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Hoy termina la cuarta edición de la Conferencia de las Naciones Unidas (FfD4) sobre la Financiación para el Desarrollo, que comenzó esta semana en Sevilla. La última conferencia, que se celebra cada diez años, tuvo lugar en Etiopía en 2015; este año fue organizada por España durante cuatro días a partir del 30 de junio, sin la participación de Estados Unidos, que se retiró oficialmente de la conferencia hace dos semanas.
Como ocurre con todos los procesos de las Naciones Unidas, la Cuarta Conferencia sobre la Financiación para el Desarrollo implicó amplias negociaciones intergubernamentales para alcanzar un consenso sobre un documento final, en el que contribuyeron las organizaciones de la sociedad civil, las instituciones internacionales de desarrollo y las empresas.
Los cuatro co-facilitadores —México, Nepal, Noruega y Zambia— publicaron un «documento de elementos» en noviembre y un «borrador cero» en enero. Luego, los miembros de Naciones Unidas negociaron la redacción en varias reuniones del PrepCom en Nueva York, hasta que, con una puntualidad inusual, el borrador final se acordó el 16 de junio, antes de la reunión de Sevilla, una tarea más fácil sin la participación de Washington.
He seguido de cerca el proceso como miembro de la Comisión Internacional de Expertos de Naciones Unidas convocada por el gobierno español y asistí a las reuniones de Sevilla, desde donde analizo en este texto lo que esta conferencia ha significado para el futuro de la financiación del desarrollo y para los debates sobre el lugar del Estado de bienestar.
La estrategia “Billions to Trillions”
Desde la turbulenta perspectiva del presente, 2015 parece toda una vida atrás. Ese año, tres acuerdos de las Naciones Unidas anunciaron ambiciosos planes transformadores a nivel mundial en materia de clima y desarrollo. En julio de 2015, 193 Estados miembros de las Naciones Unidas acordaron el Plan de Acción de Addis Abeba de la Tercera Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo (FfD3). El secretario general de las Naciones Unidas, Ban Ki-moon, destacó que resolver la cuestión de la financiación sentaba “las bases de una alianza mundial revitalizada para el desarrollo sostenible que no dejará a nadie atrás”. En septiembre de ese año, los miembros de la ONU firmaron la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, una “agenda política amplia y universal” destinada a “transformar nuestro mundo” mediante un nuevo conjunto de Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Posteriormente, el Acuerdo de París, firmado en diciembre, marcó un nuevo rumbo en la política climática. La acción climática ya no era sinónimo de fijación de precios del carbono, sino un proyecto a largo plazo de transformación económica.
La FfD3, según informó el Banco Mundial, se caracterizó por “una diferencia notable con respecto a las reuniones anteriores de Doha y Monterrey: la aceptación inequívoca de que la financiación deberá provenir tanto de recursos privados como públicos”. El cambio se inició en parte por la fuerza de un nuevo lema: “De miles de millones a billones” (From Billions to Trillions). La idea era que la financiación pública en condiciones favorables, que asciende a miles de millones, podría desbloquear billones en inversión privada. Para alcanzar los objetivos de desarrollo social, según el Banco, se necesitaban billones en financiación, que solo podrían materializarse mediante “un cambio de paradigma. Un marco de financiación capaz de canalizar recursos e inversiones de todo tipo, públicos y privados, nacionales y mundiales”. Era música para muchos oídos, ansiosos por oír que billones en inversión sólo requerían pequeñas cantidades de gasto público.
¿Cuál había sido el catalizador del cambio? Al igual que su institución hermana de Bretton Woods, el FMI, el Banco Mundial había sufrido una crisis de legitimidad como vehículo del Consenso de Washington. Las críticas externas y la rebelión interna se habían multiplicado contra el paradigma de la liberalización económica mundial. En un episodio famoso, el secretario del Tesoro de Estados Unidos, Larry Summers, exigió que se expulsara al economista jefe del Banco, Joseph Stiglitz. Stiglitz había sido un crítico acérrimo del FMI tras la crisis asiática de 1997, llegando incluso a desaconsejar a Etiopía que aceptara las exigencias de liberalización financiera del FMI y del Tesoro estadounidense. Summers estaba furioso al ver que alguien de adentro se hacía eco de las voces progresistas que culpaban a las instituciones de Bretton Woods de las décadas perdidas en el Sur Global. Stiglitz abandonó el Banco.
El Banco Mundial acabó revisando el Consenso de Washington y puso un nuevo énfasis en el fracaso del mercado y la sostenibilidad social. Al tiempo, estaban ocurriendo grandes cambios geopolíticos e ideológicos. La marea estaba volviendo hacia la participación del Estado en la economía, mientras los países del Sur Global se preguntaban cómo emular el éxito de China. Al mismo tiempo, la Iniciativa del Cinturón y Ruta de la Seda de China preocupaba a Washington, que temía que la inversión en infraestructuras estratégicas desde el punto de vista geopolítico pudiera construir una alternativa creíble al orden mundial dominado por Estados Unidos y sus instituciones de Bretton Woods.
El Banco necesitaba un nuevo paradigma de desarrollo, aunque sin cambios radicales. El mundo de los flujos financieros ilícitos, la reducción cada vez mayor de los impuestos a las empresas, la restricción fiscal comprometida y las limitaciones neoliberales a la creación de dinero público permanecerían intactos. Lo que captaba el eslogan From Billions to Trillions era el deseo de conseguir dinero público para activar el poder del dinero privado: miles de millones para billones invertibles, sería una descripción más precisa del nuevo paradigma.
He denominado a este nuevo paradigma el consenso de Wall Street, para captar la nueva visión del desarrollo de los ODS como una clase de activos. El paradigma del desarrollo invertible implica nuevos socios de desarrollo en los inversores institucionales que buscan rendimientos adecuados ajustados al riesgo. Esto significa, por ejemplo, que un nuevo hospital se convierte en invertible una vez que los inversores privados pueden contar con financiación en condiciones favorables del Banco Mundial o con recursos fiscales locales. El principio es proteger a los inversores privados de ciertos riesgos. Para estos inversores, la pregunta del billón de dólares pasó a ser “¿cuánto puedo reducir el riesgo con el Estado y las instituciones internacionales de desarrollo?”.
Según esta lógica, los países ricos podrían “movilizar” 100 mil millones de dólares al año para 2020 para los países en desarrollo, ya que el término “movilizar” no les obligaba a especificar cuánto aportarían en fondos concesionales. Los financieros encontraron en el documento de la FfD3 su solución preferida para el déficit de financiación de infraestructuras de $1,5 billones de dólares. Tal y como articuló el director ejecutivo de BlackRock, Larry Fink, se proponía “una asociación natural”. “La mayoría de los gobiernos”, afirmó, “simplemente no disponen de suficiente efectivo para los proyectos que necesitan, y los inversores buscan nuevas fuentes de rentabilidad en unos mercados financieros cada vez más difíciles y correlacionados”. El dinero público, a través de un banco de infraestructura, constituiría “este tipo de iniciativa grande y audaz, un acto de confianza por parte del gobierno, que los inversores quieren y necesitan, y que puede ayudar a liberar el poder del dinero privado”.
Haciéndose eco de Fink, el documento de la FfD3 instaba a “los inversores institucionales a largo plazo, como los fondos de pensiones y los fondos soberanos, que gestionan grandes cantidades de capital, a destinar un mayor porcentaje a las infraestructuras, especialmente en los países en desarrollo”.
El modelo de desarrollo de reducción del riesgo, y su abreviatura Billions to Trillions reunió a financieros que buscaban rendimientos estables en un mundo de bajos tipos de interés, políticos animados por ambiciones transformadoras pero demasiado tímidos para desafiar las restricciones ideológicas e institucionales del espacio fiscal, activistas y funcionarios del desarrollo que veían una oportunidad en los nuevos ODS, y halcones geopolíticos de Estados Unidos que buscaban contrarrestar la Ruta de la Seda de China. La implicación era que las ambiciones transformadoras podían financiarse invitando a Wall Street a invertir en infraestructuras sin necesidad de cambios institucionales y políticos.
De Addis a Sevilla
Cuando comenzaron los preparativos para la reunión de Sevilla en 2024, los participantes coincidieron en una cosa: la promesa de Billions to Trillions era, en palabras de Charles Kenny, del Centro para el Desarrollo Global, una «ficción». Incluso el Banco Mundial había dejado de hablar de los billones de dólares que se invertirían en desarrollo. No fue por falta de intentos. En 2017, su presidente había declarado que “para llegar a los billones, teníamos que cambiar nuestra forma de trabajar”. Con la primera Administración Trump, el Banco tuvo que pasar de ser un prestamista a ser un inversor que “reduce sistemáticamente el riesgo tanto de los proyectos como de los países para permitir la financiación del sector privado”. El Banco concedería garantías o asumiría los primeros tramos de pérdidas en inversiones privadas en salud, educación, vivienda, energía, naturaleza, biodiversidad y agua, ayudando a estas nuevas clases de activos de los ODS a generar flujos de caja fiables para los inversores institucionales.
El Banco también anunció una nueva iniciativa para Maximizar la Financiación para el Desarrollo (MFD) ese mismo año. El plan consistía en integrar la necesidad imperiosa de movilizar billones de dólares privados en incentivos y programas para el personal, incluidos los Diagnósticos Estratégicos por País y los Marcos de Asociación con los Países, y los Diagnósticos del Sector Privado por País. Se trataba de una iniciativa explícitamente destinada a recaudar fondos, y la cuestión de utilizar realmente ese dinero para el desarrollo había desaparecido por completo del panorama.
Pero en 2023, en una silenciosa admisión de fracaso, las referencias tanto a la agenda de los billones como a la MFD desaparecieron de los documentos públicos del Banco. Una evaluación de la OCDE arrojó un cálculo particularmente desagradable. Cada dólar de inversión multilateral movilizaba sólo 30 centavos de inversión privada. Los billones simplemente no estaban ahí.
Los críticos progresistas tenían una explicación: el modelo era fundamentalmente defectuoso. Los inversores exigían a sus activos en infraestructuras unos rendimientos que eran simplemente incompatibles con los objetivos de desarrollo del acceso universal a infraestructuras sociales de alta calidad, y los gobiernos no podían encontrar los recursos fiscales para subvencionar dichos rendimientos
Pero el modelo de “desarrollo invertible” tenía problemas aún mayores. Los nuevos socios para el desarrollo, señaló en 2024 el economista jefe del Banco, Indermit Gill, estaban sacando más dinero del Sur Global del que estaban invirtiendo. “El panorama financiero para el desarrollo se ha trastocado”, escribió. “Desde 2022, los acreedores privados extranjeros han extraído casi 141 mil millones de dólares más en pagos del servicio de la deuda de los prestatarios del sector público de las economías en desarrollo que lo que han desembolsado en nueva financiación”. La pandemia de Covid y las subidas de los tipos de interés de la Reserva Federal de los Estados Unidos habían generado nuevas presiones fiscales, revelando una vez más las fallas de la arquitectura financiera mundial.
La crisis de la deuda externa se cernía sobre el Sur Global, con unos costes totales del servicio de la deuda (principal más intereses) que alcanzaron un máximo histórico de $1,4 billones de dólares en 2023. Las iniciativas de alivio y reestructuración de la deuda lideradas por el Norte Global, como la Iniciativa de Suspensión del Servicio de la Deuda y el Marco Común para el Tratamiento de la Deuda, apenas lograron avances para obligar a participar a los acreedores privados. Los países a los que se les prometieron billones en inversión privada estaban pagando en cambio billones en servicio de la deuda, a menudo desviados del gasto público en salud y educación. La reforma de la arquitectura de la deuda se convertiría así en una prioridad apremiante y en un punto conflictivo en las negociaciones de Sevilla.
Pero aunque la retórica se alejó de los “billones”, el modelo general mantuvo su dominio. En el período previo a Sevilla, tanto los países ricos como los financieros siguieron impulsándolo. La Administración Biden lo había acogido con entusiasmo. El director del Consejo Económico Nacional, Brian Deese, había llegado a la Administración procedente de BlackRock, donde, en 2018, supervisó una nueva Asociación para la Financiación del Clima entre BlackRock, los Gobiernos de Francia y Alemania, la Fundación Hewlett y el Grantham Environmental Trust. El Fondo CFP era un vehículo de financiación mixta, en el que los gobiernos y las organizaciones filantrópicas aportaban $100 millones de dólares a BlackRock para movilizar inversiones climáticas en el Sur Global. En particular, adquirió la participación mayoritaria en el proyecto de energía eólica del lago Turkana, en Kenia. La generosidad del Estado keniano hacia Wall Street acabó siendo tan controvertida que el gobierno se vio obligado a imponer una moratoria a los acuerdos de compra de energía, mientras que los grupos industriales locales se quejaban de que los altos costes energéticos estaban socavando los esfuerzos de industrialización.
En lugar de aprender la lección de este (y otros muchos) episodios de “desarrollo invertible” (Investible development), la Administración Biden promovió otra iniciativa de reducción del riesgo, la Asociación del G7 para la Infraestructura y la Inversión Globales (PGII). Lanzada en 2022, la PGII “invertirá y movilizará hasta 600 mil millones de dólares estadounidenses para 2027 con el fin de reducir la brecha de inversión en infraestructuras en los países socios”, una “oportunidad estratégica para que los países en desarrollo aceleren el progreso hacia la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y las metas de la Agenda 2030”. En la reunión del G7 celebrada en Italia en junio de 2024, los jefes de Estado que participaron en el panel sobre la PGII escucharon a Larry Fink subrayar que la inversión mundial en infraestructuras no podía recaer sobre los contribuyentes. Más bien, argumentó, “debemos fijarnos en el creciente fondo de inversión privada”. Aunque el lema Billions to Trillions había caído en desuso, la reducción del riesgo seguía siendo el modelo de la política de desarrollo mundial.
El compromiso de Sevilla
El documento final del proceso FfD4 ofreció algunas pistas sobre hacia dónde se dirigía el consenso. En particular, queda claro que el proceso de Sevilla sigue siendo prisionero del modelo de los billones. A pesar de la sección del documento dedicada a la movilización de recursos nacionales, los compromisos con la reducción del riesgo están presentes en todo el documento. Las partes hacen hincapié en la necesidad de “desarrollar un entorno normativo propicio que facilite la inversión privada en la agricultura y los sistemas alimentarios, y el papel que pueden desempeñar las inversiones públicas para incentivar y reducir el riesgo de las inversiones privadas”. Se utiliza un lenguaje enérgico para referirse a la necesidad de trabajar para “atraer estratégicamente la inversión extranjera para el desarrollo, incluida la de los inversores institucionales, hacia los países en desarrollo, sobre la base de los marcos de planificación nacionales”.
El lenguaje es aún más contundente en la sección sobre “Movilización de capital privado”: “Trabajaremos para aumentar la proporción de financiación privada procedente de fuentes públicas para 2030, reforzando el uso de instrumentos de financiación combinada y de riesgo compartido, como el capital de primera pérdida, las garantías, la financiación en moneda local y los instrumentos de riesgo cambiario, teniendo en cuenta las circunstancias nacionales”. El punto 33.o expresa su apoyo a la ampliación de la Plataforma de Garantías del Banco Mundial, una nueva “ventanilla única” para movilizar la financiación privada. De hecho, esa sección incluye sólo un punto sobre la alineación de la reducción del riesgo con los resultados de desarrollo, y doce puntos sobre iniciativas para ampliar la reducción del riesgo. Los compromisos climáticos exigen “evaluar y mejorar la movilización de financiación de todas las fuentes para abordar la brecha financiera mundial en materia de biodiversidad para 2030”.
El diagnóstico consensuado que surge de la FfD4 sobre por qué no se han producido inversiones por valor de billones es que se necesitan más incentivos. Se reconoce la tensión entre los objetivos de aumentar el rendimiento para los inversores y los objetivos de desarrollo de las naciones. El documento final señala que la financiación combinada puede sesgar los beneficios hacia los inversores privados, que los gobiernos y los bancos multilaterales de desarrollo han permitido a los inversores seleccionar los activos generadores de ingresos en los países de ingresos medios (el 80 por ciento de la financiación combinada sigue fluyendo hacia allí) y que hay poca transparencia, lo que a su vez puede generar importantes cargas fiscales y problemas de sostenibilidad de la deuda. Se trata de concesiones importantes a los críticos del modelo de desarrollo invertible.
Sin embargo, el documento de la FfD4 pasa por alto los mecanismos institucionales que podrían mejorar los resultados en materia de desarrollo. En el informe de expertos de las Naciones Unidas encargado por el gobierno español y publicado en febrero, ofrecimos sugerencias claras sobre la creación de un marco institucional para que los países regulen de cerca la reducción del riesgo. Destacamos que “la cantidad, la calidad y los tipos de financiación movilizados han demostrado ser insuficientes para la tarea” y sugerimos: (a) nuevas instituciones y métricas para medir, supervisar y, mediante la condicionalidad, alinear los proyectos “invertibles” con los resultados de desarrollo; (b) asociaciones público-privadas justas, que dividan de forma transparente los riesgos y beneficios entre el Estado y los inversores privados a los que subvenciona; (c) criterios para una reducción del riesgo fiscalmente responsable, incluidos límites máximos para los pasivos contingentes y normas de reducción del riesgo de la deuda para limitar los costos fiscales a largo plazo. El documento de la FfD4 dista mucho de estas sugerencias. Pide “mecanismos claros de seguimiento y rendición de cuentas”, pero sin condiciones. En cuanto a la sostenibilidad de la deuda en la financiación combinada, pide un seguimiento en lugar de límites máximos estrictos para los pasivos contingentes.
Paralelamente, se eliminó del documento final el compromiso del borrador anterior de “colmar las deficiencias de financiación en la prestación de servicios públicos esenciales, como la salud, la educación, la energía, el agua y el saneamiento, y la creación de sistemas de protección social”.
Reforma de la arquitectura de la deuda mundial
A lo largo del proceso que condujo a la conferencia de Sevilla, los países del Sur Global en diversas formaciones (los pequeños Estados insulares en desarrollo (PEID), el Grupo Africano, Pakistán y Brasil) pidieron la creación de una Convención Marco de las Naciones Unidas sobre la Deuda. Insistir en un proceso formal de las Naciones Unidas no era un idealismo ingenuo, sino más bien un intento de arrebatar el control deliberativo a los clubes de puertas cerradas donde prevalece el poder financiero del Norte.
Al trasladar las deliberaciones al sistema de “un Estado, un voto” de la Asamblea General de las Naciones Unidas, los países deudores esperaban mejorar la equidad y la transparencia de los mecanismos de resolución de la deuda. Para apoyar la propuesta, las organizaciones de la sociedad civil europea ofrecieron medidas concretas para el proceso de las Naciones Unidas: un mecanismo multilateral de resolución de la deuda soberana, principios vinculantes de préstamo y endeudamiento responsables, un mecanismo automático de alivio de la deuda tras crisis externas catastróficas, un registro mundial de la deuda y, lo que es más importante, legislación nacional en los países acreedores para contribuir a una resolución eficaz de la deuda mediante la participación obligatoria de los acreedores privados.
Estas propuestas sistematizaron las medidas necesarias para desmantelar la arquitectura de la deuda que beneficia de manera desproporcionada a los acreedores privados, que gozan de una protección jurídica férrea aplicada por los tribunales de Nueva York y Londres. Sorprendentemente, el borrador cero dio pasos en esa dirección:
“Sobre la base de la labor realizada, el examen de la arquitectura de la deuda soberana previsto en el Pacto para el Futuro y la actualización del Secretario General de las Naciones Unidas sobre los progresos y las propuestas, iniciaremos un proceso intergubernamental en las Naciones Unidas con miras a colmar las lagunas de la arquitectura de la deuda y explorar opciones para abordar la sostenibilidad de la deuda, incluyendo, entre otras, un mecanismo multilateral de deuda soberana”.
Este párrafo resultó ser uno de los puntos más controvertidos. En el documento de Sevilla, el párrafo 50f se mantuvo en una forma mucho más débil, con la supresión de las referencias a un mecanismo multilateral de deuda soberana, sustituidas por gestos de diálogo y recomendaciones:
Sobre la base de la labor realizada, el examen de la arquitectura de la deuda soberana previsto en el Pacto para el Futuro y la actualización del Secretario General de las Naciones Unidas sobre los progresos y las propuestas, iniciaremos un proceso intergubernamental en las Naciones Unidas con miras a formular recomendaciones para colmar las lagunas de la arquitectura de la deuda y explorar opciones para abordar la sostenibilidad de la deuda, entre otras cosas mediante la celebración de un diálogo entre los Estados Miembros de las Naciones Unidas, el Club de París y otros acreedores y deudores oficiales, junto con el FMI y el Banco Mundial, otros bancos multilaterales de desarrollo, acreedores privados y otros actores pertinentes.
Según Eurodad, la Unión Europea y el Reino Unido querían que se eliminara por completo el párrafo sobre la reforma de la deuda soberana. Finalmente aceptaron una redacción diluida para permitir un acuerdo formal, al tiempo que se desvinculaban de ese párrafo. (La “disociación” permite a los países —en este caso, la UE, Canadá, la República de Corea y Japón— firmar el documento FfD4 sin considerarse vinculados por un párrafo concreto). Cabe destacar que China no se desvinculó del párrafo 50f. Pekín reconoce la crisis de la deuda del Sur Global como una palanca para fracturar el monopolio de Bretton Woods. Mientras tanto, el mensaje general del Norte fue claro: la soberanía termina donde comienza la curva de rendimiento de BlackRock.
El Estado de bienestar en Sevilla
Ajay Banga, presidente del Grupo del Banco Mundial, tiene una frase favorita: “La pobreza es un estado mental”. La pronunció en su discurso durante la reunión anual del FMI y el Banco Mundial el pasado mes de octubre, y la repitió en la ceremonia inaugural de la cuarta Conferencia sobre Financiación para el Desarrollo (FfD4). Ampliamente ridiculizada por considerarse más un conjuro de autoayuda que una explicación estructural, su frase también estaba en contradicción con el documento final de la FfD4.
El Compromiso de Sevilla concibe la pobreza como un mal social que debe combatirse mediante reformas institucionales. El párrafo 27i, por ejemplo, ofrece un compromiso directo con el fortalecimiento del Estado de bienestar: “Prestaremos apoyo a los países en desarrollo que se propongan aumentar la cobertura de la protección social, incluidos aquellos que se propongan hacerlo en al menos dos puntos porcentuales al año”. En un momento histórico en el que el Gobierno laborista del Reino Unido y la Administración republicana de Estados Unidos están destruyendo activamente la protección social, este párrafo es notable.
En primer lugar, aclaremos el concepto. La Organización Internacional del Trabajo (OIT), organismo de las Naciones Unidas encargado de promover la protección social universal, define la protección social como una medida que “garantiza el acceso a la atención sanitaria y la seguridad de los ingresos a lo largo de la vida de las personas, con prestaciones en efectivo o en especie”. Se trata de un contrato social para proteger a los ciudadanos de “la enfermedad, la maternidad, la discapacidad, el desempleo, la vejez o la pérdida de una fuente de ingresos” (es decir, de la inestabilidad cíclica del capitalismo). Quizás la pobreza no sea tanto un estado mental como un estado del Estado del bienestar.
En la mesa redonda de la OIT sobre el párrafo 27i en Sevilla, me uní a representantes de los Ministerios de Finanzas de México, Brasil y Zambia, junto con representantes de los empleadores y los sindicatos, para explorar cómo los países pueden crear espacio fiscal para alcanzar el objetivo de Sevilla. De las presentaciones oficiales aprendimos que la cobertura es siempre y en todas partes una elección política.
Bajo el mandato de AMLO y ahora de Claudia Sheinbaum, México logró una considerable expansión del bienestar, con notables esfuerzos en materia de gasto (desvinculando el acceso a la protección social del empleo formal, dando prioridad a las comunidades marginadas e integrando la protección social con la inclusión social). Brasil, bajo el mandato de Lula, frente a una furiosa oposición política que denunciaba el “despilfarro fiscal”, combinó la progresividad fiscal (impuestos a las inversiones en el extranjero, reducción del impuesto al consumo y corrección de las distorsiones fiscales que beneficiaban a las empresas) con una revisión del gasto para aumentar estructuralmente la cobertura. Aún más impresionante es el caso de Zambia, el primer país africano en incumplir el pago de un eurobono durante la pandemia de Covid, que diezmó sus ingresos por exportación de cobre y poco después se vio afectado por una prolongada sequía, y que logró un aumento anual de la cobertura de la protección social del 2 por ciento. Esto se debió en parte a su sólido plan de desarrollo nacional y en parte al uso de la protección social como herramienta anticíclica esencial.
Desde el público, el Dr. Anygba Hod Kwadzo, economista jefe de ITUC África, planteó una pregunta difícil: ¿es el 2 por ciento un objetivo suficientemente ambicioso? A lo largo de las negociaciones de Sevilla, la ITUC había presionado para que se fijara un objetivo más alto. El informe insignia de la OIT, Protección social en el mundo 2024, había pintado un panorama desolador de la asombrosa desigualdad mundial actual: una brecha de gasto de 12:1 entre los Estados del bienestar del Norte Global, por un lado, y los presupuestos mínimos de las naciones más pobres del mundo, por otro. Los países ricos dedican alrededor del 25 por ciento del PIB al bienestar, toda una economía política de redistribución que sigue siendo estructuralmente inaccesible para las naciones donde el 2 por ciento del PIB en gasto social es la cruel norma. En general, las pensiones son la partida de gasto más importante, y varían entre el 10,5 por ciento del PIB (incluidas las prestaciones no sanitarias para las personas mayores) en Europa y el 1,7 por ciento en África.
Lo más impactante es que el gasto sanitario a cargo de los usuarios está aumentando en todo el mundo, lo que empujó a 1.300 millones de personas a la pobreza en 2019. Teniendo esto en cuenta, el objetivo del 2 por ciento parece claramente poco ambicioso. Los países pobres necesitan mucho más margen fiscal, así como ayuda oficial al desarrollo, para mejorar sustancialmente la cobertura. El Compromiso de Sevilla reconoce algunas de las restricciones fiscales que limitan estructuralmente el gasto social.
Menciona los flujos financieros ilícitos, la crisis de la deuda que afecta a muchos países del Sur (véase nuestro informe sobre la controversia del párrafo 50 del marco de las Naciones Unidas sobre la resolución de la deuda) y pide una fiscalidad progresiva para corregir décadas de injusticia fiscal que ha beneficiado a los financieros, las empresas y los ricos. Pero en el contexto geopolítico actual, es poco probable que estas limitaciones, que requieren la cooperación multilateral, se eliminen a corto plazo.
El acaparamiento del contrato social por parte de los financieros
Como saben los lectores de mi obra crítica sobre macrofinanzas, el espacio fiscal es siempre y en todas partes una cuestión monetaria y fiscal. Esto no es ningún secreto en el mundo de los financieros: los bancos centrales pueden crear y destruir fácilmente el espacio fiscal. Basta pensar en las compras de deuda pública por parte de los bancos centrales durante la Covid, cuando todos pensábamos que el tabú neoliberal contra la financiación monetaria había desaparecido por fin. (Qué ingenuos éramos). Y no fueron sólo los países ricos: en Colombia, México, Filipinas, India, Malasia, Indonesia y Sudáfrica, los bancos centrales compraron deuda pública en grandes cantidades.
Por desgracia, como nos enteramos en Sevilla por una persona con información privilegiada sobre las negociaciones, cuando se trató el documento FfD4, los bancos centrales insistieron en que se les mantuviera al margen. Lo consiguieron: los bancos centrales solo se mencionan directamente una vez, en relación con las monedas digitales y las monedas estables. Esto demuestra que el poder político de las instituciones públicas tecnocráticas se extiende más allá de las fronteras y llega hasta los procesos de las Naciones Unidas. Un documento que examina en detalle los recursos externos e internos, públicos y privados, que podrían financiar el desarrollo no menciona ni una sola vez a la institución más importante para la creación de dinero público: el banco central. Es otro recordatorio de que seguimos viviendo con los pilares macroeconómicos neoliberales (¿zombis?) del Consenso de Washington.
En cambio, el modelo de desarrollo de Sevilla confía silenciosamente al capital la “protección social”. Desde la conferencia de Addis Abeba de 2015, ese modelo se ha centrado en el desarrollo invertible (Investible development): salud invertible, agua invertible, infraestructura invertible y educación invertible. “Maximizar” el poder de las finanzas privadas —lo que en otros lugares he denominado el Consenso de Wall Street—: este modelo promueve activamente la propiedad privada de la prestación de servicios sociales, con subvenciones del Estado y de las instituciones de desarrollo, todo ello bajo la bandera de “movilizar”, “apalancar” o “combinar” las finanzas públicas y privadas para atraer a los inversores privados. Como dijo Ajay Banga el lunes, el Banco Mundial está simplificando sus garantías (un instrumento de reducción del riesgo o de combinación) para sus áreas estratégicas prioritarias de movilización de capital privado en salud e infraestructura. Pero los hospitales privados exigen tarifas elevadas a los usuarios o elevadas subvenciones públicas a través de la propiedad público-privada (recordemos que los gastos sanitarios a cargo de los usuarios empujaron a 1.300 millones de personas a la pobreza en 2019). La salud es la parte del contrato social en la que los inversores exigen rendimientos incompatibles con los resultados del desarrollo.
No se trata sólo de un punto de vista progresista. Cuando Trump asumió el cargo en enero, un informe bipartidista del Senado, titulado Profits over Patients (Los beneficios por encima de los pacientes), ofrecía una valoración mordaz del papel que desempeñan los financieros —en ese caso, el capital privado— en la salud. Fruto de una investigación bipartidista de un año de duración, con acceso a los documentos internos de dos gigantes del capital privado en el sector sanitario —Apollo Global Management y Leonard Green & Partners—, ilustraba con escalofriante detalle cómo los financieros habían derramado literalmente sangre en aras de los beneficios, centrándose implacablemente en la reducción de costes —bajando los costes laborales y aumentando el volumen de pacientes—, sin preocuparse lo más mínimo por los resultados o la calidad de la atención.
¿Es la rápida marcha de los bárbaros dentro del sistema sanitario una patología exclusiva de Estados Unidos? Si el modelo estadounidense es el resultado de un sistema de salud pública crónicamente infrafinanciado y un sistema de pensiones que busca rentabilidad a través del capital privado, entonces las condiciones para su réplica en otros lugares están maduras. La dependencia infraestructural del Estado, de cualquier Estado, de Wall Street —ya sea para la vivienda, la salud o una miríada de otros servicios públicos— está aumentando en todas partes, y el Compromiso de Sevilla también está ahí.
Tomemos como ejemplo la India, país natal de Ajay Banga, uno de los países más desiguales del mundo. En abril de 2025, la prensa económica cubría con entusiasmo el espectáculo de Blackstone, KKR y la organización sueca de capital privado EQT rodeando los hospitales Sahyadri, una cadena de hospitales privados con 1.200 camas que el Ontario Teachers’ Pension Plan estaba vendiendo tras solo tres años. Los gigantes del capital privado, anunciaba la prensa, se estaban “sumando a la carrera” para adquirir un activo atractivo.
Detengámonos un momento a pensar que un fondo de pensiones público canadiense del Norte global se estaba beneficiando de un costoso hospital privado en un país donde 63 millones de personas se ven empujadas a la pobreza cada año por las facturas médicas, donde las tasas de mortalidad materna en las zonas rurales rivalizan con las de las zonas de guerra (174 muertes por cada 100 mil nacidos vivos) y donde el 80 por ciento de los especialistas atienden solo al 20 por ciento de la población. El capital de los trabajadores, que en su día se promocionó como la vía hacia un capitalismo más justo y solidario, está reforzando un sistema sanitario profundamente desigual en un país alejado de los centros de poder del Atlántico Norte.
La lucha por los activos sanitarios invertibles de la India no es más que un frente en la implacable expansión global del capital privado. Las cifras pintan un panorama desolador: según el Private Equity Stakeholder Project, las empresas de capital privado invirtieron capital en al menos 115 inversiones en servicios hospitalarios en Asia, África y América Latina (incluidas 45 adquisiciones y 70 inversiones de crecimiento) entre 2017 y 2024. El ritmo no hizo más que acelerarse en 2023, con veintinueve operaciones en doce países, un aumento que pone de relieve el doble papel de la sanidad como bien resistente a las crisis y como área de crecimiento de los mercados emergentes. La vanguardia de esta expansión fue estadounidense: los fondos de capital privado de Estados Unidos armaron su modelo sanitario nacional a escala mundial, a menudo con el respaldo del capital de los fondos de pensiones públicos.
Estas operaciones se han llevado a cabo a menudo bajo la lógica explícita del modelo sanitario invertible predominante, ahora reafirmado en Sevilla. La ayuda oficial al desarrollo y los mecanismos de reparto de riesgos de los bancos multilaterales de desarrollo subvencionan activamente la adquisición de hospitales por parte de grupos de capital privado. Tomemos como ejemplo el Evercare Health Fund de TPG. Se benefició de una inversión de 50 millones de libras esterlinas para reducir el riesgo por parte de la agencia británica de desarrollo British Investment Fund, junto con la francesa Proparco, la alemana Deutsche Investitions- und Entwicklungsgesellschaft (DEG) y la Corporación Financiera Internacional (CFI) del Banco Mundial. Lo mismo ocurrió con los hospitales CARE de TPG.
Así, cuando TPG presentó a los inversores una tasa interna de rendimiento del 17-20 por ciento para sus activos sanitarios, lo que ofrecía eran rentas extraídas de asimetrías sistémicas. Consideremos la subvención implícita: esos rendimiento se basan en la supresión de los costes laborales, la obtención de subvenciones concesionales y la fijación de precios de la asistencia sanitaria al límite de la asequibilidad en economías en las que el 40 por ciento del gasto sanitario sigue corriendo a cargo de los propios pacientes.
En nuestro informe pericial de las Naciones Unidas, pedimos que se establecieran excepciones de desarrollo para proteger la infraestructura social de la propiedad privada sin riesgos en ámbitos como la educación, la salud o el agua. Las infraestructuras sociales deben seguir siendo públicas y financiarse mediante políticas fiscales redistributivas progresistas. Sin embargo, el documento final no prevé tales excepciones. En su lugar, promete “promover asociaciones público-privadas bien diseñadas que compartan los riesgos y las recompensas de manera equitativa, garantizando que los recursos públicos se beneficien proporcionalmente de los proyectos exitosos” Pero, ¿qué significa que un hospital público-privado en Turquía comparta sus excesivos beneficios con el sector público? La equidad es simplemente incompatible con los resultados del desarrollo.
Una medida más audaz para generar billones en financiación pública para el desarrollo sería nacionalizar los fondos de pensiones. Esto por sí solo reduciría el capital privado, junto con el poder de los gestores de activos que eclipsan a Sevilla, en al menos un tercio. También reduciría el lobby de los financieros a favor de la salud invertible. Si parece imposible, un informe de la OIT de 2018 sobre “Revertir la privatización de las pensiones” demuestra que no lo es. El informe califica el impulso del Consenso de Washington a la privatización de las pensiones como “tres décadas de fracaso” que han socavado la seguridad social, y documenta en detalle la experiencia de dieciocho países que han revertido ese proceso. La protección social es siempre y en todas partes una elección política.
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