulação da política macroeconômica, por exemplo, fomentando uma coordenação mais próxima entre o banco central e o ministro de finanças que permita uma abordagem mais disciplinada da política industrial.

    DD: Ted e Tim, algumas dessas cenouras apresentadas pela Daniela podem, na verdade, ser porretes?

    TF: Podemos abordar esse assunto a partir de alguns ângulos. Um deles é questionar quais são os objetivos progressistas embutidos no IRA que não seguem a lógica da redução de riscos a que a Daniela se refere. Outro, é considerar as medidas que vem sendo implememntadas por meio da regulação, ou as que poderiam ser implementadas por meio de regulação, mas acabaram ficando de fora dessa peça legislativa específica. Um terceiro ângulo é olhar para a parte da agenda que trazia uma lógica de disciplinar o capital, mas não sobreviveu até o texto final: por exemplo, o programa de financiamento de energia limpa, que determinava a descarbonização total do setor energético dos Estados Unidos, e não foi aprovado.

    dd: Por causa da correlação de forças políticas.

    TF: Sim. Além disso, poderíamos considerar se e como essa lógica de redução de riscos poderia ser defendida a partir de uma perspectiva progressista. Existe uma teoria, por exemplo, que defende que é possível obter maior retorno fiscal para os investimentos feitos por meio gasto tributário e, ainda, que isso acarretaria num montante muito maior de gastos climáticos do que o Gabinete de Orçamento do Congresso normalmente aprovaria. Esses créditos tributários ilimitados vêm sendo chamados pelo Tim “boca-livre”.5 Mas, no fim das contas, o que realmente temos que discutir é o quanto esses movimentos afetam a correlação de forças, porque é ela, no nível mais elementar, o motivo pelo qual acabamos onde acabamos. 

    Obviamente, há muita verdade no que a Daniela diz. A ideia central por trás da legislação é redirecionar – seja impulsionando, seja persuadindo – o fluxo de investimento privado para projetos política ou socialmente úteis. Os atores nela envolvidos são claros ao afirmar que, no fim das contas, o que se espera é que o montante de investimento privado seja muito maior que o de investimento público. Eu não acho que a situação seja tão extrema quanto a que acompanhamos nas discussões sobre o fluxo de investimentos verdes para o Sul Global, onde as proporções (“bilhões para trilhões”) são astronômicas, mas a lógica subjacente é a mesma.

    TS: Por falar em correlação de forças, vamos lembrar que o pacote legislativo da Bidenomics teve que fazer sua marcha pelo Congresso, ao longo da qual foi cercado por três forças principais. Uma delas era representada pelos falcões do déficit: aqueles que não admitem que os gastos superem as receitas e que acreditam que cada dólar gasto deve refletir um dólar arrecadado por meio de tributação, o que tem alto custo político. Esse grupo inclui figuras como a secretária do Tesouro, Janet Yellen, a presidente da Câmara, Nancy Pelosi, e o próprio Biden.

    O segundo grupo era composto pelos falcões da China, no Congresso e no próprio governo, que compraram a briga da gestão de Trump e conduziram uma agenda agressiva de contenção da China. Foi o grupo que reivindicou o onshoring das produções de chips e paineis solares, a adoção de uma posição cautelosa em relação aos minerais críticos, e o aumento do orçamento do Pentágono para aparelhar uma guerra em duas frentes contra a Rússia e a China.
    O terceiro grupo é o dos capitalistas fósseis, ou falcões fósseis, cuja influência cresceu tremendamente nos últimos dez ou quinze anos. Na gestão Obama, o Congresso ofereceu grande apoio ao boom do xisto nos Apalaches e na Bacia do Permiano, por meio de subsídios e aprovações de dutos e terminais. Em 2015 os Estados Unidos já haviam se tornado o maior produtor mundial de petróleo e gás. Em 2021-2022, quando os projetos de lei da Bidenomics estavam sendo negociados, os falcões fósseis exigiram a ampliação das perfurações e a ausência de porretes ao capital fóssil.

    Dg: A Lei de CHIPS dos EUA é inspirada em exemplos anteriores de política industrial bem-sucedida, particularmente no Leste Asiático. Especificamente, ela estabelece instituições análogas para monitorar e disciplinar o capital como instrumento de cumprimento de prioridades estratégicas. Por que foi possível que os EUA criassem essas instituições análogas na Lei de CHIPS, mas não no IRA? Isso se dá em razão de o poder do capital fóssil operar de forma distinta nesses dois espaços? Talvez a Lei de CHIPS não imprima o grau de preocupação política em relação ao capital fóssil que existe no IRA.

    Dd: E, talvez, também por causa do incentivo gerado pelo conflito geoeconômico e geopolítico com a China – o que, lamentavelmente, parece ser um tipo de estímulo que é capaz de superar praticamente qualquer obstáculo na política estadunidense.

    Tf: Um elemento interessante dessa dinâmica é que a Lei de CHIPS provocou muito mais inquietação na esquerda em relação à possível tendência à monopolização ou concentração de capital que o IRA. Enquanto o IRA ofereceu oportunidades lucrativas num horizonte de dez ou vinte anos, a Lei de CHIPS prometeu, sem rodeios, injetar bilhões de dólares nas mãos de quatro ou cinco empresas que já detinham uma gigantesca fatia de mercado em seus respectivos setores. A Bancada Progressista no Congresso manifestou publicamente sua preocupação. A proibição de recompra de ações na CHIPS – que não está prevista na lei em si, mas numa regulamentação subsequente editada pelo Departamento de Comércio –, por exemplo, foi uma medida pela qual a Bancada Progressista lutou abertamente. Embora todos nós fôssemos absolutamente favoráveis aos investimentos em ciência e tecnologia e compreendêssemos a necessidade de garantir cadeias de abastecimento e criar um ambiente de resiliência, não queríamos que isso se traduzisse num exercício descomunal de promoção de bem-estar para empresas6

    TS: Esses subsídios significam realmente a promoção de bem-estar para empresas? Não sei se esse binarismo entre a Lei de CHIPS e o IRA me convence. Para começar, o que consideramos que seriam os porretes?

    É verdade que, efetivamente, não há muitas penalidades no IRA, mas há duas importantes. Em primeiro lugar, ele virou uma lei tributária, porque os falcões do déficit insistiram que fosse transformado numa lei tributária para pagar pelo custo de suas próprias previsões. Como os gastos do IRA serão calculados? O Gabinete de Orçamento do Congresso estimará o impacto orçamentário das medidas, determinará quanto foi gasto via crédito tributário e exigirá que isso seja compensado por “medidas arrecadatórias”, ou seja, impostos.

    Desde o início da implementação, em março de 2021, quando o Plano Americano de Empregos e o Plano para as Famílias Americanas foram lançados, o governo Biden lançou também uma série de medidas voltadas à arrecadação de US$ 4,5 trilhões em impostos. Isso basicamente implicou a reversão dos cortes de impostos da era Trump sobre as empresas da Fortune 500 e a instauração de um novo imposto sobre quem ganha mais de US$ 400 mil por ano – lembrando que Biden havia prometido não aumentar os impostos de quem ganha menos do que esse montante. Mas, durante as negociações, o poder corporativo basicamente falou “dane-se, vocês não vão nos tributar”, e os US$ 4,5 trilhões caíram para US$ 2,5 trilhões e, depois, para US$ 1,75 trilhão no projeto de lei que efetivamente tramitou na Câmara. No fim das contas, o projeto aprovado ainda configurava uma lei tributária, mas de efeito muito menor. Foi estabelecida a taxação mínima de 15% sobre empresas, o que gerará US$ 200 bilhões em impostos. Isso penaliza a evasão fiscal corpotativa e dá mais orçamento à Receita Federal para combater a sonegação. Além disso, foi estabelecida a cobrança de 1% de imposto na recompra de ações abrangidas pelo IRA.

    Dg: Mas isso não é uma penalidade. Não é um porrete que garante que as empresas que recebem subsídios colaborem com os objetivos da política industrial do governo. Na verdade, é o contrário.

    Ts: Sim, é um imposto sobre o capital em geral, e não uma penalidade específica para as empresas que recebem subsídios. O que quero dizer é que a Receita – que está sob ameaça, mas foi parcialmente reerguida no governo Biden – é a agência que canaliza grande parte da estratégia industrial dos EUA. O Tesouro, que está assumindo o papel do Congresso e fixando as regras, precisa contratar pessoal suficiente para conseguir monitorar esse amontoado de créditos fiscais e evitar que o “boca-livre” se transforme em champanhe para os ricos ou, ainda, em um lamaçal de carbono. Se não houver uma fiscalização rígida, corporações que fazem “lavagem verde” [greenwashing] poderiam aparecer na porta do Tesouro com projetos de camuflagem sustentável e, aí sim, transformar as medidas do IRA em promoção de bem-estar para empresas.

    DG: Eu me preocupo quando o campo progressista é incentivado a comemorar um cenário no qual o resultado distributivo é favorável ao capital. A ideia de que os auditores fiscais poderão garantir que a política industrial seja realmente verde me soa otimista. Não podemos confundir uma conjuntura como essa com a garantia de uma política industrial verde bem-sucedida, e, muito menos, de redistribuição progressiva dos resultados.

    Não dá pra saber se ou quando o auditor da Receita falará para a Ford ou para a Tesla: “seus carros elétricos estão ficando cada vez maiores e demandando cada vez mais recursos”. Ao invés disso, é preciso que haja regulamentação para o tamanho dos carros elétricos e legislação que incentive o transporte público elétrico. Temos que ser críticos e cuidadosos quando abandonamos o status quo contrário a qualquer forma de política climática progressista e avançarmos em direção a uma abordagem “boca-livre”, cuja capacidade de criação de empregos qualificados vem sendo questionada inclusive por alguns sindicatos nos EUA. Há motivos para ceticismo.

    Trabalho

    dd: Ao que tudo indica, um ponto básico desse debate não é saber se essa nova política industrial é permeada de contradições neoliberais, o que é um consenso, e sim se ela aponta para alguma nova direção promissora. 

    tf: O IRA de fato disciplina o capitalismo fóssil quando inclui uma taxa sobre o metano que foi ferozmente combatida pela indústria dos combustíveis fósseis. Já que nós, os progressistas, não conseguimos impor porretes diretamente, pressionamos pelas cenouras para incentivar o bom comportamento, e foi por isso que grande parte do movimento de trabalhadores ficou genuinamente entusiasmada com o IRA. Veja o crédito fiscal para energia limpa, por exemplo, que vai incentivar a energia eólica, solar e geotérmica, entre outras. Embora o crédito inicial pela instalação dessas usinas seja de 6%, o valor sobe para 30% se você pagar o piso salarial da categoria da construção civil, o que representa um diferencial de 24 pontos percentuais. Isto não garante, de forma alguma, a adesão sindical, mas nivela significativamente as regras do jogo para categorias sindicalizadas e não sindicalizadas. 

    Há uma série de previsões que incentivam o investimento privado a cumprir determinadas prioridades. Existe uma resolução direcionada às comunidades que vivem no entorno dos pólos de geração energética que concede um bônus no crédito fiscal para a instalação de usinas em regiões largamente dependentes da economia fóssil ou impactadas pelo extrativismo. Há também um adicional de 20% para incentivar investimentos em comunidades de baixa renda.

    Outra norma, denominada pagamento direto e corretamente computada pelos progressistas como uma grande vitória, faz com que as entidades públicas e sem fins lucrativos possam, pela primeira vez, receber créditos fiscais por meio de pagamento em dinheiro, mesmo que não tenham qualquer obrigação fiscal. Como resultado, os governos municipais, por exemplo, podem entrar no jogo da energia limpa de uma forma que lhes era estruturalmente vedada, criando oportunidades para a estatização.

    DD: Isso foi crucial para viabilizar o recém-aprovado projeto de “Lei de Instalação Pública de Energias Renováveis” [Build Public Renewables Act – BPRA] em Nova York.

    tf: Sem dúvidas. Isso ajudou a vencer a oposição da Autoridade de Energia de Nova York e do governador do Estado de Nova York porque, graças ao pagamento direto, eles ganharam a possibilidade de usar uma enorme quantidade de financiamento federal para investir, por conta própria, em infraestrutura renovável.

    Havia alguns objetivos centrais para os progressistas acerca da forma de estruturação da política industrial para o setor automobilístico que foram pautados nos debates iniciais. Obviamente, a concorrência estatal com empresas de automóveis privadas nunca esteve em questão, mas todos concordavam que a descarbonização dos setor automobilístico era um componente-chave da descarbonização da economia, e que era preciso encontrar a forma ideal de fazer isso. 

    Inicialmente, o projeto de lei incluía um incentivo à sindicalização por meio do crédito fiscal para veículos elétricos (VEs): US$ 4 mil além do crédito geral de US$ 7.500 por VE, se este fosse produzido em instalações sindicalizadas. O objetivo era oferecer um bônus explícito para o setor automobilístico sindicalizado na região norte do Centro-Oeste. E isso serviria também como uma desvantagem para os fabricantes estrangeiros e estadunidenses não-sindicalizados que produzem principalmente em estados que adotam legislações de proibição à sindicalização e à organização trabalhista. 7 O estímulo à sindicalização foi violentamente contestado pela UE, bem como pelo Canadá e pelo México. E foi contestado também por Joe Manchin, que contava com a chegada à Virgínia Ocidental aa produção estrangeira não-sindicalizada de VEs. No fim, isso acabou sendo cortado.

    O que essa luta acabou despontando foi a inclusão de alguns elementos progressistas trazidos por Joe Manchin: um limite de renda que impede que famílias ricas que ganham mais de US$ 300 mil obtenham o crédito fiscal para VEs, e um incentivo de US$ 4 mil para carros usados.

    Mas houve limitações significativas que desagradaram algumas pessoas no governo e, com razão, preocuparam os sindicatos do setor automobilístico, como o UAW [United Auto Workers]. As estruturas presentes no crédito fiscal para a energia limpa não existem nos créditos fiscais para a indústria. Há poucos recursos na lei de créditos fiscais para a indústria ou nos empréstimos do Departamento de Energia às montadoras que incentivem a adoção dos pisos salariais ou quaisquer outras normas trabalhistas. 

    DD:  A relação da regulamentação trabalhista com o IRA e a Lei de Infraestrutura é ambivalente. Por um lado, há uma grande vitória recente dos trabalhadores siderúrgicos da fábrica de ônibus elétricos Blue Bird na Geórgia, que se sindicalizaram graças à regulamentação do programa de ônibus escolares limpos pela Agência de Proteção Ambiental. As regras obrigam os destinatários dos fundos federais a adotar uma posição de neutralidade em relação à sindicalização e proíbem o uso dos recursos para atividades que se oponham a isso. Os siderúrgicos usaram as previsões a seu favor e garantiram uma vitória notável no Sul. 

    Por outro lado, o UAW acaba de publicar uma declaração, assinada pela nova liderança militante do sindicato, atacando o plano do Departamento de Energia de emprestar US$ 9 bilhões de dólares à Ford para a construção de três fábricas de baterias sem exigir qualquer contrapartida trabalhista. Isso faz parte da preocupação mais geral do UAW de que a mudança para VEs poderá acelerar, ao invés de reverter, o declínio da adesão sindical na indústria automobilística.

    Qual foi o terreno que a Bidenomics estabeleceu para o trabalhismo?

    DG: Um crédito fiscal de 24% é bem maior que um de 6%, e por isso a fala do Ted parece convincente. Uma das dificuldades do governo Biden é o fato de ele ser uma cebola com camadas externas de política progressista, mas com um núcleo interno rígido de política distributiva favorável ao capital.

    Eu gostaria de ver, em números, quanto os investimentos privados anunciados pelo IRA usam, de fato, o crédito fiscal de 24%. O suborno ao capital privado é a única forma de garantir melhorias nas condições de trabalho? Tenho minhas dúvidas. Mas, também, estando na Europa, sei que os nossos sindicatos olharam com inveja para processo adotado pelo governo Biden na articulação com os sindicalistas, dizendo, “na Europa, ninguém nos envolve nesse grau”.

    Por um lado, você pode olhar para o copo meio cheio e dizer: “é o melhor que pudemos fazer”. Mas, se olharmos para o copo meio vazio, esse processo acaba deixando a critério do capital privado a extensão em que as regras trabalhistas serão adotadas. O Estado grande e verde, por exemplo, poderia dizer a uma empresa: “você deve ter este nível de salários se não quiser se sujeitar a normas ainda mais rigorosas de descarbonização”. 

    DD: Eu acrescentaria também que o copo estar meio cheio ou meio vazio é algo que depende do ângulo do movimento trabalhista pelo qual você observa o copo. Os setores ligados à construção ficaram bem amparados, mas, do lado da indústria, o UAW acabou ficando com muito menos força, pelo ferramental do IRA, para sindicalizar os trabalhadores depois que a infraestrutura física for construída. 

    TF: Para mim, é muito interessante a discussão acerca do terreno sobre o qual se dá a luta trabalhista pós-Bidenomics. Houve mobilização em torno da Proteção ao Direito de Organização (a lei PRO) que poderia ter aumentado significativamente as penalidades sobre empregadores e vedado práticas antissindicais. Mas não conseguimos ganhar. Não houve votos suficientes para garantir a tramitação em regime especial, ainda que 90% da bancada democrata fosse favorável ao projeto. 

    O IRA, sem sombra de dúvidas, absorve medidas protecionistas na forma de disposições sobre minerais críticos para baterias e de requisitos para a montagem final. Isso cria um incentivo significativo para a centralização da produção de toda a cadeia de abastecimento da indústria automobilística nos EUA ou na América do Norte. Esses elementos têm sido fonte de imensa controvérsia entre os EUA e os seus parceiros comerciais. Assim, na medida em que o capital privado fica preso nos EUA, pode-se dizer que isso promove uma maior adesão sindical no setor automobilístico por reduzir a ameaça de offshoring, que tem mantido grande parte da força sindical do setor em suspenso pelos últimos cinquenta anos.

    E não apenas o offshoring, mas também o deslocamento da produção de estados que permitem a sindicalização para estados que não permitem.

    Por outro lado, a ausência de disposições normativas características de um Estado grande e verde do qual Daniela falava significa que, até o momento, esse investimento está acontecendo em estados que proibem a organização trabalhista. A Geórgia foi provavelmente o estado com a política mais sofisticada e agressiva de atração desses investimentos por meio de subsídios, uma estratégia de desenvolvimento clássica dos estados do Sul. Esses estados são os mais ativos na militância antissindical e lutarão, com todas as armas que tiverem, contra qualquer iniciativa do UAW ou de outros sindicatos da indústria. 

    Mesmo assim, acho difícil enxergar como o trabalhismo estaria numa posição pior no setor automobilístico, após o IRA, do que estava antes. Entendo perfeitamente o Shawn Fain por criticar o governo Biden por ter emprestado US$ 9 bilhões à Ford sem exigir grandes contrapartidas, e por retirar seu apoio. Provavelmente, é assim mesmo que essas lutas vão acontecer. O UAW tem que descobrir uma estratégia para entrar lá e organizar esses trabalhadores. E vai descobrir, imagino eu. Enquanto houver governo Biden, haverá um Conselho Nacional de Relações Trabalhistas que está, de fato, disposto a ir atrás de empresas que adotarem práticas trabalhistas injustas.

    TS: A administração Biden afirma que usará o poder discricionário dos gastos para encorajar a adoção de padrões trabalhistas mais elevados, mas não vem se esforçando muito. Como Lee Harris relatou no American Prospect, os empregos da indústria de energia solar, atualmente, são bem ruins. Os trabalhadores são contratados majoritariamente por meio de contratos temporários e a insegurança, o assédio e o absuo são cotodianos. Outro exemplo é a TSMC, uma das grandes beneficiárias dos US$ 52 bilhões da Lei de CHIPS, que se recusou a assinar um acordo de garantia das condições de trabalho com os sindicatos locais e empregou majoritariamente mão de obra não-sindicalizada. Será que o Departamento de Comércio pode realmente jogar duro quando os EUA precisam mais da TSMC do que a TSMC precisa dos EUA?

    DG: Essa postura antitrabalhista do Estado redutor de riscos não é uma especificidade estadunidense. O capital privado europeu também lutou, em casa, para garantir que qualquer arranjo progressista que implicasse uma retomada do papel do Estado na política industrial ou climática fosse minimizado.

    Acho que também precisamos discutir a partir de perspectiva geopolítica, para pensar o motivo pelo qual os europeus ficaram na defensiva quando os EUA começaram a adotar políticas de redução de riscos em grande escala para a transição verde, mas não quando a China fez o mesmo. A China vem fazendo isso há muito mais tempo e, sob vários aspectos, os europeus estavam muito mais tranquilos ao criar mercados para a indústria solar chinesa do que estão agora para criar mercados para a prdução solar ou automobilística estadunidense. Isso reflete as tensões geopolíticas na aliança EUA-UE. 

    Política

    DD: Acho que isso tudo é bastante revelador da verdadeira teoria política por trás do IRA e da Bidenomics em geral. A Bidenomics reconhece, de uma perspectiva histórica, que o arranjo do New Deal criou a base material para a formação de um eleitorado político massivamente favorável à política de coalizão do New Deal, sobretudo por causa da sindicalização e da conquista dos trabalhadores de uma fatia notavelmente alta da renda nacional. E reconhece também que o neoliberalismo – a que o governo Biden se refere de maneira bastante frequente por meio da expressão “economia do trickle-down” – provocou efeitos geográficos heterogêneos e alimentou um processo de distribuição de renda extremamente desigual, o que gerou a base material para o populismo reacionário.

    Os investimentos da Bidenomics estão criando uma nova base material para a política democrática liberal?

    DG: Minha conclusão, de acordo com o que discutimos até agora, é que a Bidenomics apresenta aos trabalhadores a mesma escolha que o neoliberalismo apresentou: ser explorado ou ser excluído. Não me parece, portanto, que ela realmente crie ou mesmo expanda o terreno para alguma reorganização realmente radical. 

    Sendo uma europeia que mora no Reino Unido e que nasceu num país onde o Estado desempenhava um papel muito mais importante na garantia de bens e serviços públicos, é difícil, me colocar no lugar de um trabalhador estadunidense e imaginar quanta mudança a Bidenomics poderia realmente acarretar no meu dia a dia: a preocupação é que a gente acabe tendo empregos piores e que grande parte dos recursos fiscais sejam canalizados para o lucro do capital privado, mas seguimos com o mesmo grau financeirização dos bens públicos que tivemos até agora. Então o que é que estamos realmente ganhando? Não é que eu tenha uma resposta, mas também não acho que a resposta seja que “tudo vai melhorar”.

    TS: A ideia da Bidenomics não era apenas dar um empurrão legislativo para incentivar a sindicalização, mas também aumentar estruturalmente o poder de barganha dos trabalhadores por meio da adoção de uma política macroeconômica de pleno emprego. Biden, num discurso sobre o orçamento em 2021, disse que “ao invés de os trabalhadores competirem entre si por empregos escassos, queremos que os empregadores concorram entre si para atrair trabalhadores por meio de salários mais elevados”. É um esforço consciente de aumentar o emprego e reduzir o exército industrial de reserva.

    A política de pleno emprego foi complementada fiscalmente pelo generoso seguro-desemprego semanal de US$ 400 por trabalhador previsto pelo Plano de Resgate Americano, o que permitiu às pessoas deixarem empregos de baixa qualidade e mudarem para outros, melhores e mais produtivos. Então, estruturalmente, os trabalhadores estão numa posição de barganha muito melhor e diante de uma das taxas de desemprego mais baixas dos últimos cinquenta anos.

    TF: Algumas teorias políticas distintas vêm sendo defendidas por aí, e não tenho certeza de qual delas é a mais aceita pelas pessoas no entorno de Biden. Uma delas, adotada pelas maiorias do Partido Democrata, é a de “efeitos da entrega”: você entrega investimentos, entrega empregos, as pessoas reconhecem seu papel na melhoria de sua qualidade de vida e votam em você. Há também uma outra que representa o justamente oposto político disso: consiste na ideia de “blindar” as políticas implementadas, mas sem focar necessariamente nos resultados eleitorais disso. De acordo com essa teoria, quer os eleitores republicanos continuem ou não a votar no Partido Republicano, o fluxo de benefícios e investimentos direcionados a esses distritos eleitorais pelas políticas do governo torna difícil o questionamento ou a eliminação dessas políticas pelas autoridades Republicanas. É por isso que o entorno de Biden celebra os grandes investimentos direcionados a distritos Republicanos nos quais não há nenhuma esperança de virada eleitoral. 

    E há também uma teoria mais ampla, que vai ao centro da discussão da Daniela sobre a redução de riscos. É a teoria de que a esquerda sempre acreditou que, para blindar a política climática, era preciso desenvolver um capital verde capaz de exercer poder político de forma a compensar, ao menos parcialmente, o poder do capital fóssil na economia política estadunidense. E, para isso, é preciso que haja beneficiários da política climática – de forma semelhante ao que acontece, por exemplo, com a política de defesa – em cada distrito eleitoral do país.

    DD: Eu exergo com ceticismo a ideia de que uma nova base material que sustente uma nova maioria Democrata possa ser construída por meio de investimentos. No New Deal, não foram o crescimento econômico objetivo e o aumento salarial que construíram a coalizão, e sim os sindicatos, organizações intermediárias que ajudaram as pessoas a, coletivamente, dar sentido político à situação econômica. 

    DG: Eu sou ainda mais cética em relação à teoria de que é possível blindar politicamente determinadas medidas fomentando um capital verde, especialmente em estados republicanos. A experiência da Espanha nos anos 2000, de redução dos riscos da indústria solar por meio de tarifas feed-in, é uma prova em contrário. As cenouras para o investimento privado foram tão atraentes que a Espanha de repente se viu no meio de uma expansão desordenada do capital solar. Quando o ciclo político e as condições macrofinanceiras mudaram, o novo governo abandonou a política de cenouras, o que provocou um choque severo. Além disso, a experiência que tivemos na Europa com as abordagens de redução de riscos para o desenvolvimento do capital solar privado mostra que isso pode rapidamente esbarrar em restrições fiscais.

    Capital fóssil

    DD: Nós seguimos tocando no assunto do capital fóssil para falar dos caminhos da energia verde, mas isso é apenas metade da transição energética. Também é necessário parar de usar combustíveis fósseis o mais rápido possível. Mas a administração de Biden, inclusive por meio do IRA, em muitos casos, expandiu a produção desses combustíveis. Quais são as ferramentas da Bidenomics, se existirem, para dar fim à produção de combustíveis fósseis?

    DG: Na Europa, mais ou menos a partir de 2017, a estratégia foi a combinação explícita de cenouras para atividades sustentáveis e porretes para o capital fóssil, particularmente por meio do Banco Central Europeu e do Banco de Inglaterra. Essa abordagem reconhecia que não era possível adotar a lógica da redução de riscos e simplesmente esperar que os processos do mercado inviabilizassem os combustíveis fósseis. Foi algo bastante revolucionário para bancos centrais que normalmente não querem intervir ou não querem ser vistos como interventores na alocação do capital. 

    Os bancos centrais criaram estruturas de “taxonomia sustentável” para penalizar o capital poluente. E o Banco Central Europeu declarou que a crise climática estava abrangida por sua competência de manutenção da estabilidade de preços, porque pode gerar consequências na estabilidade financeira, e também porque o setor financeiro pode agravar a crise climática concedendo empréstimos ao setor de combustíveis fósseis. A lógica era que, se uma entidade financeira tivesse títulos ligados a combustíveis fósseis em sua carteira, o banco central penalizaria a manutenção desses títulos, aumentando o custo do crédito e eliminando, assim, os subsídios para o capital de carbono. 

    DD: Como a Bidenomics desorganizou essa tendência na política pública europeia?

    DG: As cenouras da Bidenomics deram mais fôlego aos lobistas que se opunham às penalidades previstas na regulamentação europeia, porque toda empresa que era penalizada dizia que mudaria para os EUA! Ficou muito mais difícil, politicamente, seguir no mesmo rumo, considerando a rigidez do cenário europeu de descarbonização que penalizava o capital privado. 

    TS: Os combustíveis fósseis ainda são os destinatários da maior parte dos subsídios governamentais. São extremamente caros não apenas para o planeta, mas também para os governos, em termos fiscais. Os governos europeus fizeram uma enorme quantidade de gastos deficitários após do início da guerra na Ucrânia, para colocar dinheiro no bolso das empresas e no bolso das pessoas para custear suas contas de energia. Pesquisadores estimam que mais de 800 bilhões de euros em subsídios foram destinados ao capital fóssil em apenas um ano desde a guerra! Contraponha esse valor de 800 bilhões de euros com ao orçamento verde do IRA, que equivale, segundo o Gabinete de Orçamento do Congresso, a cerca de 40 bilhões de dólares por ano.

    DD: A Melanie Brusseler escreveu que: “a propriedade privada de ativos e a coordenação do mercado não podem fazer a dança sincronizada de investimento e desinvestimento, nem arcar com o custo de manutenção do excesso de capacidade (…) um boom de projetos privados de energias renováveis não vai, sozinho, orquestrar uma expansão planificada”. Por que a estatização é importante para alcançar a descarbonização?

    TF:  A capacidade do IRA em contribuir com a estatização está nas disposições de pagamento direto, sobre as quais falamos anteriormente, que vêm sendo aproveitadas por muitas autoridades locais e estaduais em todo o país. Esse é um dos terrenos de luta pós-IRA mais animadores – a construção dessas instituições e desse potencial de aumentar o papel da estatização.

    Mas isso não é o bastante para avançarmos na velocidade necessária. Há as metas do Acordo de Paris e há a efetiva aceleração da crise climática. Se as contas públicas não desempenharem um papel maior e mais agressivo, não conseguiremos enfrentar questões como o risco de inundações a que muitas comunidades estão expostas, e o impacto que isso gera no mercado de seguros e nos preços dos imóveis – muito menos do que poderíamos conseguir enfrentar a questão da gradual desativação da infraestrutura fóssil que existe no nosso país e em todo o mundo. 

    Sem um processo mais assertivo de estatização e sem um Estado grande e verde que tenha seus porretes, há um receio real de que o setor público acabe simplesmente absorvendo os custos da crise climática enquanto as empresas vão declarando falência, enquanto quem tinha casa própria vai perdendo tudo. Aí, sobra para o setor público tentar arrumar a bagunça no pior cenário possível de redução de riscos: a socialização de todas as perdas. Precisamos encontrar uma forma de fazer com que a atuação do setor público seja mais proativa, que se dê de maneira menos custosa, mais equitativa e menos reativa. 

    DG: Há um relatório recente do Common Wealth que apresenta um argumento convincente, mesmo para os falcões fiscais, de que a estatização, especialmente do setor energético, é mais barata do que a redução de riscos para o setor privado de renováveis.

    Há também a questão de uma descarbonização ordenada e de longo prazo, que não se refere apenas à estatização do setor energético, mas a uma transformação generalizada da atual arquitetura do regime macrofinanceiro. Não acho que a estatização seja suficiente, ainda que necessária. Precisamos também de uma mudança na maneira como exergamos as contas públicas diante da crise climática. Nesse momento, temos uma expansão desordenada tanto do capital verde quanto do capital fóssil. É preciso que lembrar que será necessário encolher determinados setores. O Estado precisará, necessariamente, ter mais espaço orçamentário do que tem hoje. E, para isso, é preciso ter de um banco central que funcione numa lógica muito diferente de coordenação com o Estado, para apoiar um Estado grande e verde.

    Não estamos construindo capacidade institucional suficiente para que o Estado possa disciplinar o capital privado em torno das estratégias de ação climática. No artigo em que apresento meus argumentos sobre a Bidenomics, escrevo sobre a utilização monetária da redução de riscos por parte dos bancos centrais para intervir nos mercados de títulos do governo, o que, atualmente, basicamente preserva sua estabilidade para as finanças privadas. 

    Nova Guerra Fria

    DD: Vamos falar mais sobre a China e sobre o que vem sendo chamado de “nova Guerra Fria”. A Bidenomics tenta barrar o acesso da China a certas tecnologias avançadas de semicondutores, excluir componentes e minerais críticos de origem chinesa de suas cadeias de abastecimento e, em geral, colocar em xeque o desenvolvimento e o poder militar chinês. Jake Sullivan, num discurso amplamente debatido sobre “o novo Consenso de Washington”, descreveu essa abordagem como um afastamento das premissas otimistas acerca de uma ordem global orientada por regras.

    Mas o verdadeiro problema que os EUA têm com a China não é seu iliberalismo – Arábia Saudita e Israel são países que não incomodam os EUA. Quando se formou esse consenso bipartidário estadunidense que enxerga a ascensão chinesa como uma espécise de ameaça existencial? E que tipo de Estado é a China? É um Estado redutor de risco, um Estado grande e verde, ou uma outra coisa totalmente diferente?

    Tf: A primeira coisa a se observar é que há uma quantidade significativa de autocrítica entre a elite política estadunidense no que diz respeito à forma como eles falam sobre a China. Havia um otimismo, uma teoria popular de “convergência” em torno da integração da China na ordem econômica global, especialmente após a sua entrada na OMC em 2001. Essa teoria dizia que, à medida que a economia da China se tornasse mais liberal, seu sistema político também se tornaria (Jake Werner e Toby Chow, por exemplo, defendem que isso de fato aconteceu por algum período entre os anos 2000 e início dos anos 2010).

    A China se tornou muito mais assertiva geopolítica e militarmente no rescaldo da crise de 2008. Enquanto os EUA lambiam as feridas do colapso do mercado imobiliário, a China lançava um programa mundialmente histórico de estímulo econômico e de construção em massa. O investimento estatal chinês basicamente inundou a economia global por uma década. Há quem enxergue isso como o momento em Xi Jinping consolidou seu poder no  sistema político chinês e começou a arquitetar uma política econômica muito mais estatizante, com casos documentados de coerção econômica. Em 2018, a percepção de que a China estava diferente já atravessava a elite política dos EUA  – essa elite mudou de posição, deixando de enxergar a China como parceiro benigno e passando a exergá-la como ameaça ativa.  

    A autocrítica, então, perpassa dois níveis. Primeiro, a nível econômico, a bibliografia sobre o choque da China tomou uma importância sem precedentes para os formuladores de políticas públicas. Eles citam os artigos do David Autor nominalmente, algo inédito em outros contextos. O trabalho dos economistas que documentaram a forma como a abertura econômica à China iniciada em 2001 levou à dizimação da indústria estadunidense tiveram particular impacto. Em um artigo publicado após as eleições de 2016, eles mostraram que os condados e áreas metropolitanas que receberam a maior fatia de importações provenientes da China foram aqueles que mudaram de lado e passaram a apoiar os republicanos. A abertura à China parecia ter tido consequências econômicas domésticas mais significativas do que havia sido previsto por qualquer analista nos anos 1990 e início dos anos 2000.  

    Segundo, a nível climático, em 2021, os formuladores de políticas dos EUA finalmente se deram conta de que a China absolutamente dominava os principais setores industriais verdes. O consenso anterior era de que a China se concentrava em produtos de baixo valor agregado, enquanto a produção de ponta e de alto valor agregado estava no Norte Global. Mas, de repente, eles foram obrigados a reconhecer que a China controla 90% do mercado de painéis solares, controla minerais críticos, domina a cadeia de abastecimento de baterias, e assim por diante. Na medida em que a necessidade de uma transição energética foi se tornando mais clara – uma massiva subsituição de maquinário em todo o mundo aconteceria de uma forma ou de outra –, os formuladores de políticas começaram a se preocupar com a possibilidade de que a China dominasse essas indústrias. Preferiam que essas indústrias estivessem situadas nos EUA e produzissem para o mercado doméstico, mas que também competissem com a China pelos mercados externos que passariam a existir.

    Finalmente, há conflitos de interesse genuínos entre os EUA e a China relacionados a Taiwan, por exemplo, e às questões mais amplas de segurança e alianças militares no Leste da Ásia.

    DG: A Europa enfrentou, por mais tempo, essa mesma questão. Nos anos 2000, as indústrias solares da Alemanha e da Espanha foram bastante afetadas pela capacidade do Estado chinês de impulsionar ganhos de escala na produção de tecnologia limpa. A resposta costumava ser: “não importa, porque queremos que o mercado funcione”. Havia um forte compromisso ideológico com a globalização. Se observarmos as tentativas recentes de emular o que a Bidenomics fez nos EUA, veremos que houve uma mudança de posição. Existe uma leitura de que os mercados funcionavam bem, mas que a massiva política industrial chinesa provocou uma distorção nas tendências do mercado de tecnologia limpa. Agora estão tentando, eles próprios, provocar essa distorção. 

    Por ora, acho que há uma combinação, na China, entre o Estado grande e verde e a abordagem de redução de riscos. O Estado chinês e o mercado interno permitem ganhos de escala, há ali uma série de possibilidades que não existem em países menores. É importante lembrar que essa não é apenas uma história dos países, mas também da globalização financeira. Há muitas empresas europeias na China. Não é como se ela simplesmente irrompesse na cena internacional para, isoladamente, ameaçar a hegemonia dos EUA. Durante muito tempo, situar a produção na China trazia significativo potencial de lucro – corporações europeias e estadunidenses eram defensoras desse arranjo, o que, por razões políticas, não podem mais fazer. 

    DD: Que análise pode ser feita sobre o papel dessa Nova Guerra Fria em motivar a política industrial verde estadunidense? O que essa nova política industrial representa diante da séria ameaça de escalada das tensões? Qual seria a cara de um acordo de estabilidade geoeconômica e geopolítica com a China? 

    TF: Esse é um cenário perturbador que deve nos preocupar seriamente. Existe uma tendência entre determinadas forças progressistas de querer enxergar esse aspecto geopolítico como algo acessório à política industrial, mas não acho que isso seja verdade, precisamente porque a mudança de posição da elite política estadunidense em relação à China é um dos pré-requisitos para tudo isso que temos visto. Nós temos que estar atentos a essas dinâmicas, à possibilidade de que instrumentos de política industrial sejam usados para acirrar tensões geopolíticas e militares. Devemos nos opor, direta e energicamente, a movimentos de escalada nas tensões. Além disso, entendo que é, sim, importante fazer oposição às proibições de exportação de semicondutores, uma vez que elas não representam uma parte indispensável do pacote legislativo nem são tidas como prioridade por qualquer lado da coalizão de forças que se uniu para aprová-lo. Há menos atenção a essas dinâmicas, por exemplo, do que havia à forma como o poder global dos EUA se manifestava nos anos 2000.

    Na minha opinião, precisamos começar a falar ativamente a respeito da “construção da ordem”, das instituições de relações internacionais, de segurança e de cooperação, especialmente daquelas ligadas ao desenvolvimento e às finanças. E isso envolve a noção de que não é possível imaginar uma ordem política ou econômica global, ou uma ordem de segurança, na qual a China não exerça um papel significativo. Coexistência deve ser a regra número um. Precisamos desenvolver uma arquitetura institucional cuja fundação seja a convicção básica de que um cenário de guerra seria absolutamente apocalíptico, e que devemos fazer tudo o que estiver a nosso alcance para evitá-lo.

    Ts: A teoria de contenção da China adotada pela elite política dos EUA China se baseia em duas premissas. A primeira é que a tecnologia é o que impulsiona o crescimento econômico da China, e a segunda é que a China não sabe criar inovações tecnológicas – ela só é capaz de copiar, adquirir ou roubar. A partir dessas premissas, a contenção da China consiste em barrar seu acesso a tecnologias de ponta. É isso que o Jake Sullivan quer dizer quando fala na “construção de cercas altas em volta de um jardim estreito” de inteligência artificial, biotecnologia, tecnologia verde e assim por diante. 

    Não tenho tanta certeza de que a inovação tecnológica seja o motor do crescimento econômico chinês. O crescimento chinês foi impulsionado pelo investimento doméstico, grande parte voltado a tecnologias da segunda revolução industrial, ao lado de uma enorme expansão do mercado imobiliário e de uma ampliação logística que criou um vasto mercado interno.
    Quanto à inovação, o Estado chinês vem investindo fortemente em P&D há, pelo menos, dez ou quinze anos – dezenas de milhares de engenheiros, cientistas e médicos chineses se formaram nos MITs e Stanfords mundo afora. Em muitos setores, a China está tão próxima da fronteira tecnológica quanto os EUA, quando não à frente. Portanto, ainda que se acredite na necessidade de conter a China, não me parece obvio que essa dissociação tecnológica possa ter sucesso por si só. Além disso, obviamente, isso provoca um enorme risco de ricocheteamento: pode afastar aliados dos EUA, desacelerar a inovação e o investimento climático, aumentar preços e gerar inflação na economia doméstica.

    dg: Também quero colocar em consideração a possibilidade de a China ser uma espécie de espantalho, de Cavalo de Troia útil, que oferece uma saída para essa crise de acumulação de capital. Em outras palavras, a ameaça chinesa – que é real, uma vez que desafia a hegemonia estadunidense – oferece uma narrativa política que permite a reimaginação do papel do Estado, que passa a poder se engajar na política climática. Mesmo em países como os EUA, é possível construir uma infraestrutura ou uma arquitetura de redução de riscos que, à medida que cresce mais e mais, possibilita a geração de lucros e de oportunidades para o capital privado. É preciso haver um espantalho, um adversário comum, para unir essas forças políticas. Mas o planeta Terra não liga para o conflito China-EUA.

    dD: A crise climática é de escopo global. O IRA e a Bidenomics apontam na direção de alguma abordagem mais internacionalista do combate à mudança climática?

    ts:  O IRA não traz nenhuma disposição explícita para os países em desenvolvimento. Não vai existir dinheiro fácil nem transferência de dólares do contribuinte estadunidense para fora. Ao invés disso, o governo Biden argumenta que qualquer coisa que os EUA façam para acelerar a produção de mercadorias verdes provocará uma queda de preços que possibilitará exportações mais baratas para os países em desenvolvimento. Uma vez que essa é a teoria, seria preciso adotar uma agenda política de transferência tecnológica verde livre de constrições de propriedade intelectual para esses países, agenda essa que não tem aparecido muito nos planos do governo.

    A grande questão é que os países em desenvolvimento têm um ambiente fiscal muito mais apertado e uma base tributária com muito menos espaço para a concessão de subsídios. O espaço fiscal é limitado pelas crises de dívida externa em dólares e pelas taxas de juros estruturalmente mais altas. Para que uma transição energética global seja bem-sucedida, é preciso reformar o FMI e o Banco Mundial para que reduzam os custos dos financiamentos e deixem de policiar a relação dívida/PIB desses países. Mas tampouco vem sendo essa a agenda internacional do governo.

    DD: Se não houver, no Sul Global, um caminho economicamente viável para o desenvolvimento verde, por que ele deixaria de queimar carvão?

    Dg: A retórica progressista do governo Biden atinge seu mínimo existencial quando o assunto é o “Novo Consenso de Washington” para os países do Sul Global – por trás disso, existe o enraizamento do Consenso de Wall Street. O paradigma da redução de riscos desenvolvimentista recomenda que os países do Sul Global combinem um pouco de dinheiro público com muito financiamento privado para alavancar o investimento na transição energética e em bens públicos. Acho irônico como os EUA reclamaram do fato de que outros países estavam consumindo tecnologia renovável e barata da China, mas depois viraram para o lado e disseram: “ah, o Sul Global deve estar feliz porque o IRA vai reduzir o custo de importação de tecnologia limpa”.

    O governo Biden não apoia uma colaboração compulsória dos credores privados com os países endividados do Sul Global, não exerce pressão para que sejam feitas mais subvenções ou para que haja mais financiamento concessional para bens públicos, nem ampara, como faz a China, a transferência tecnológica. Uma empresa estatal de Uganda, por exemplo, está produzindo ônibus elétricos destinados ao transporte público com tecnologia chinesa – essa é a cara da transferência tecnológica numa estrutura repaginada,  pós-neoliberal, de funcionamento do mundo. Esse mecanismo inexiste na Bidenomics. Ao invés disso, os EUA e a Europa cantam a mesma nota – se quiser fazer política industrial verde, faça por meio da redução de riscos –, pressionando os países do Sul Global a soltar mais e mais as rédeas fiscais e regulatórias para que o capital privado possa correr livremente a título de, digamos, tornar o hidrogênio verde competitivo.

    Tf: Até o limite em que as coisas podem realmente mudar, me parece muito mais provável que essas transformações sejam impulsionadas pelo desenvolvimento dos processos geopolíticos do que por alguma forma de iluminação do governo ou do aparato financeiro estadunidense. Alguns dos pacotes negociados pelos EUA envolviam, como no caso da Indonésia, certo grau de transferência tecnológica, mas isso foi forçado, não voluntário. Os EUA têm feito determinadas concessões porque buscam o alinhamento de países estrategicamente posicionados. É provável que vejamos mais desses gradientes geopolíticos em acordos relacionados ao desenvolvimento e financiamento internacionais nos quais os países façam uso seu posicionamento estratégico como instrumento de barganha. A faca de dois gumes, aqui, é que isso alimenta uma perigosa dinâmica de escalada das tensões.

    Esse artigo foi traduzido do inglês por André Duchiade.