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La 29ª Conferencia de las Partes de la CMNUCC (COP29) fue la muy esperada “COP de finanzas”. Los negociadores tenían la tarea de sustituir el anterior objetivo de 100.000 millones de dólares por un Nuevo Objetivo Colectivo Cuantificado sobre Financiación Climática (NCQG, por sus siglas en inglés) más ambicioso. Tras tensas discusiones de última hora, los países desarrollados finalmente se comprometieron a «tomar la iniciativa» aportando «al menos [300.000] millones de dólares anuales para 2035», de un total de 1,3 billones de dólares.
Aunque nominalmente triplica el anterior objetivo de 100.000 millones de dólares para la financiación de los países desarrollados, el nuevo objetivo incorpora fondos procedentes de «una amplia variedad de fuentes.» Cuando se combina con los efectos de la inflación, esto hace que el NCQG sea, en el mejor de los casos, marginalmente más alto que el objetivo anterior, una realidad que ha generado críticas fulminantes de activistas y estados vulnerables al clima en el Sur global.
El regreso del presidente estadounidense Donald Trump ha puesto aún más en duda la credibilidad del NCQG. Tras retirarse de nuevo del Acuerdo de París y anunciar un congelamiento del gasto de 90 días de USAID, es probable que la Administración Trump redirija gran parte, si no la totalidad, de las contribuciones multimillonarias anuales previstas por Estados Unidos para la financiación de la lucha contra el cambio climático en los próximos años, lo que creará un repentino déficit de financiación que será difícil de cubrir.
Los Estados del Sur Global ya han empezado a buscar en otra parte cómo cubrir sus necesidades de financiación. La COP29 aprobó de forma controvertida nuevas normas para el comercio de créditos de carbono en virtud de los artículos 6.2 y 6.4 del Acuerdo de París, que según la presidencia de la COP29 “podrían reducir el coste de aplicación de los planes climáticos nacionales en 250.000 millones de dólares al año.” En medio de las fases finales de las negociaciones del NCQG, el Primer Ministro de Bahamas, Philip Davis, también anunció un canje de deuda por naturaleza por valor de 300 millones de dólares. Este fue el quinto acuerdo de este tipo orquestado por la ONG estadounidense The Nature Conservancy (TNC), que su director general defendió como una «solución eficaz basada en el mercado» para abordar el «déficit de financiación» mundial en materia de biodiversidad y clima. Antes de la COP29, una coalición de ONG ecologistas anunció su ambición colectiva de “desbloquear hasta 100.000 millones de dólares en financiación para el clima y la naturaleza” ampliando los canjes de deuda por naturaleza.
Estos dos enfoques de financiación «no tradicionales» basados en el mercado -el comercio de créditos de carbono entre países y los canjes de deuda por naturaleza- tienen un denominador común: el mundo de las finanzas extraterritoriales. Las empresas extraterritoriales ya han protagonizado algunos de los peores escándalos de comercio de créditos de carbono en los Mercados Voluntarios de Carbono (MVC) existentes, y las jurisdicciones extraterritoriales han desempeñado un papel fundamental en la organización de canjes comerciales de deuda por naturaleza. De hecho, el Banco Mundial ha desempeñado un papel improbable al condenar la dependencia de los recientes canjes de «vehículos extraterritoriales con fines especiales y fondos fiduciarios», en lugar de «sistemas nacionales ya establecidos». 1 En respuesta, el Banco ha desarrollado su propio marco de enfoque de «deuda por desarrollo» junto con el FMI y ha firmado su primer acuerdo con Costa de Marfil en diciembre de 2024.
Para quienes ven la transición ecológica mundial como un ejercicio de “gestión de cartera,” el mundo extraterritorial es quizá un aliado natural. Después de todo, los paraísos fiscales han desempeñado durante mucho tiempo un papel fundamental en el funcionamiento de la globalización financiera. Pero lo que está en juego va mucho más allá de la cuestión de generar financiación adicional. El auge de la financiación extraterritorial verde amenaza con encerrar la formulación de políticas sobre biodiversidad y clima en los Estados del Sur global y en todo el sistema multilateral, bloqueando un conjunto estandarizado de medidas de financiación, gobernanza y políticas sobre biodiversidad y clima para las próximas décadas.
La tarea de financiar la transición verde hace surgir el espectro de los repetidos fracasos del proyecto del desarrollo global. Es en este contexto en el que el mundo offshore ha surgido como lugar de mediación de las contradicciones endémicas de la transición verde.
El creciente déficit de financiación
La cuestión de la financiación climática de los países desarrollados no está ni mucho menos resuelta. El documento «Baku to Belém Roadmap to 1.3t» brinda amplias oportunidades para que la COP30 asuma compromisos más ambiciosos. Sin embargo, la COP29 ha puesto de manifiesto la brecha cada vez mayor que existe entre la voluntad de los Estados del Norte de proporcionar financiación climática en condiciones favorables y la magnitud de las necesidades de adaptación y mitigación climática del Sur. Una brecha similar se refleja en el objetivo de financiación anual de 200.000 millones de dólares para 2030 del Marco Mundial para la Biodiversidad de Kunming-Montreal, para el que los países desarrollados se han comprometido a aportar al menos 20.000 millones de dólares para 2025 y 30.000 millones de dólares para 2030.
La idea de una «brecha» persistente en la financiación de la biodiversidad y el clima ha demostrado ser políticamente propicia para los defensores de las soluciones financieras privadas. En 2015, el Banco Mundial esbozó el famoso enfoque de «miles de millones a billones», argumentando que los financiadores bilaterales y multilaterales deben utilizar los recursos públicos para ayudar a aumentar la inversión privada en el desarrollo sostenible. La idea misma de que la financiación pública no puede satisfacer las necesidades mundiales de adaptación al cambio climático y mitigación de sus efectos -lo que exige que la financiación privada llene ese vacío- es fundamental para los argumentos a favor de la financiación mixta y las asociaciones público-privadas (APP) sin riesgo.
En estas páginas se han criticado duramente estas soluciones por motivos de costo, eficacia y equidad. Aunque persiste la idea de que la financiación privada puede resolver las carencias existentes en materia de financiación de la biodiversidad y el clima, la fe en el «pony mágico de la financiación privada» está flaqueando, sobre todo debido a la falta de claridad en cuanto a la forma en que la mayoría de los proyectos de financiación de la biodiversidad y el clima podrían llegar a ser «invertibles«. De hecho, el Economista Jefe del Banco Mundial, Indermit Gill, ha tachado este nuevo enfoque de «fantasía». Para Gill, «no se puede permitir que el equilibrio riesgo-recompensa siga tan desequilibrado como hasta ahora, con las instituciones multilaterales y los acreedores gubernamentales soportando casi todo el riesgo y los acreedores privados cosechando casi todas las recompensas.»
Sin embargo, los Estados del Norte global se han resistido hasta ahora a los esfuerzos por generar y redistribuir financiación y recursos públicos adicionales para la transición verde. El momento actual está plagado de un doble pesimismo respecto a las perspectivas tanto de aumentar las ambiciones de financiación climática de los países desarrollados como de que el sector privado invierta a escala en la adaptación y mitigación climáticas en el Sur global.
En respuesta, declaraciones y plataformas multilaterales como la Iniciativa 3.0 de Bridgetown, el Pacto de París por los Pueblos y el Planeta (4P) y la Declaración de Nairobi abogan por una serie de medidas de financiación no tradicionales, aun cuando encarnan visiones distintas y a veces contradictorias de la transición verde mundial. Tales medidas «no tradicionales» abarcan gravámenes de solidaridad mundial, Derechos Especiales de Giro (DEG), biodiversidad, carbono mercados de crédito de carbono y alivio de la deuda vinculada al clima.
Más allá de la cuestión de primer orden de generar nuevas fuentes de financiación, se plantea la cuestión de cómo gastar el dinero. Las disyuntivas resultantes entre autoridad local y transnacional, eficacia y justicia medioambiental, y control estatal frente a control del mercado parecen insolubles. Reflejan la colisión de diferentes filosofías de la acción climática, desde el compromiso de la CMNUCC de defender las responsabilidades comunes pero diferenciadas hasta el compromiso basado en el mercado de «valorar la naturaleza para salvarla. «Los distintos modelos de financiación tienen profundas implicaciones para el grado de espacio político concedido a los Estados del Sur global, la autodeterminación local y la soberanía indígena, la consecución de resultados de desarrollo no medioambientales, la penetración de la globalización financiera y el grado de control internacional sobre la ejecución de los proyectos.
En respuesta a estos dilemas, los financiadores de la biodiversidad y el clima recurren cada vez más al mundo de la financiación extraterritorial.
Deslocalización
Tras surgir en los años de entreguerras, los paraísos fiscales offshore proliferaron durante la era de la descolonización. La autodeterminación poscolonial provocó la fuga del capital imperial a jurisdicciones extraterritoriales, muchas de las cuales eran actuales o antiguos territorios dependientes británicos. La liberalización financiera de los años setenta provocó nuevas oleadas de expansión. A falta de fuentes alternativas de ingresos, numerosos microestados adoptaron el modelo offshore, vendiendo derechos soberanos relacionados con la fiscalidad, la regulación internacional e incluso la ciudadanía. El aumento sostenido de las finanzas extraterritoriales refleja tanto las continuidades imperiales en la estructura de la economía mundial como una forma de respuesta estatal ante la subordinación financiera internacional.
Con el aumento de la movilidad del capital mundial aumentaron las oportunidades para que los multimillonarios y las empresas transnacionales se dedicaran al arbitraje jurisdiccional, eludiendo la rendición de cuentas, el escrutinio y, en última instancia, el control democrático. Esta dimensión del mundo offshore permite lo que Jason Sharman describe como «la búsqueda de una ambigüedad calculada, que se refiere a la capacidad de dar respuestas diametralmente opuestas pero legalmente válidas cuando se responde a la misma pregunta de diferentes audiencias». Es esta «ambigüedad calculada» la que resulta cada vez más valiosa para los financiadores de la biodiversidad y el clima, así como para los Estados biodiversos del Sur global.
Los centros financieros extraterritoriales ya desempeñan un papel consolidado -y controvertido- en la financiación del desarrollo mundial. Las instituciones de financiación del desarrollo utilizan los centros financieros extraterritoriales para poner en marcha APP e invertir en fondos de capital privado. Al igual que muchas empresas privadas, lo hacen para minimizar el riesgo de la inversión y garantizar unas condiciones legales y reglamentarias favorables, incluso a expensas de la financiación y la legitimación de la industria extraterritorial en general.
Sin embargo, el mundo offshore ofrece ventajas únicas para navegar por los dilemas de la transición ecológica mundial. Al deslocalizar el control del planeta, los defensores del comercio de créditos de carbono y de los canjes de deuda por naturaleza pueden argumentar que la financiación de la biodiversidad y el clima está controlada simultáneamente por agentes locales e internacionales y se ajusta tanto a la justicia climática como a las prerrogativas del mercado. Por tanto, el giro hacia la deslocalización tiene que ver tanto con la cuestión de quién paga como con las condiciones en que lo hacen.
Al intentar resolver algunas tensiones, los mecanismos financieros extraterritoriales terminan generando otras, en parte a través de lo que Julia Dehm describe como el choque entre el compromiso del derecho público con la transparencia y el compromiso de derecho privado con la confidencialidad. Esta tensión es fundamental en las recientes controversias sobre el comercio de créditos de carbono y ha motivado gran parte de la reacción de los activistas contra los canjes de deuda por naturaleza. Los recientes escándalos sobre el comercio de créditos de carbono de país a país en Liberia, y los multimillonarios canjes de deuda por naturaleza en las Galápagos y la Amazonia en Ecuador son una muestra de lo que está en juego en la financiación «no tradicional» del clima y la naturaleza. Revelan hasta qué punto el comercio de créditos de carbono en virtud del artículo 6.2 y los canjes comerciales de deuda por naturaleza se basan, respectivamente, tanto en las herramientas como en la lógica general del mundo extraterritorial, con graves implicaciones a largo plazo para la soberanía estatal y la autodeterminación local.
Liberia y el comercio internacional de créditos de carbono
Antes de la COP28, la empresa Blue Carbon LLC, con sede en los Emiratos Árabes Unidos, anunció controversialmente un proyecto de Memorando de Entendimiento (MOU, por sus siglas en inglés) para la recolección de créditos de carbono en vastas franjas de Kenia, Liberia, Tanzania, Zambia y Zimbabue. La envergadura de los acuerdos, que abarcan entre el 8 por ciento y el 20 por ciento de la superficie terrestre de cada país, ha provocado acusaciones de «acaparamiento ecológico» y de una “nueva lucha por África”.
A través de estos Memorandos de Entendimiento, Blue Carbon LLC pretendía obtener una ventaja inicial en el mercado mundial del comercio de créditos de carbono entre países, en virtud del artículo 6 del Acuerdo de París, que permite a los países «transferir créditos de carbono obtenidos a partir de la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero para ayudar a uno o más países a cumplir sus objetivos climáticos». El Acuerdo de París permite este tipo de intercambios, ya sea a través de intercambios directos de Resultados de Mitigación Transferidos Internacionalmente (ITMO, por sus siglas en inglés) en virtud del Artículo 6.2 o a través de un mecanismo centralizado de comercio de créditos de carbono en virtud del Artículo 6.4. En la práctica, ambos mecanismos permiten estructuralmente a los Estados muy contaminantes compensar sus emisiones.
Desde que se adoptó el Acuerdo de París en 2015, el artículo 6 ha sido objeto de una controversia persistente. Esto se debe a la preocupación generalizada por la mala calidad de los créditos de carbono emitidos a través del Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kioto de 1997 y los Mercados Voluntarios de Carbono existentes, que muchas empresas privadas utilizan para cumplir sus objetivos de emisiones netas cero, así como a la oposición a la financiarización de la naturaleza.
No obstante, la COP29 adoptó nuevas orientaciones sobre los «enfoques cooperativos» de las normas del Artículo 6.2 relativas al comercio de los Resultados de Mitigación Transferidos Internacionalmente (ITMO) y estableció las «normas, modalidades y procedimientos» para un mecanismo centralizado de comercio de créditos de carbono en virtud del Artículo 6.4. Las primeras orientaciones ofrecen una flexibilidad significativa a los «enfoques cooperativos». La primera orientación ofrece una gran flexibilidad para generar e intercambiar ITMO, lo que suscita preocupaciones adicionales sobre la transparencia, la rendición de cuentas y la integridad del comercio de créditos de carbono del Artículo 6.2. Esta flexibilidad también allana el camino para la creación de un mecanismo centralizado de comercio de créditos de carbono.
Dicha flexibilidad también allana el camino para ampliar la acumulación de créditos de carbono del artículo 6.2 vinculados a las «emisiones evitadas». La mayoría de los créditos de emisiones evitadas pretenden reflejar cómo la prevención de la deforestación a través de iniciativas como REDD+ reduce las emisiones de carbono en comparación con la situación contrafactual. Han sido especialmente controvertidos en los Mercados Voluntarios de Carbono, debido a su falta de integridad y dudosa equivalencia con las reducciones directas de emisiones. En la práctica, la generación de créditos de emisiones evitadas desplaza la responsabilidad de cumplir los objetivos climáticos de quienes más han contribuido al cambio climático a quienes menos han contribuido.
Con la clarificación de las normas del artículo 6.2, numerosos países biodiversos del Sur global han pasado a establecer marcos jurídicos para comerciar con OIMT. Según el PNUMA, al 16 de mayo de 2025, ya se han firmado noventa y ocho acuerdos del artículo 6.2 entre sesenta países, concentrados predominantemente en Asia. Muchos más, incluidos los acuerdos de Blue Carbon LLC están en preparación.
La experiencia de Liberia es especialmente instructiva en lo que respecta al futuro potencial del comercio de créditos de carbono en virtud del artículo 6.2. En respuesta a la propuesta de Memorando de Entendimiento con Blue Carbon LLC, las organizaciones de la sociedad civil de Liberia advirtieron de que el acuerdo violaría sus leyes forestales y de derechos sobre la tierra, así como los derechos de propiedad de las comunidades locales. Una coalición de ONG internacionales también dio la voz de alarma sobre Blue Carbon LLC, revelando sus vínculos con la familia real de EAU y su falta de experiencia en mercados de carbono.
De los países que firmaron memorandos de entendimiento con Blue Carbon LLC, Liberia fue posiblemente el más expuesto, ya que carecía de un marco jurídico establecido en materia de créditos de carbono. A raíz de la reacción de la sociedad civil ante el Memorando de Entendimiento, el Comité Directivo Nacional para el Cambio Climático de Liberia (NCCSC) detuvo el comercio de carbono hasta que hubiera elaborado nuevas normas y reglamentos. Según Emmanuel Urey Yarkpawolo, Director Ejecutivo de la Agencia de Protección del Medio Ambiente (EPA) de Liberia, estas normas «harán hincapié en el equilibrio entre los objetivos medioambientales y el bienestar económico de nuestro pueblo y atenderán a las preocupaciones sobre los derechos de los pueblos indígenas, incluidos los medios de subsistencia alternativos».
Entre las instituciones internacionales como el PNUD, la prioridad ha pasado ahora a establecer la «preparación para el mercado del carbono» de Liberia, incluidas las reformas de la gobernanza forestal que supuestamente ya se aplicaron después de que Liberia completara su programa de «preparación para REDD+» en 2020. El gobierno de Liberia ha continuado con su impulso hacia el comercio ITMO del Artículo 6.2, firmando un acuerdo con la Coalición de Naciones con Bosques Tropicales (Coalition of Rainforest Nations), un destacado partidario de REDD+ y del comercio ITMO, en octubre de 2024. La EPA de Liberia ha creado recientemente un Departamento de Cosecha, Comercio y Regulación del Carbono Forestal y ha celebrado consultas nacionales sobre el comercio del artículo 6 y talleres de «preparación para el carbono». Y el potencial económico de los mercados de carbono es fundamental para la recién anunciada Agenda ARREST para el Desarrollo Inclusivo del Presidente de Liberia, Joseph Boakai.
Como Liberia aspira a «participar en el mercado mundial del carbono en los próximos 12-24 meses», el memorando de entendimiento con Blue Carbon LLC sigue siendo una perspectiva viva. En Zimbabue, Blue Carbon LLC ya está solicitando ofertas para los ITMO vinculados a sus proyectos, a pesar tanto de la reacción inicial contra el acuerdo como de las actuales controversias en torno a los créditos de carbono generados por el proyecto Kariba REDD+ de Zimbabue. Aunque el gobierno zimbabuense ha intentado negociar mejores condiciones para sus proyectos de créditos de carbono, al final suavizó la nueva normativa, permitiendo a los promotores de proyectos mantener una participación mayoritaria durante la duración inicial del contrato.
Para el gobierno de Liberia, siguen en juego varias cuestiones, como el precio de transferencia de los OIMT, la distribución de los ingresos generados por la cosecha de créditos de carbono y el grado de control local sobre las actividades de gobernanza forestal. Sin embargo, las negociaciones sobre estas cuestiones se están produciendo en medio de una nueva dinámica geopolítica y de economía política. Los grandes emisores en general, y los Estados petroleros en particular, tienen cada vez más poderosos incentivos para rehacer las estructuras nacionales de gobernanza del clima y la naturaleza de los Estados biodiversos del Sur global, con el potencial de ir mucho más allá de las ya controvertidas intervenciones en materia de desarrollo y REDD+. Su capacidad para cumplir los objetivos climáticos acordados podría depender cada vez más del «éxito» de la cosecha de créditos de carbono en los Estados biodiversos del Sur global.
Cualquier movimiento a gran escala hacia la cosecha de créditos de carbono en Liberia transformaría gran parte de su territorio boscoso en un conjunto de zonas de conservación internacionalizadas, con implicaciones potencialmente graves para la soberanía. En este contexto, el mundo offshore ofrece un lugar para la generación de créditos de carbono. Los Estados que emiten grandes cantidades de carbono pueden utilizar empresas extraterritoriales para ocupar y gestionar zonas de conservación de la naturaleza en Estados biodiversos del Sur global. Estas intervenciones invasivas probablemente se considerarían violaciones intolerables de la soberanía estatal si las llevaran a cabo directamente sus gobiernos. En cambio, los poderosos contaminadores pueden distanciarse jurídicamente de la obtención de créditos de carbono, sin dejar de beneficiarse en última instancia de las transacciones.
El papel de la financiación extraterritorial en el comercio de créditos de carbono puede ser mucho más amplio que el de las intervenciones de desarrollo a través de asociaciones público-privadas. Los vehículos de financiación extraterritorial se utilizan no sólo para gestionar el riesgo o como una extensión de las agendas políticas neoliberales, sino también como herramientas geopolíticas para alcanzar los fines de la política climática gubernamental. Una dinámica similar está en juego en el aumento de los canjes comerciales de deuda por naturaleza, que realizan el movimiento aún más invasivo de entrelazar la gobernanza de la conservación de la naturaleza del Estado deudor con el endeudamiento soberano externo.
Ecuador y el resurgimiento de los canjes de deuda por naturaleza
En los últimos años, los canjes comerciales de deuda por naturaleza han cobrado importancia como otra fuente de financiación «no tradicional» basada en el mercado para los Estados biodiversos del Sur global. Aunque los canjes de deuda por naturaleza tienen una larga historia, los recientes acuerdos con Belice, Barbados, Ecuador y Gabón han operado a una escala mucho mayor mediante el despliegue de una novedosa estructura de «bonos de naturaleza«. A través de esta estructura, las coaliciones ad hoc de ONG internacionales, bancos de inversión, financiadores del desarrollo y Estados deudores convierten los bonos soberanos comerciales existentes en nuevos «préstamos para la naturaleza» más baratos, con estrictas condiciones políticas y de gasto.
A pesar de que se comercializan como un «salvavidas para nuestro planeta, «los canjes han sido duramente criticados, con una coalición de ONG activistas que argumentan que «carecen de transparencia», no pueden lograr el «consentimiento libre, previo e informado de los ciudadanos afectados por estos acuerdos» y «socavan las campañas mundiales por la justicia de la deuda».
Los canjes de deuda por naturaleza de Ecuador de 2023 y 2025 han sido objeto de especial escrutinio. Los acuerdos se producen tras una serie recurrente de crisis de deuda en Ecuador, que comenzaron a principios de la década de 1980. Según Debt Justice UK, en Ecuador, «sólo el 14 por ciento de todo el dinero prestado entre 1989 y 2006 se utilizó para proyectos de desarrollo social», mientras que el resto se destinó al pago de la deuda soberana.
Tras la crisis financiera de 1998-1999, Ecuador emprendió una serie de medidas drásticas, como dolarizar su economía, reestructurar sus deudas y pedir préstamos al FMI. Sin embargo, en 2008, Ecuador comenzó a adoptar un enfoque más confrontacional hacia sus acreedores externos. El recién elegido presidente ecuatoriano Rafael Correa puso en marcha una comisión para evaluar los orígenes y la legitimidad de las deudas del país. Basándose en el incipiente movimiento de cancelación de la deuda odiosa -que cobró importancia tras la invasión de liderada por Estados Unidos-Irak, la comisión sostuvo que Ecuador no estaba obligado a pagar deudas corruptas o ilegítimas. En consecuencia, el gobierno dejó de pagar dos series de bonos soberanos, provocando la ira de los mercados de deuda soberana, antes de recomprarlos con un fuerte descuento. No obstante, en 2020, con un volumen de deuda externa pública que se había más que duplicado desde 2013, Ecuador se vio obligado de nuevo a reestructurar su deuda soberana.
De ahí que se produjera el primer canje de deuda por naturaleza de Ecuador en 2023, tras múltiples intentos recientes de reestructuración. El canje intercambió aproximadamente 1.600 millones de dólares en bonos soberanos en circulación por un préstamo de 656 millones de dólares vinculado a la emisión de un Bono Marino Galápagos. El bono fue emitido por GPS Blue Financing, una sociedad instrumental registrada en Irlanda y creada por el banco de inversión Credit Suisse (ahora UBS). Se benefició de un seguro de riesgo político de la Corporación Financiera de Desarrollo de Estados Unidos (DFC) y de una garantía parcial del BID, por lo que recibió una calificación crediticia AA2. A continuación, GPS Blue Financing prestó el producto de los bonos a Ecuador para que pudiera reembolsar a sus actuales tenedores de bonos a 53,25 (bonos 2030), 38,5 (bonos 2035) y 35,5 (bonos 2040) céntimos de dólar respectivamente.
Sin embargo, el canje proporcionó a Ecuador un alivio mínimo de la deuda. La deuda externa total de Ecuador se mantuvo por encima de los 48.000 millones de dólares incluso después de la transacción, y su ratio deuda pública/PIB cayó sólo marginalmente del 57 al 55,4 por ciento. La calificación crediticia global de Ecuador tampoco mejoró. En 2024, Ecuador recurrió de nuevo al FMI para obtener un préstamo de 4.000 millones de dólares a cuatro años. Aunque no sirvió de mucho para aliviar la carga de la deuda soberana de Ecuador, el canje transformó la gobernanza de la conservación de la naturaleza en las Galápagos. Ahora Ecuador debe realizar aportaciones anuales de más de 17 millones de dólares en actividades de conservación de la naturaleza.
Esta cifra comprende 5,4 millones de dólares para el fondo de dotación y 12 millones de dólares que gastará directamente el Fondo Fiduciario para la Conservación.2 Esta cifra comprende 5,4 millones de dólares para el fondo de dotación y 12 millones de dólares que gastará directamente el Fondo Fiduciario para la Conservación. El Pew Bertarelli Ocean Legacy Project, en colaboración con las empresas de financiación de la naturaleza Oceans Finance Company y Aqua Blue Investments, creó un nuevo Fondo Fiduciario de Conservación de gestión privada para administrar el gasto. A pesar de llamarse Galapagos Life Fund (GLF), el fondo es «una corporación sin ánimo de lucro y sin acciones de Delaware.» El canje también exige que Ecuador emprenda numerosas medidas políticas, entre ellas la creación de la Reserva Marina Hermandad, de 11.583 millas cuadradas, y el aumento de la vigilancia y regulación de las actividades pesqueras. Y las sanciones propuestas por el incumplimiento de estas condiciones políticas y de gasto son significativas, incluyendo importantes pagos escalonados e incluso el impago del préstamo.
Para justificar este uso de la condicionalidad, los defensores del canje han invocado el objetivo de conservación 30 para 30 del Marco Mundial para la Biodiversidad de Kunming-Montreal, según el cual los signatarios deben garantizar «que para 2030 al menos el 30 por ciento de las zonas de ecosistemas degradados terrestres, de aguas continentales, marinos y costeros estén bajo restauración efectiva». Sin embargo, en lugar de proporcionar una base jurídica internacional para el canje, el marco general hace hincapié en numerosas cualificaciones importantes para sus objetivos de conservación, incluida la necesidad de lograr el consentimiento informado y la participación de los pueblos indígenas y las comunidades locales en la toma de decisiones sobre la gobernanza de la biodiversidad.
Sobre esta base, en mayo de 2024, una coalición de organizaciones de la sociedad civil ecuatoriana presentó una queja formal ante el Mecanismo Independiente de Consulta e Investigación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), argumentando que el canje carecía de transparencia y no involucraba a los ciudadanos afectados en la toma de decisiones sobre el canje. La queja expresaba preocupaciones adicionales sobre la posibilidad de que poderosos grupos externos se apoderaran del gasto en conservación vinculado al canje, el registro del GLF en Delaware -debido a su reputación de paraíso fiscal- y la pérdida de soberanía y control sobre los recursos naturales asociada al acuerdo.
El canje de deuda por naturaleza de 2023 concuerda con una larga historia de esfuerzos de ayuda internacional que priorizan tajantemente la conservación de la naturaleza sobre otros objetivos económicos y sociales en las Galápagos. La Red Latinoamericana sobre Deuda, Desarrollo y Derechos (Latindadd) ha argumentado que, «a pesar de que Galápagos recibe millones de dólares al año en nombre de la conservación, las comunidades locales siguen teniendo necesidades básicas insatisfechas, como la falta de acceso a agua de calidad, atención sanitaria y una reingeniería completa del colapsado sistema de alcantarillado y un tratamiento adecuado de las aguas residuales».
Esta desatención sistémica de las necesidades de la comunidad hace que la falta de consulta sobre el canje sea especialmente preocupante, a pesar de la declaración del Ministro de Asuntos Exteriores ecuatoriano, Gustavo Manrique Miranda, de que el canje «es especial por el proceso participativo implicado en su creación. » En la medida en que se produjo, la consulta a la comunidad antes del canje se refería a la reserva marina, más que a la estructura financiera del acuerdo y a la condicionalidad de las políticas. Como reconoce directamente The Nature Conservancy (TNC) -el principal artífice de los canjes comerciales de deuda por naturaleza-, la confidencialidad durante las negociaciones es producto de la naturaleza financiera de las transacciones. Muchos de los términos financieros de los canjes se consideran información reservada, y TNC argumenta que la consulta activa antes del cierre financiero afectaría a la fijación de precios en el mercado de bonos.
En respuesta a la denuncia, el BID reiteró que «no constituyó ni financió» el GLF, aprovechando la compleja estructura extraterritorial del acuerdo para minimizar la responsabilidad. También afirmó que el gobierno ecuatoriano «lideró el proceso de determinación de los compromisos de conservación asumidos por el país en el marco del canje de deuda por naturaleza», eludiendo la falta de debate parlamentario sobre el acuerdo y la tardía aprobación por parte del Ministerio de Economía y Finanzas de un marco normativo para las conversiones de deuda que «legitima retroactivamente más de dos años de acciones ejecutadas por proponentes privados».
En última instancia, el proceso condujo a una serie de concesiones menores, incluido el nombramiento de un representante de una ONG local en el consejo del GLF junto a un observador representante de la comunidad de Galápagos. Sin embargo, el GLF sigue siendo una entidad privada registrada en un paraíso fiscal, y no se han abordado las implicaciones del canje para la autodeterminación local y la soberanía de Ecuador.
Sin embargo, el mercado de canje de deuda sigue expandiéndose, con una reciente avalancha de acuerdos firmados con El Salvador, Bahamas, Barbados y, de hecho, con Ecuador para un Programa de Biocorredor Amazónico. Este último acuerdo multimillonario ya ha sido objeto de controversia debido a la exclusión de los grupos indígenas ecuatorianos en el proceso de negociación.
En septiembre de 2024, la Asamblea Nacional ecuatoriana también votó a favor de legalizar los mercados de créditos de carbono, dando marcha atrás en la anterior prohibición constitucional de Ecuador sobre el comercio, y ya ha comenzado a comprar créditos de carbono de deforestación evitada. Así pues, los canjes de deuda por naturaleza y la cosecha de créditos de carbono representan ahora dos pilares fundamentales en el avance de Ecuador hacia la financiarización de la naturaleza. Según Gustavo Manrique Miranda, «nuestra moneda es la biodiversidad.«
Comercializar la soberanía verde
¿Quién gobierna el planeta? ¿Y quién debería hacerlo? Estas preguntas están en el centro de los debates sobre la financiación no tradicional y la cada vez mayor «brecha» de financiación de la biodiversidad y el clima.
El mundo extraterritorial es fundamental para el auge de los canjes comerciales de deuda por naturaleza y el comercio de créditos de carbono. Pero la conexión es más profunda. Ambos mecanismos representan la expansión del fenómeno de las paraísos fiscales como lógica de la diplomacia del Sur global. En lugar de convertirse en paraísos fiscales o vender otros derechos regulatorios, numerosos Estados biodiversos del Sur global están comercializando su soberanía sobre la transición verde. A falta de una condonación de la deuda soberana o de nuevos compromisos públicos de financiación climática, los canjes de deuda por naturaleza y créditos de carbono se están convirtiendo rápidamente en algunas de las únicas formas de generar nueva financiación climática y natural.
Por tanto, no es de extrañar que participantes de larga trayectoria en el mundo offshore como Barbados, Belice, Liberia y las Bahamas hayan sido también algunos de los primeros en adoptar estos mecanismos. Los mercados de créditos de carbono y los canjes de deuda por naturaleza también han atraído a nuevos participantes, como Ecuador y Gabón, que buscan monetizar su biodiversidad. Sin embargo, los compromisos asociados a la comercialización de la soberanía verde son posiblemente más estrictos que para los Estados que han adoptado el modelo de paraíso fiscal. Dadas sus dimensiones territoriales y su integración con el endeudamiento externo, los créditos de carbono y los canjes de deuda por naturaleza son menos reversibles que las decisiones gubernamentales sobre política fiscal o acceso a la ciudadanía.
El giro hacia la financiación extraterritorial ha colapsado aún más la distinción entre financiación de la biodiversidad, el clima y el desarrollo. Tradicionalmente se ha considerado que la financiación del clima es fundamentalmente distinta de la «ayuda» al desarrollo y de los programas afines de promoción de la «buena gobernanza», y que en cambio representa una forma de «restitución» que debe ser controlada por los Estados vulnerables al clima. En parte, esto se debe al hecho de que los Estados del Sur global controlan muchos de los puntos calientes de biodiversidad del mundo y conservan la opción de seguir vías de desarrollo impulsadas por los combustibles fósiles que aumentarían radicalmente las emisiones globales. Pero esta concepción de la financiación de la lucha contra el cambio climático también reconoce la responsabilidad histórica de los países desarrollados en el cambio climático y sus obligaciones reparadoras para con el Sur global.
Dado que el calentamiento global ya ha superado el objetivo de 1,5 grados fijado en el Acuerdo de París y que la pérdida de biodiversidad se acelera a un ritmo vertiginoso, el imperativo de actuar a escala mundial sigue aumentando incluso cuando las ambiciones en materia de biodiversidad y financiación climática se estancan. En lugar de motivar medidas que reduzcan los motores transnacionales de la degradación medioambiental -incluidos «la agricultura, la ganadería, la tala y la minería a gran escala»-, esto está alimentando una mayor atención reguladora internacional sobre la conservación de la naturaleza en los Estados del Sur global. Tal vez por este motivo, en el Norte global se está impulsando el comercio de créditos de carbono y el canje de deuda por naturaleza, justo cuando la presión a favor de la eliminación progresiva de los combustibles fósiles y la financiación redistributiva de las pérdidas y los daños se encuentra en su punto más precario.
La financiación de la transición ecológica es sin duda una cuestión de reparto de cargas y voluntad política. Pero también es una batalla a varios niveles por el control jurisdiccional sobre el futuro de la biodiversidad y la formulación de políticas climáticas, con dimensiones locales-nacionales, nacionales-globales, locales-globales y público-privadas. Los créditos de carbono y los canjes de deuda por naturaleza son tanto vehículos de control privado transnacional y de poder sobre la gobernanza medioambiental como «soluciones» financieras no tradicionales a los déficits de financiación.
Una combinación de una mayor financiación de la biodiversidad y el clima por parte de los países desarrollados, unos ambiciosos impuestos de solidaridad mundial, la cancelación unilateral de la deuda y la redistribución de los Derechos Especiales de Giro podría satisfacer las necesidades de adaptación al cambio climático, mitigación y conservación de la biodiversidad de la transición verde. Pero estas medidas también supondrían sacrificar poder y control, una elección que parece que muchos Estados del Norte global, ONG y empresas privadas no están dispuestos a hacer hasta ahora.
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