30 de enero de 2025

Análisis

Estado y desarrollo

El mayor socio comercial de Brasil obstaculiza su capacidad de inversión

La economía mundial ha visto un resurgimiento de la política industrial en las últimas décadas. Como resultado, los programas de desarrollo nacional se encuentran en medio de consideraciones geopolíticas polarizantes, como las emisiones de carbono, cuotas de fabricación mundial y la integración en bloques rivales de comercio e inversión. El antagonismo principal entre Estados Unidos y China en la competencia tecnológica ha incidido tanto en el resurgimiento de la política industrial entre los países que la abandonaron durante el auge  neoliberal, como en su transformación en herramienta económica entre los países que la mantuvieron.

En Brasil, la reacción al crecimiento económico chino fue diferente.  Las compras chinas de materias primas han moldeado la estructura de la economía brasileña de forma contradictoria, estimulando el crecimiento de industrias de materias primas, al mismo tiempo que limitan las posibilidades de inversión en empresas de mayor valor agregado y tecnologías más novedosas. La visita de Xi Jinping a Brasil en noviembre de 2024 para la cumbre del G20 recalcó la influencia de China sobre el futuro de la economía brasileña. En América Latina, casi todos los países–con la excepción de Brasil, Colombia y México–han firmado memorandos de entendimiento con China como parte de la Iniciativa de la Franja y la Ruta. Los debates sobre nuevos proyectos de cooperación entre ambos países, incluyendo la posible adhesión de Brasil a la Iniciativa, están en curso. La forma en que la economía brasileña crecerá y evolucionará en los próximos años está, por lo tanto, condicionada por la presencia de la demanda y la inversión china.

Desindustrialización y “desnacionalización” 

A diferencia de la política industrial estadounidense, impulsada por las medidas proteccionistas de las nuevas tecnologías; de la política industrial europea, que ha dado prioridad a la reducción de las emisiones de carbono; y de la política industrial de Asia Oriental, que ha tratado de cultivar la innovación y promover la industrialización, la política industrial brasileña se enfrenta al problema de ascender en las cadenas de valor que comparte con su mayor socio comercial y, al mismo tiempo, contrarrestar las principales tendencias estructurales que la relación ha producido. Mientras que en el ámbito diplomático el avance de China ha expandido las posibilidades de negociación internacional mediante el bloque monetario BRICS, en el ámbito económico, el crecimiento chino contribuyó a reducir las restricciones de la balanza de pagos y a expandir la demanda agregada, conocido como el  “efecto demanda”1. Sin embargo, también se profundizó la primarización de la actividad económica, haciendo que Brasil dependiera en gran medida de las materias primas, según la definición de la UNCTAD2. El país se ha convertido en exportador principal de petróleo, soja, carne, hierro y otros minerales, y en un importador de bienes de capital y productos electrónicos de China3.

El desarrollo chino ha invertido el modelo de crecimiento brasileño, el cual se ha alejado de los objetivos industriales de la década de 1970 y en vez se aproxima al patrón histórico de especialización en exportaciones primarias. Este patrón ha persistido a pesar de las diversas políticas industriales, aplicadas de manera fragmentada por todos los gobiernos del Partido de los Trabajadores (PT), incluyendo la actual administración de Lula.  Este proceso de reprimarización produce coaliciones sociopolíticas que obstaculizan profundamente los procesos de cambio estructural. Entre 2012 y 2022, la participación de la industria manufacturera brasileña en el valor agregado de la manufactura mundial disminuyó en promedio un 0,73% anualmente4.

Aunque la desindustrialización ha sido ampliamente debatida en Brasil,  la política fiscal brasileña ha dado lugar a un proceso estructural diferente que también limita el modelo de crecimiento económico. Se trata del proceso de “desnacionalización”, o la creciente presencia de la propiedad e inversión extranjeras en la economía brasileña. En la última década, el país se ha posicionado como uno de los principales receptores de inversión extranjera directa (IED) a nivel mundial. La escasa presencia de empresas locales en sectores alejados de los recursos naturales limita la capacidad de las políticas industriales dependientes al IED de contribuir a la meta de una transformación estructural. En el contexto de restricciones fiscales, la desnacionalización hace políticamente difícil la adopción de estrategias industriales enfocadas en nuevos sectores y procesos innovadores.

El desafío actual es construir una senda de desarrollo sostenible que, al mismo tiempo, impulse el empleo y los ingresos, reduzca las desigualdades sociales y logre una disminución significativa de la deforestación, el factor que más contribuye al cambio climático en Brasil. 

Cambio climático y política industrial

El cambio climático ha asumido un papel central en la reconfiguración de la política industrial contemporánea. Sin embargo, la competencia entre las grandes potencias ha dificultado la formulación de programas y medidas estándares para la transición de los sistemas energéticos y la mitigación de los efectos del cambio climático.

Para promover cambios estructurales se necesita discutir nuevamente la relación entre Brasil y China.  La reanudación de un programa de industrialización puede que ayude a reconciliar las motivaciones divergentes de alterar la estructura económica nacional de Brasil y la transición de los sistemas energéticos mundiales lejos de los combustibles fósiles. Brasil está comprometido con el Acuerdo de París y se ha fijado la meta de llegar a cero emisiones netas para 2050. A la vez, el país necesita superar su retraso tecnológico en el sector manufacturero. Frente a estos desafíos, el país cuenta con algunos activos estratégicos, entre ellos una matriz energética limpia. Para las principales economías emergentes, como China e India, reducir la dependencia del carbón en su matriz energética representaría un impacto significativo en la disminución de emisiones de CO₂. Brasil, en cambio, ya dispone de una base hidroeléctrica sólida y, con la reciente expansión de los parques eólicos y la energía solar, tiene el potencial de incrementar su producción industrial utilizando una fuente energética mucho más limpia5.

La cuestión de la electricidad en Brasil, sin embargo, no sólo está relacionada con la ampliación del suministro, sino también con el precio. La energía en Brasil es costosa y su política de precios es altamente compleja debido a la privatización de Eletrobras. El tipo de diversificación y la composición actual de la oferta también representan un obstáculo. Además de la hidroelectricidad, el país cuenta con una presencia significativa de energía eólica y solar, complementadas por fuentes a base de gas, lo que añade más variables a la estructura de costos. Ante las limitaciones de la hidroelectricidad, la expansión de la oferta energética requerirá mayores inversiones en fuentes renovables, mientras que la reducción de las tarifas persiste como un desafío fundamental en términos de equidad distributiva6.

Brasil también tiene un gran potencial en la producción de vehículos eléctricos, especialmente los motores híbridos. Actualmente, el país exporta manganeso, niobio, níquel, litio, grafito y bauxita a China. El desafío es lograr la internalización de segmentos estratégicos dentro de las cadenas productivas de estos vehículos. El Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC) de 2023 y la Nueva Industria Brasil (2024) ya han formulado políticas para la industrialización del litio. Aunque a una escala aún limitada, la empresa china BYD ha comenzado a producir baterías en la zona franca de Manaos, lo cual sugiere la posibilidad de un programa de producción industrial que combine motores eléctricos con etanol y biodiésel.

El resurgimiento de la política industrial requiere una mayor interdependencia entre el sector público y el privado, con el fin de fortalecer la coordinación entre el gobierno, las empresas tecnológicas, las universidades y los laboratorios de investigación. Existen iniciativas clave de cooperación con empresas extranjeras, como la asociación de BYD con laboratorios de la Universidad de Campinas para el desarrollo de tecnologías de paneles solares7. Actualmente, Brasil es un gran importador de estos paneles, que a su vez constituyen el principal producto de exportación de China. La producción local de estos equipos y la incorporación de parte de esta cadena productiva, junto con la fabricación de baterías y componentes para vehículos eléctricos híbridos, representan oportunidades que el país puede impulsar a través de aranceles, financiamiento y compras gubernamentales. Asimismo, hay perspectivas de inversión de empresas chinas en big data e inteligencia artificial con un potencial impacto significativo en la infraestructura de tecnologías de la información y la comunicación.

La producción a gran escala de bioetanol, biodiésel, biocombustible para aviación e hidrógeno verde representa otra gran oportunidad para Brasil, considerando la demanda mundial y las capacidades tecnológicas ya existentes. En general, las áreas prioritarias destacadas en los memorandos de entendimiento sobre cooperación tecnológica con China, especialmente en bioenergía y tecnología de la información y la comunicación, podrían fortalecer la relación entre investigación e inversión en Brasil.

Ante la creciente rivalidad entre Estados Unidos y China, Brasil tiene la oportunidad de ampliar su capacidad de negociación comercial y diplomática para atraer proyectos de alta tecnología de ambas potencias y aumentar el contenido local de los capitales invertidos por empresas chinas y estadounidenses. De esta manera, Brasil seguiría una estrategia similar a la adoptada por los propios Estados Unidos, China y otros países asiáticos. Sin embargo, la expansión de estos proyectos no depende únicamente de la capacidad de negociación, sino también de iniciativas domésticas y compensaciones financieras, como el aumento de recursos disponibles en el BNDES, en la Finep8 y en los laboratorios de investigación de las universidades.

Deforestación y agroindustria

El principal desafío ambiental de Brasil no está relacionado con las emisiones de su matriz energética, sino con la deforestación. Aunque el país es un emisor moderado de gases de efecto invernadero, la agricultura y la ganadería son sus principales fuentes de emisión, y la expansión de estas actividades ha generado externalidades significativas, en particular el uso y manejo de tierras y la deforestación. El drástico aumento de la deforestación durante el gobierno de Jair Bolsonaro fue el resultado de una desregulación sin precedentes, que abrió las puertas a una expansión caótica y devastadora. Con el regreso de Lula en 2023, la deforestación comenzó a disminuir y se restablecieron los mecanismos de fiscalización, frenando — aún no totalmente —la destrucción ambiental heredada. Sin embargo, aunque esta evolución es positiva, sigue siendo insuficiente y corre el riesgo de volverse cada vez menos relevante si no se modifican las actuales dinámicas de expansión y acumulación.

El mayor obstáculo para abordar esta cuestión es el poder político de los grandes propietarios del agronegocio. Brasil ya ha aprobado la creación de un mercado de carbono, pero debido a la influencia del sector agropecuario en el Congreso, el sistema de «cap and trade» propuesto excluye a la agricultura, a pesar de ser el principal responsable de las emisiones de gases de efecto invernadero9.

El Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC), la Nueva Industria Brasil, el Plan de Transformación Ecológica (2023) y los acuerdos de cooperación tecnológica con China firmados en 2024 buscan responder a estos desafíos en un contexto marcado por la desindustrialización y la fuerte dependencia de las exportaciones de materias primas. Estos programas han definido como prioridades estratégicas la infraestructura, el desarrollo productivo, la reindustrialización, la diversificación exportadora, la digitalización, la inteligencia artificial, el complejo industrial de la salud, la descarbonización y la bioeconomía, asignando inversiones y recursos para la investigación y el desarrollo en estas áreas. Sin embargo, para que estas iniciativas sean efectivas y se traduzcan en proyectos de inversión con impacto en la estructura productiva, no solo requieren coordinación, sino también escala, recursos fiscales, financiamiento dirigido, una política comercial estratégica y mecanismos de estímulo, como compras gubernamentales orientadas a la innovación.

Desatando al Estado

Durante los gobiernos anteriores del Partido de los Trabajadores (PT), existieron políticas industriales enfocadas nominalmente en el cambio estructural. Sin embargo, implementadas en un período de gran expansión del agronegocio exportador, resultaron demasiado débiles para frenar la desindustrialización y la regresión de la estructura industrial. Las inversiones en infraestructura—elemento clave para mejorar la productividad sistémica del país—son un eje central del nuevo PAC, pero aunque representan un intento de recuperación, siguen siendo insuficientes. Su nivel estructural sigue siendo bajo tanto en relación con las necesidades internas, tras años de estancamiento, como en comparación con otros países en proceso de transformación. Mientras que en la década de 1970 estas inversiones representaban alrededor del 10 por ciento del PIB, hoy apenas alcanzan el 2,6 por ciento, y su expansión depende en gran medida de inciertas iniciativas basadas en asociaciones público-privadas.

Sin un aumento en la capacidad de inversión del Estado—cuyos recursos a nivel federal llevan años estancados—cualquier proceso de transformación estructural no llegará a consolidarse o avanzará de manera desequilibrada y desigual. La inclusión de las inversiones públicas en infraestructura estratégica—como las del PAC—dentro de las metas fiscales sobre el gasto primario, como ocurre actualmente en Brasil, limita la capacidad de expansión de este tipo de inversiones, haciéndolas depender de flujos privados de inversión y de IED. Estos rara vez son suficientes en términos de volumen o alineación con el proceso de transformación deseado. Es innegable que el Banco de Desarrollo de Brasil (BNDES), tras una serie de gobiernos en los que perdió su enfoque histórico en la industria y redujo su papel como prestamista a largo plazo, ha recuperado protagonismo en el tercer mandato de Lula, con un fuerte compromiso con la industrialización y el cambio estructural. El banco ha lanzado nuevas iniciativas financieras alineadas con las prioridades establecidas por la Nueva Industria Brasil y el Plan de Transformación Ecológica. Sin embargo, su expansión como inversor a largo plazo sigue enfrentando limitaciones debido a su dependencia del Tesoro Nacional. En cualquier caso, el impacto del Banco de Desarrollo en el proceso de transformación estructural no solo requiere nuevos mecanismos de financiamiento que amplíen la oferta de crédito, sino que también depende de las decisiones de inversión del sector privado y de las empresas estatales.

Por último, existe un desafío institucional en la relación entre el Estado y el mercado. Como se ha mencionado, el resurgimiento de la política industrial contemporánea no solo ha consistido en la selección estratégica de sectores y actividades, sino también en una política de compras públicas orientada a la innovación. En Brasil, las compras públicas han desempeñado históricamente un papel clave en diversas áreas, como la petroquímica y el sector de salud. No obstante, en los últimos años los criterios dominante han sido los de eficiencia y transparencia, enfocados casi exclusivamente en la reducción de costos, sin consideraciones de mediano plazo para el desarrollo tecnológico10.

En síntesis, el problema central señalado hace tiempo por Maria da Conceição Tavares para la renovación de un Estado desarrollista sigue siendo extremadamente vigente:

“La cuestión es el propio poder del Estado, […] no basta con una burocracia de planificación, ni con bancos y empresas estatales. Para que un plan de desarrollo funcione, es necesario un alto grado de coordinación económica estructural y control sobre las inversiones y las políticas públicas globales, lo que, a su vez, exige un elevado nivel de coordinación política dentro del Estado y alguna forma de pacto social”11.

Este artículo fue traducido del portugués al español por Aminta Zea.

  1. Carlos Aguiar de Medeiros y Maria Rita Vital Paganini Cintra, “Impacto da ascensão chinesa sobre os países latino-americanos,” Revista de Economia Política 35, n. 1 (2015): 28–42.

  2. United Nations Conference on Trade and Development. State of Commodity Dependence 2023. Geneva: UNCTAD, 2023.

  3. Carlos Aguiar de Medeiros and Esther Majerowicz, “Política Industrial Contemporânea e Desafios para a América do Sul e o Brasil,” en O Segundo Círculo: Centro e Periferia em Tempos de Guerra, editado por André Singer, Bernardo Ricupero, Cicero Araujo, y Fernando Rugitsky. Campinas: Editora Unicamp, 2024.

  4. Felipe Amaral, Fabio Freitas, and Marta Reis Castilho, “International trade, regressive specialization, and competitiveness: a decomposition for the growth of Brazilian exports between 1995 and 2014,” Discussion Paper 011, Instituto de Economia da UFRJ, Rio de Janeiro, 2020.

  5. Chen Chen, Koralai Kirabaeva, Christina Kolerus, Ian Parry, y Nate Vernon-Lin, “Changing Climate in Brazil: Key Vulnerabilities and Opportunities,” IMF Working Paper WP/24/185, International Monetary Fund, Washington, DC, 2024.

  6. Carlos Aguiar de Medeiros and Nicholas Trebat, “Climate Change and Its Social and Developmental Impacts.” Paper presented at the EAEPE Conference, Bilbao, Spain, 2024.

  7. Celio Hiratuka, “ Why Brazil Sought Chinese Investments to Diversify Its Manufacturing,” Carnegie Endowment for International Peace, Washington, DC, 2022. Accessed Jan 2025.

  8. Organización federal dedicada a la financiación de la ciencia, tecnología e innovación.

  9. Carlos Aguiar de Medeiros y Nicholas Trebat, “Climate Change and Its Social and Developmental Impacts,” Paper presented at the EAEPE Conference, Bilbao, Spain, 2024; Fernando Rugitsky, “The World’s Stockyard,” Phenomenal World, August 2024.

  10. Mariana Mazzucato, “Inclusive and Sustainable Growth: A Mission-driven Multi-stakeholder Approach,” Revista de Economía Pública, Social y Cooperativa 107 (2023): 27–35. https://doi.org/10.7203/CIRIEC-E.107.26371

  11. Maria da Conceição Tavares, “Problemas de Industrialización Avanzada em Capitalismos Tardios y Periféricos,” Instituto de Economia Industrial, Rio de Janeiro, 1986.

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