Después de Sevilla 

La cuarta conferencia de las Naciones Unidas sobre la Financiación para el Desarrollo, que concluyó en Sevilla a principios de este mes, fue una reunión de alto riesgo. La crisis climática se acelera mientras se debilitan los compromisos climáticos; la ayuda oficial al desarrollo se reduce mientras el servicio de la deuda está destrozando los presupuestos de educación y salud de los países pobres. El resultado negociado de la conferencia, conocido como el “Compromiso de Sevilla”, es desigual. Las mismas fuerzas que están detrás de la crisis climática y de la deuda —las dos alas del capital, las grandes finanzas y las grandes tecnologías— han reforzado su control sobre las ambiciones de un “desarrollo transformador”. Alrededor de 6.000 lobistas corporativos (casi la mitad del total de asistentes) abarrotaron las salas plenarias de Sevilla, vendiendo “financiación combinada”, “movilización de capital” e “Inteligencia Artificial para los ODS”, mientras los delegados del Sur pedían alivio de la deuda y financiación para el clima. 

Sobre el papel, el Compromiso respaldaba un proceso intergubernamental de las Naciones Unidas para la arquitectura de la deuda (con cláusulas de exclusión voluntaria para los países ricos), la justicia fiscal y la protección social. En realidad, recicló el pensamiento mágico del enfoque “Billions to Trillions”, que se había convertido en dogma en la conferencia de Adís Abeba hace una década, es decir, que el desarrollo solo será posible si es invertible, si puede movilizar capital privado. El Compromiso añadió una salvedad notable: los inversores deben prestar más atención a los resultados del desarrollo. BlackRock, según supimos en Sevilla, debería garantizar que su hospital “invertible” en la India, subvencionado en parte con fondos concesionales y en parte con el gasto sanitario local, cumpla los ODS. Pero la verdadera batalla se libró en otro lugar. Mientras los activistas contra la deuda debatían principios, el “complejo de reducción del riesgo”—lobbyistas, ministerios de finanzas y bancos multilaterales— se centraba en un único objetivo: cómo impulsar el capital privado hacia activos de desarrollo.

Aun así, el multilateralismo sobrevivió a Sevilla. Su siguiente etapa será la COP30 en Belém, en noviembre. Los anfitriones brasileños se encuentran en una delicada situación geopolítica. Por primera vez desde que llegó al poder en 2012, Xi Jinping, presidente de China, desestimó la reunión de los países BRICS celebrada en julio en Río de Janeiro, lo que suscitó especulaciones sobre la cohesión del grupo y su futuro como alternativa a la hegemonía occidental (estadounidense). En represalia por lo que calificó de “maltrato legal” al expresidente Jair Bolsonaro, Trump amenazó con imponer aranceles del 50 por ciento a Brasil. Por su parte, aunque insiste en que “Brasil pertenece a los brasileños”, Lula se ha cuidado de no antagonizar en exceso a Estados Unidos. Por ejemplo, Brasil asistió a la Conferencia de Emergencia del Grupo de La Haya para Gaza, convocada por Sudáfrica y Colombia en Bogotá, pero no se sumó a los doce países que anunciaron sanciones formales contra Israel.

¿Qué significa esto para el liderazgo de Brasil en el multilateralismo climático? Las partes de la COP29 celebrada en Bakú acordaron una Hoja de Ruta de Bakú a Belém. Han pedido a “todos los actores que trabajen juntos para permitir la ampliación de la financiación” a los países en desarrollo para la acción climática, por un importe de “al menos 1,3 billones de dólares al año para 2035”. Brasil se encarga de elaborar esa Hoja de Ruta y de crear consenso al respecto hasta que se celebre la reunión de Belém en noviembre.

Con ese fin, y como primer paso, Brasil puso en marcha en abril el Círculo de Ministros de Finanzas de la COP30. Es significativo que los ministros de Finanzas, y no los de Clima o Medio Ambiente, sean los primeros interlocutores en las negociaciones mundiales sobre el clima. Como señaló el difunto economista malauí Thandika Mkandawire, el Consenso de Washington convirtió a los ministerios de Finanzas en ejecutores de la ortodoxia neoliberal. Los ministerios de Finanzas, que antes se limitaban a acomodar las decisiones de los ministerios de gasto y planificación —los ministerios de Comercio, Industria, Educación y Agricultura—, ganaron terreno en los años sesenta y setenta, y se libraron “guerras palaciegas” a medida que el paradigma del desarrollo pasaba de la planificación al Consenso de Washington. La visión desarrollista de los economistas de los ministerios de gasto dio paso a los “guardianes del gasto” tecnocráticos. Reconociendo que cualquier visión transformadora debe ser aprobada por los guardianes designados del neoliberalismo, Brasil no tuvo más remedio que convocar a los ministros de Finanzas. Y si hay “interlocutores comprensivos” locales para el paradigma del desarrollo invertible del Consenso de Wall Street, entonces deben ser los ministros de Finanzas quienes encuentren un enorme atractivo en la promesa de Billions to Trillions para reducir el riesgo, según la cual pequeñas cantidades de dinero público pueden activar el poder del dinero privado.

La “Hoja de ruta de Bakú a Belém hacia 1,3 billones de dólares” apela a la reducción del riesgo en su propio título: se movilizarán fondos públicos y privados para recaudar esos 1,3 billones de dólares. Brasil tiene que elaborar esa hoja de ruta y crear consenso en torno a ella hasta la reunión de Belém. Por lo tanto, ha propuesto cinco prioridades estratégicas para el Círculo de Ministros de Finanzas de la COP30:

1. Reformar los bancos multilaterales de desarrollo
2. Ampliar la financiación en condiciones favorables y los fondos para el clima
3. Crear plataformas nacionales e impulsar la capacidad interna para atraer inversiones sostenibles
4. Desarrollar instrumentos financieros innovadores para la movilización de capital privado
5. Reforzar los marcos normativos para la financiación climática.

Las prioridades 1, 3 y 4 buscan mejorar el ecosistema institucional de reducción del riesgo, que, para muchos en Sevilla, ha fracasado hasta ahora. Los defensores de la reducción del riesgo tienen una explicación sencilla: no hay suficientes proyectos en los que invertir, no porque los inversores quieran obtener altos rendimientos ajustados al riesgo del desarrollo, sino porque la parte “pública” de la asociación público-privada no ha cumplido con la mejora institucional prometida. La reforma de los Bancos de Desarrollo, también incluida en la agenda de Sevilla, se centra exclusivamente en mejorar su capacidad para movilizar financiación privada, mediante instrumentos como los ratios de movilización, la plataforma de garantías del Banco Mundial y otras medidas de coordinación entre instituciones. Las plataformas nacionales, promovidas como mecanismos de coordinación de las principales partes interesadas y de propiedad de los propios países, tienen por objeto allanar los obstáculos a la “inversión” que han caracterizado hasta ahora los esfuerzos de desarrollo invertibles. 

Sin embargo, las Alianzas para una Transición Energética Justa (JETP) en Sudáfrica, Vietnam, Indonesia y Senegal no son alentadoras para los defensores de la reducción del riesgo. Adam Tooze las bautizó en su momento como “los tigres de papel de la geopolítica climática occidental”, y poco ha cambiado desde entonces. Las coaliciones de financiadores privados, donantes y gobiernos locales que integran las JETP no han movilizado los miles de millones que prometieron, y es poco probable que lo hagan sin la participación de Estados Unidos. En cambio, las JETP han sido un vehículo para legitimar la privatización del sector energético. Por ejemplo, la JETP de Sudáfrica se centra actualmente en reducir el riesgo de las inversiones privadas en transmisión.

La JETP de Vietnam ofrece un caso fascinante de un país que puede flexionar su músculo transformador contra la reducción del riesgo una vez que su Gobierno acepta que los rendimientos privados son excesivos. Vietnam se ha beneficiado de las actuales tensiones geopolíticas, ya que muchas empresas occidentales se han trasladado fuera de China para diversificar sus cadenas de valor. Apple, Samsung o Intel se han trasladado allí, atraídas en parte por la estrategia de energía renovable de Vietnam. De hecho, desde 2017, la empresa estatal vietnamita EVN ha comprado energía renovable a precios superiores a los del mercado, una subvención para reducir el riesgo destinada a atraer a los inversores extranjeros. Al quedar atrapada en una estrategia de reducción del riesgo de alto coste, las pérdidas de EVN alcanzaron los 1.000 millones de dólares en 2023. En respuesta, el gobierno vietnamita decidió revocar esas condiciones favorables, lo que provocó la “ira” de los inversores por el supuesto incumplimiento de los contratos de suministro eléctrico.

La prioridad 2, ampliar la financiación en condiciones favorables y los fondos climáticos, también forma parte del desarrollo de la capacidad de reducción del riesgo. Podría suponer la orientación de la financiación en condiciones favorables hacia fondos climáticos privados, como la Climate Finance Partnership de BlackRock, puesta en marcha con financiación en condiciones favorables de Japón, Alemania y Francia. Su informe de impacto de 2025 se jacta de una serie de proyectos exitosos de “energía invertible”, entre los que se incluye Lake Turkana Wind Power, el mayor proyecto privado de energía renovable de Kenia. La ficha del proyecto del lago Turkana confirma una vez más que el guiño del Compromiso de Sevilla a los “resultados de desarrollo” invertibles necesita un marco institucional más estricto para regular la reducción del riesgo, como detallé en mi primer análisis desde Sevilla. Según BlackRock, el lago Turkana está obteniendo resultados en materia de ODS en materia de energía renovable, agua, acceso a la electricidad, etc. Pero esto es muy engañoso.

Lake Turkana Wind Power es un ejemplo flagrante de extractivismo verde disfrazado de soberanía energética. Ha atado a la empresa estatal Kenya Power a un costoso acuerdo de compra de energía (PPA) de veinte años. A finales de 2024, una comisión parlamentaria keniana pidió a la Comisión de Ética y Anticorrupción y a la Dirección de Investigaciones Criminales que investigaran a los funcionarios estatales que firmaron el acuerdo de energía mientras que el Gobierno impuso una moratoria a los PPA. Los sindicatos locales fueron más allá y exigieron que Kenia “revocara todos los PPA firmados con diversos productores independientes de energía y renegociara contratos mejores, flexibles y que también previeran el pago en chelines kenianos”.

De hecho, la estrategia de “energías renovables invertibles” resultó ser más que una bomba de relojería fiscal. Socava el desarrollo transformador. Al imponer al país el segundo coste energético más alto del continente, ha erosionado el margen de maniobra para una política industrial verde y ha socavado la competitividad de los fabricantes locales. Kenia podría intentar seguir los pasos de Vietnam y renegociar esos contratos, pero cualquier medida que se perciba como un obstáculo a la movilización de capital privado provocaría una oleada de indignación.

Hay que reconocer que Brasil ha intentado cambiar de rumbo en la Prioridad 2 con su iniciativa Tropical Forest Forever Facility (TFFF). Si el concepto se lleva a cabo, se crearía un fondo de financiación mixta (el Tropical Forest Investment Fund, TFIF) para movilizar capital privado para el Estado, en lugar de para los propietarios privados de infraestructuras invertibles. Brasil quiere que el TFIF recaude 25 mil millones de dólares en préstamos en condiciones favorables de los países ricos (aunque el compromiso de Estados Unidos está ahora en duda) y que luego emita otros 75 mil millones de dólares en deuda (presumiblemente bonos de renta fija), cuyos ingresos se invertirían en bonos soberanos de países emergentes. El diferencial de tipos de interés, estimado en torno al 2-3 por ciento, se utilizaría primero para pagar la deuda senior del TFIF, luego para pagar los intereses adeudados por el capital de sus patrocinadores y, por último, para realizar pagos basados en los resultados a los países con bosques tropicales. Si bien la Coalición Mundial por los Bosques y otros activistas forestales critican con razón el potencial restaurador de este tipo de iniciativas basadas en el mercado, el mérito de esta iniciativa es que se apropia del lenguaje y la lógica de la reducción del riesgo sin privatizar los bosques, sino que pretende dirigir los recursos a las autoridades públicas. La quinta prioridad es reforzar los marcos normativos para la financiación climática. Es deliberadamente ambigua. Pretende reunir a los defensores de dos enfoques fundamentalmente opuestos de la financiación climática: la reducción del riesgo y la disciplina.

Para los defensores de la reducción del riesgo, como la Climate Policy Initiative, la prioridad 5 se refiere a “entornos propicios apropiados” que “podrían atraer la financiación privada necesaria para alcanzar 1,3 billones de dólares”. Implica “desarrollar y poner en práctica taxonomías de financiación sostenible, integrar el riesgo climático en la regulación prudencial y adoptar marcos más estrictos de fijación de precios del carbono”. Este es el lenguaje del enfoque de la reducción del riesgo para la descarbonización: la regulación financiera más estricta posible es la incorporación de los riesgos climáticos en la regulación prudencial, un enfoque de materialidad única (desde la crisis climática hasta el rendimiento financiero privado) que BlackRock y otros financieros sucios llevan mucho tiempo impulsando en Europa, donde los intentos de regular las finanzas sucias han sido más fuertes. Es el mismo lenguaje regulatorio del Compromiso de Sevilla, que enmarca la descarbonización como una cuestión de estabilidad financiera y recurre a instrumentos débiles —débiles por el carácter esencialmente voluntario del proceso— como los planes de transición y las pruebas de estrés climático.

Pero la palabra “reforzar” evoca una estrategia diferente, la de desarrollar la capacidad del Estado para disciplinar a los financiadores del carbono. No hace mucho, justo antes de la pandemia de Covid, los reguladores y políticos europeos adoptaron la “doble materialidad” como base para la descarbonización de las finanzas. Sorprendentemente, la doble materialidad también se mencionó en el Compromiso, presumiblemente porque pocos comprenden sus orígenes bastante radicales. BlackRock presionó duramente contra la doble materialidad porque no se centra únicamente en proteger los balances de los financieros de la crisis climática. Reconoce que los préstamos sucios de los financieros tienen efectos materiales en la propia crisis climática. Un enfoque de doble materialidad exige que el Estado penalice el crédito sucio. Esto significa desarrollar la capacidad del Estado para incluir un aspecto disciplinario —zanahorias y palos— en la política climática, lo que choca frontalmente con la agenda de reducción del riesgo que pone al capital privado al volante. Aunque el apetito político por las sanciones a la industria contaminante ha disminuido en todas partes, los financiadores del carbono siguen preocupados por un futuro en el que los grandes Estados verdes decidan que las sanciones sustantivas a las finanzas sucias aumenten rápidamente la financiación climática al redirigir los flujos de capital. Dado que Brasil ha debilitado recientemente las leyes de concesión de licencias medioambientales, parece que el enfoque de reducción del riesgo también dominará la Prioridad 5.