Presupuesto en disputa

Luego de seis años de vigencia del techo de gasto—regla fiscal que congelaba el gasto público de Brasil en términos reales—, durante la campaña para las elecciones presidenciales de 2022, la promesa de una agenda fiscal progresista figuró entre los factores más relevantes para la victoria de Luiz Inácio Lula da Silva (2023-2026). Cumplir esa promesa exigía, en la práctica, que el nuevo gobierno, sin contar con mayoría parlamentaria, lograra convencer al Congreso Nacional de aprobar un nuevo régimen fiscal que sustituyera el techo. El Ministerio de Hacienda se encargó entonces de delinear una nueva regla. Tras negociaciones marcadas por fuertes presiones de sectores favorables a la austeridad, en 2023, el llamado Régimen Fiscal Sostenible (RFS) fue finalmente aprobado por el Legislativo. 

Hoy, a menos de dos años tras la adopción de la nueva regla, las disputas en torno al presupuesto público ya demuestran que el RFS fue un tiro en el pie para la agenda fiscal progresista que llevó a Lula de regreso al Palacio del Planalto. A pesar de los intentos del Ministerio de Hacienda de utilizar el diseño de la regla para aumentar la recaudación y avanzar en temas relevantes, como la tributación de los superricos y la reducción de beneficios fiscales, el recorte de beneficios sociales y de inversiones públicas se ha vuelto rutina. La naturaleza de los gastos recortados no solo tiene las peores consecuencias distributivas, sino también macroeconómicas, reduciendo aún más el espacio fiscal futuro: la breve historia del RFS revela que su mantenimiento depende de medidas que amenazan su propio cumplimiento a largo plazo, ya que los gastos susceptibles de recorte son precisamente los que tendrían mayor impacto en el PIB con el paso del tiempo.

Giro fiscalista

En términos históricos, la hegemonía de la “disciplina fiscal” en el pensamiento económico es un fenómeno relativamente reciente. Durante el período de posguerra —desde la recuperación económica en Europa hasta el Estado de bienestar en Estados Unidos y los intentos de superar el subdesarrollo en América Latina—, el gasto público era considerado una herramienta importante de coordinación macroeconómica y gestión de la demanda agregada. A partir de la década de 1970 —en el caso brasileño, especialmente desde los años 1980—, los vientos cambiaron. 

Períodos de alta inflación y atasco económico sentaron las bases para un giro en el pensamiento económico dominante, que pasó a promover una política fiscal “disciplinada”. La estabilización de la deuda pública y la reducción de la influencia política sobre las decisiones presupuestarias pasaron a entenderse como condiciones esenciales para garantizar mayor previsibilidad, credibilidad y eficiencia en la conducción de la política económica. Detrás de ese giro estaba la idea de que, en una economía de mercados competitivos, sus propios mecanismos internos serían suficientes para garantizar estabilidad y crecimiento a largo plazo. La acción fiscal del Estado, por lo tanto, debía limitarse a resolver eventuales “fallas de mercado”. Las reglas fiscales—instrumentos institucionales para limitar la “discrecionalidad” en la gestión del presupuesto público—pasaron a dominar los procedimientos económicos en todo el mundo.

El objetivo de aislar el presupuesto público de interferencias políticas, sin embargo, es una contradicción en términos. El presupuesto es, por naturaleza, un espacio de disputa política. La adopción de determinado modelo de regla fiscal refleja el equilibrio de fuerzas políticas en un momento histórico dado. El gasto público representa una parte significativa de la demanda agregada, determinante última del ingreso nacional—en otras palabras, es el presupuesto el que define quién se apropiará de una parte relevante de ese ingreso. Se trata, por lo tanto, de un locus del conflicto distributivo. En este sentido, las reglas fiscales no se limitan al objetivo declarado de garantizar la solidez de las finanzas públicas: también moldean y delimitan el terreno en el que se dará la disputa por el presupuesto.

El trasfondo histórico del RFS es el recrudecimiento del conflicto distributivo dentro del presupuesto público—un proceso en curso desde, al menos, la adopción del techo de gasto. En la medida en que impone límites al espacio fiscal del gobierno, el RFS representa una renovación de ese enfrentamiento. El marcador de la disputa bajo el RFS hasta ahora ya dejó claro quién gana y quién pierde: mientras intentos del gobierno para aumentar la recaudación mediante medidas dirigidas a grupos con poder político y económico vienen fracasando sistemáticamente, la solidez de las finanzas brasileñas ha sido costeada por los sectores más vulnerables de la población. En un escenario de restricción presupuestaria que afecta incluso a gastos garantizados por la Constitución—como la salud y la educación públicas—, no hay espacio fiscal para ningún otro proyecto progresista, ni siquiera aquellos relacionados con el combate a la crisis climática, que exige una asignación creciente de recursos para financiar proyectos de mitigación y adaptación.

Disputa presupuestaria en Brasil

Los dos primeros mandatos de Lula (2003-2010) estuvieron marcados por una combinación inédita de crecimiento económico, inclusión social y mejora en los indicadores fiscales. Entre 2003 y 2011, el país creció, en promedio, un 4 por ciento anual. Mientras políticas públicas como Bolsa Familia redujeron significativamente los niveles de pobreza y desigualdad, Brasil registró superávits primarios consecutivos y vio caer la relación deuda/PIB. Sin embargo, a comienzos de la década pasada, ese modelo empezó a mostrar señales de agotamiento. Durante la presidencia de Dilma Rousseff (2011-2016), el contexto internacional se volvió menos favorable, la estructura productiva demostró ser incapaz de acompañar la nueva demanda, los mecanismos políticos de coordinación macroeconómica se deterioraron y los conflictos distributivos se intensificaron.1Carvalho, L. (2018). Valsa brasileira: do boom ao caos econômico. Editora Todavia. No solo se cerró la ventana histórica para la expansión de políticas redistributivas, sino que el país pasó a registrar déficits en las cuentas públicas.

El discurso fiscalista dominó el debate público de tal manera que sirvió como base política para el juicio político a Rousseff en 2016. Fue en este ambiente que, en 2017, la administración de Michel Temer (2016-2018) instituyó el techo de gasto, una regla fiscal que congeló el gasto público en términos reales por 20 años. La propuesta mostró sus límites desde el principio al comprimir rápidamente el gasto discrecional y, en la práctica, asfixiar la capacidad del Estado de formular y ejecutar políticas públicas. Ya en 2019, durante el gobierno de Jair Bolsonaro (2019-2022), se autorizaron excepciones al techo y, al año siguiente, la regla tuvo que ser completamente sorteada para hacer frente a la pandemia de Covid-19. Por lo tanto, en 2023, cuando Lula volvió a la presidencia, el diseño de un nuevo arreglo fiscal era una prioridad del gobierno.

El RFS combina una regla de ingreso, una regla de gasto y una meta de resultado primario para imponer un sesgo superavitario a las cuentas públicas: los gastos siempre crecerán por debajo de los ingresos, salvo en caso de crisis económica o crecimiento cercano a cero. 2El RFS combina una regla de ingresos, una regla de gastos y una meta de resultado primario organizadas de forma inédita. La meta de resultado primario se define dentro de un intervalo de +0,25 y -0,25 puntos porcentuales en relación con un valor propuesto anualmente por el gobierno y aprobado por el Congreso. En términos reales, el gasto primario puede crecer hasta un límite del 70 por ciento de la tasa de crecimiento de los ingresos del año anterior. Sin embargo, si el resultado primario del año anterior se encuentra por debajo del límite inferior de la meta, el techo para el crecimiento del gasto se reduce al 50 por ciento de la tasa de crecimiento de los ingresos. Ese sesgo superavitario implica una reducción progresiva del tamaño del Estado en proporción al PIB.

La Constitución brasileña prevé que al menos el 15 por ciento de los ingresos corrientes netos deben destinarse a gastos en salud pública y el 18 por ciento de los ingresos tributarios deben aplicarse a la educación. La legislación del país también vincula diversos beneficios y transferencias sociales al valor del salario mínimo (que actualmente sigue una regla de reajuste anual con valorización real). El envejecimiento de la población indica que los gastos relacionados con el sistema previsional tienden a aumentar. Dado que la expansión del gasto debe ser menor que el crecimiento de los ingresos, los beneficios sociales y los servicios públicos ya compiten por espacio en el presupuesto. A esta disputa se suman las enmiendas parlamentarias,3 Las enmiendas parlamentarias son propuestas de diputados y senadores para modificar la Ley de Presupuesto Anual. A lo largo de la última década, el volumen de estas enmiendas ha crecido significativamente. Tradicionalmente, correspondía al gobierno decidir si y cuándo esos recursos solicitados por el Parlamento serían liberados. Sin embargo, recientemente, parte de las enmiendas pasó a tener carácter forzoso: es decir, un valor mínimo en el presupuesto y ejecución obligatoria por parte del gobierno. gastos que están bajo control del Legislativo (y no del Ejecutivo) y que en parte son de ejecución obligatoria y están atados a la recaudación.4Desde 2015, las enmiendas parlamentarias individuales tienen ejecución obligatoria y, desde 2022, cuentan con un presupuesto mínimo del 2 por ciento de los ingresos corrientes netos. Por su parte, las enmiendas de bancada pasaron a tener carácter obligatorio y un presupuesto mínimo del 1 por ciento de los ingresos corrientes netos en 2019.

El Ministerio de Hacienda ha intentado vincular el ajuste fiscal no solo al recorte del gasto, sino también al aumento de la recaudación. Como la tasa de crecimiento del gasto está atada a la tasa de crecimiento de los ingresos, un aumento en la recaudación reduciría la presión por recortar gastos y mejoraría el propio resultado primario, variable clave del RFS.5“La meta de resultado primario se determina dentro de un intervalo de +0,25 y -0,25 puntos porcentuales con respecto a un valor propuesto anualmente por el gobierno y aprobado por el Congreso. El gasto primario, en términos reales, puede crecer hasta el 70 por ciento de la tasa de crecimiento de los ingresos reales del año anterior. Sin embargo, si el resultado primario del año anterior queda por debajo del límite inferior de la meta, la tasa de crecimiento del gasto se limita al 50 por ciento de la tasa de crecimiento de los ingresos.” Para más detalles, véase la nota al pie n.º 3. Se propusieron varias medidas para aumentar los ingresos. Algunas fueron exitosas—como la tributación de los fondos offshore, aprobada en 2024, que generó ingresos de R$ 22,8 mil millones (unos US$ 4 mil millones), equivalente al 1 por ciento del presupuesto de 2025—y otras no tanto, como el intento fallido de reducir los gastos tributarios que en 2024 representaban R$ 45,1 mil millones (US$ 8 mil millones), equivalentes al 2,1 por ciento del presupuesto federal.6 Los gastos tributarios son formas de renuncia a la recaudación por parte del Estado, generalmente a través de subsidios y exenciones fiscales. En Brasil, existen programas de desarrollo que otorgan exenciones fiscales a regiones menos desarrolladas, programas de restitución en el impuesto sobre la renta por gastos con salud y educación privadas, desgravaciones de la nómina salarial para determinados sectores y empresas, entre otros.  El gobierno aún pretende proponer una reforma en la tributación sobre la renta que establezca, específicamente para los millonarios, una alícuota efectiva mínima del 12 por ciento al 15 por ciento; se estima que esta medida podría generar entre R$ 62,8 mil millones (US$ 11,1 mil millones) y R$ 87 mil millones (US$ 15,4 mil millones) en recaudación, elevando el presupuesto entre un 2,9 por ciento y un 4 por ciento.

A largo plazo, sin embargo, no basta con aumentar la recaudación. Para generar más espacio fiscal, es necesario elevar la tasa de crecimiento de los ingresos. Y, aun si esta aumenta, la tasa de crecimiento del gasto será siempre menor. 7“La tasa de crecimiento real del gasto no puede ser inferior al 0,6 por ciento ni superior al 2,5 por ciento. De este modo, el gasto siempre crecerá por debajo de los ingresos, salvo en una situación de crisis económica en la que el crecimiento de los ingresos sea inferior al 0,6 por ciento.” Para más detalles, véase la nota al pie n.º 3. Aunque el aumento de ingresos parezca una buena salida, el sesgo superavitario del RFS impide que sea suficiente para garantizar el cumplimiento de la regla fiscal, que exige una revisión permanente del gasto—como lo reconoce el propio ministro de Hacienda.

La necesidad de recortar gastos se hizo sentir ya en el primer año de vigencia del RFS. A fines de 2024, el gobierno anunció un amplio paquete que prometía ahorrar, entre 2025 y 2030, R$ 327 mil millones (US$ 57,9 mil millones), valor equivalente al 2,8 por ciento del PIB de 2024. El plan incluía reducir el gasto con los súper salarios del funcionariado público, limitar el crecimiento de las enmiendas parlamentarias, recortar gastos tributarios (lo que ya había sido rechazado por el legislativo anteriormente) y modificar la regla de valorización anual del salario mínimo. También se discutió la alteración del FUNDEB 8Transferencias de la Unión a Estados y Municipios para apoyar la financiación de la educación pública de los pisos constitucionales de salud y educación, y de la oferta de beneficios sociales—como Bolsa Familia, principal programa de transferencia de renta del país.

La evaluación del paquete por parte del Congreso dejó en evidencia la disputa distributiva al interior del presupuesto. Los súper salarios, por ejemplo, reflejan algunas pocas carreras del servicio público, en particular del Poder Judicial, que reciben remuneraciones muy por encima del límite legal a través del pago de beneficios fuera de la nómina. La propuesta del gobierno preveía que los montos que pueden superar ese límite fueran regulados por medio de una Ley Complementaria, un instrumento que exige mayoría absoluta para su aprobación y es menos susceptible a cambios. La versión aprobada, sin embargo, establece que los casos individuales deben tratarse por Ley Ordinaria, la cual puede aprobarse por mayoría simple y, por lo tanto, es más vulnerable a flexibilizaciones.

El crecimiento de las enmiendas parlamentarias, por su parte, es uno de los mayores problemas contemporáneos del Estado brasileño. Desde 2013, el Congreso ha modificado sucesivamente las reglas para aumentar su control sobre el presupuesto público, haciendo obligatoria la ejecución de enmiendas individuales—modificaciones al proyecto de presupuesto propuestas por parlamentarios—con una asignación mínima del 2 por ciento de los ingresos corrientes netos. El paquete intentaba limitar el crecimiento de estas enmiendas, que pasaron de representar el 0,001 por ciento del presupuesto en 2015 al 1,8 por ciento en 2024. Como era de esperarse, la propuesta no fue aprobada.

Por último, la eliminación de beneficios tributarios también enfrentó la oposición del Legislativo—como ya había ocurrido en 2023. El texto aprobado prohíbe únicamente la concesión, ampliación o prórroga de incentivos o beneficios de naturaleza tributaria en caso de que el gobierno registre un déficit primario.

Los recortes previstos en el paquete gubernamental que sobrevivieron a la votación en el Congreso afectan algunos de los gastos sociales más importantes para la promoción de la justicia social y la reducción de las desigualdades en Brasil. Entre las medidas aprobadas se encuentran, por ejemplo, cambios en las reglas de pago del programa Bolsa Familia, del abono salarial—una transferencia para trabajadores formales que reciben hasta dos salarios mínimos—y del PROAGRO—programa de subsidios a pequeños y medianos productores del sector agropecuario.

El cambio más importante, sin embargo, fue en la regla de valorización del salario mínimo. Antes, el valor se ajustaba conforme a la inflación del año anterior sumada al promedio de crecimiento del PIB de los dos años previos. El gobierno propuso que los límites al crecimiento del gasto total previstos en el RFS se aplicaran también al salario mínimo, que pasaría a tener un crecimiento real mínimo del 0,6 por ciento y máximo del 2,5 por ciento. La modificación era significativa, ya que el valor de la mayoría de los beneficios sociales y previsionales pagados por el gobierno está vinculado al salario mínimo.9A La consecuencia de dicho cambio es doble. En primer lugar, la característica anticíclica del Régimen Fiscal Sostenible también se refleja en la dinámica del salario mínimo. Por un lado, la tasa media de crecimiento del salario mínimo real sería menor en momentos de fuerte expansión; por otro, sería mayor en momentos de crisis. Sin embargo, si el crecimiento potencial de Brasil supera el umbral del 2,5 por ciento, como ocurrió a comienzos de los años 2000, la regla puede actuar como un obstáculo para aprovechar los efectos positivos de reducción de la desigualdad asociados a la valorización del salario mínimo. La propuesta no enfrentó resistencia alguna en el Legislativo.

En resumen, mientras se mantuvieron privilegios presupuestarios, los beneficios sociales fueron recortados. Solo en el año 2025, los recortes representarán R$ 34 mil millones (o US$ 6 mil millones), valor equivalente al 1,6 por ciento del presupuesto previsto.

La economía política de la política fiscal

Los recortes aprobados reducen el tamaño del Estado en relación con el PIB y limitan la capacidad del Ejecutivo para implementar políticas públicas distributivas y fomentar el desarrollo. Pero hay, además, otra cuestión relacionada con la propia sostenibilidad del régimen fiscal vigente: los recortes en distintos tipos de gasto generan consecuencias distintas para la propia regla.

Cada tipo de gasto público tiene un efecto multiplicador diferente, que refleja su capacidad de generar un impacto en el ingreso nacional mayor que la inyección inicial de demanda. El efecto multiplicador de la inyección de demanda por el gobierno ocurre cuando determinado gasto aumenta el ingreso de un sector de la población que, como resultado, eleva su consumo, generando un ciclo continuo de gasto e ingreso. Los beneficios sociales, por ejemplo, tienen un alto efecto multiplicador porque están dirigidos a personas con alta propensión marginal al consumo, lo que impulsa la circulación y generación de ingresos para otras personas.10Cardoso, D. et al. (2025). The Multiplier Effects of Government Expenditures on Social Protection: A Multi-country Study. Development and Change, v. 56, p. 172-224. Las inversiones públicas también tienen alto efecto multiplicador porque generan empleos e inducen inversiones privadas.11Iasco-Pereira, H. and Duregger, R. (2024), «Public investment, infrastructure and private investment in Brazil: is there a crowding-in effect?», EconomiA, Vol. 25 No. 2, pp. 289-308. En cambio, el gasto con enmiendas parlamentarias, super salarios y dispensas fiscales tiene un bajo efecto multiplicador, ya que se trata de gastos públicos improductivos: generan ingresos para personas con baja propensión al consumo o incentivos indirectos a la producción. Estimaciones indican que cada R$ 1 gastado en beneficios sociales en Brasil incrementa el PIB en R$ 2,15 al cabo de 25 meses. El efecto de las inversiones públicas es aún mayor, elevando el ingreso nacional en R$ 2,60. La naturaleza de los gastos recortados implica que la versión final del paquete de 2024 no solo tiene las peores consecuencias distributivas, sino también los efectos macroeconómicos más desfavorables.

Además de los impactos negativos sobre la economía, la reducción de ingresos resultante de los recortes presupuestarios genera consecuencias adversas para la propia regla fiscal. La capacidad de recaudación del Estado depende en gran medida del nivel de actividad económica. Cuando la tasa de crecimiento del PIB es menor, la recaudación también tiende a disminuir. El recorte de gastos con alto efecto multiplicador revela una trampa autoimpuesta por el RFS: una reducción del PIB reduce también la recaudación y, en consecuencia, el espacio fiscal futuro. Si los recortes se concentraran en gastos con bajo efecto multiplicador, sería posible mejorar los indicadores fiscales sin afectar tan severamente el crecimiento económico—y sin aumentar las desigualdades sociales.

Si los impactos previstos para 2025 ya preocupan, el escenario se vuelve aún más grave ante las estimaciones presupuestarias para 2026: para cumplir la meta de superávit fiscal del 0,25 por ciento del PIB, el gobierno prevé ingresos adicionales de R$ 118 mil millones (US$ 20,9 mil millones), cerca del 3,7 por ciento de los ingresos proyectados. Si esa expectativa no se cumple, es posible que el presupuesto público enfrente nuevos recortes en un futuro próximo. La dinámica detrás de la aprobación del paquete de 2024 ya indica cuáles serán los principales blancos—y quiénes saldrán ilesos.

Si la evaluación del RFS se limita a criterios como el equilibrio de las cuentas públicas o la responsabilidad fiscal, la regla parece cumplir con lo prometido: los indicadores de resultado primario han evolucionado conforme a los objetivos establecidos. La meta de resultado primario del RFS se determina dentro de un intervalo de +0,25 y -0,25 puntos porcentuales con respecto a un valor central propuesto anualmente por el gobierno y aprobado por el Congreso. En 2024, la meta era déficit cero y el gobierno entregó un déficit del 0,09 por ciento del PIB, un resultado considerado positivo dentro de la banda permitida. Sin embargo, la macroeconomía del conflicto distributivo demuestra cómo el RFS puede terminar por autosabotearse.

Un arreglo fiscal verdaderamente sostenible debe considerar los impactos multiplicadores de los distintos tipos de gasto público y de recaudación sobre los indicadores de actividad económica, como ingreso y empleo. Esto es esencial no solo para viabilizar la sostenibilidad de la trayectoria de la deuda pública, sino también para garantizar la oferta adecuada de bienes y servicios públicos esenciales. Las políticas de ajuste fiscal que ignoran estos factores corren el riesgo de comprometer el crecimiento futuro de la economía y, con ello, el propio espacio fiscal. Treinta años después, la lección de Maria da Conceição Tavares sobre la economía brasileña sigue vigente: “Una economía que dice que primero necesita estabilizarse, después crecer y después distribuir es una falacia, y ha sido una falacia. No se estabiliza, crece a los tumbos y no distribuye”.