18 de diciembre de 2024

Análisis

Transferencia y Transición

Transferencia de tecnología y transformación industrial verde

En los últimos años de crecientes disputas comerciales entre China y Estados Unidos, este último ha discutido frecuentemente una práctica que considera inaceptable: las transferencias de tecnología que las empresas estadounidenses deben ofrecer a sus colaboradores chinos si desean hacer negocios en su país. Donald Trump arremetió contra ellas y Joe Biden las calificó como “injustas”. Al otro lado del Atlántico, la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, explicó que tales prácticas por parte de China amenazan la “seguridad económica y nacional” de Europa, y justifican medidas multifacéticas de “reducción de riesgos” para desvincular las dos economías. En este contexto, las transferencias de tecnología están siendo “impuestas de manera forzada” por un competidor importante.

Sin embargo, no es nueva esta práctica de exigir a los inversores extranjeros que ayuden a los países de ingresos más bajos a acercarse a la frontera tecnológica a cambio de la ubicación de instalaciones o de brindar acceso a sus mercados laborales. De hecho, la mayoría de los países que ahora son industrializados emplearon precisamente este tipo de políticas cuando se encontraban en niveles más bajos de industrialización.

Las críticas indiscriminadas a las transferencias de tecnología son particularmente desacertadas en el contexto actual, cuando el mundo intenta, aunque de manera desordenada, cambiar sus prácticas económicas y frenar con ello el cambio climático. En el Norte global, el nuevo consenso sobre la acción climática ha llevado al desarrollo de paquetes de políticas industriales —principalmente subsidios e incentivos— que buscan estimular el desarrollo tecnológico y la producción que se necesita para descarbonizar la economía.

La mayoría de los países del Sur global no tiene suficiente capacidad financiera para seguirle el paso a este tipo de agenda industrial. En cambio, se ven en la necesidad de recurrir a un enfoque regulatorio para atraer inversión extranjera y garantizar que dicha inversión transfiera los conocimientos necesarios para que los actores económicos del Sur innoven y asciendan en la cadena de valor. Este fue precisamente el enfoque utilizado por Japón, Corea y Taiwán, algunas de las economías que más rápidamente se desarrollaron en el siglo XX, cuando regularon las actividades de las empresas multinacionales para garantizar la transferencia de tecnologías y la creación de ciclos virtuosos domésticos de difusión tecnológica.

El argumento del Norte global contra las transferencias de tecnología cuestiona este estado de cosas. Al abrirse al comercio internacional mediante su adhesión a la Organización Mundial del Comercio (OMC) —World Trade Organization en inglés— y mediante la firma de tratados comerciales, los países del Sur global —sostiene el argumento— se han comprometido a respetar los derechos de propiedad intelectual, que están ahí para garantizar que los innovadores se beneficien de sus inventos y, por ende, promover el desarrollo tecnológico. Por esta razón, cualquier transferencia de tecnología “obligada” se considera un comportamiento “anticompetitivo” que debería ser penalizado. Desde este punto de vista, el régimen actual de derechos de propiedad intelectual está consagrando un sistema que impide el desarrollo en lugar de fomentarlo.

Derechos de propiedad intelectual y los límites al desarrollo tecnológico

Los países del Sur global han criticado el estricto régimen comercial que prohíbe su avance tecnológico. Dicho régimen tiene su origen en el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC) —Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPS) en inglés—, firmado en 1995 y aplicado por la OMC. El acuerdo estableció una ambiciosa agenda para alinear las protecciones nacionales de propiedad intelectual con estándares globales. Este sistema resultante —respaldado por los países del Norte global— ha tenido un éxito general en difundir estas protecciones en todo el mundo, pero también ha obstaculizado la actualización tecnológica en el Sur global al aumentar los costos de adquisición tecnológica. Por estas razones, los países en desarrollo plantearon desafíos contra las restricciones de los derechos de propiedad intelectual, exigiendo un acceso equitativo a innovaciones transformadoras.

La campaña por el “acceso a los medicamentos” fue quizá el ejemplo más importante y exitoso de este tipo de contestación. La rápida propagación del VIH/SIDA en el África Subsahariana a finales de los años 90 y principios de los 2000 evidenció la manera como el régimen de derechos de propiedad intelectual impedía efectivamente el acceso a medicamentos antirretrovirales muy costosos y patentados. Diversas campañas de estados y de la sociedad civil cuestionaron esta situación y comenzaron a movilizarse para promover el acceso a medicamentos para todos. Los desafiantes aprovecharon la flexibilidad permitida por las leyes de comercio internacional para promover la salud pública. Adicionalmente, los mecanismos de licencias obligatorias —mediante los cuales un gobierno puede exigir al titular de un derecho de autor que licencie su propiedad intelectual— permitieron a los desafiantes fabricar medicamentos patentados. Los países en desarrollo aún utilizan esta herramienta: tan recientemente como en abril de 2024, Colombia emitió su primera licencia obligatoria para un medicamento de tratamiento del VIH.

Los beneficios de la relajación de los derechos de propiedad intelectual y de la tecnología para los países del Sur global van más allá de las vidas salvadas y el dinero ahorrado. Estas exenciones también contribuyeron al incremento de la innovación doméstica y el desarrollo industrial. Por ejemplo, India utilizó su período de transición para cumplir con las leyes comerciales para convertirse en una potencia global de fabricación de medicamentos genéricos, lo que impulsó inversiones e innovaciones posteriores incluso después de que este período finalizara. La industria farmacéutica en África Oriental se basó en esta misma flexibilidad de las leyes de comercio internacional para fabricar genéricos y ser competitiva a nivel mundial.

Las críticas al sistema ADPIC y la resistencia efectiva que demostró la campaña de acceso a medicamentos tienen una renovada relevancia ante la amenaza existencial del cambio climático hoy. La Declaración de La Habana de 2023 del Grupo de los 77 países en desarrollo y China señaló que “las barreras tecnológicas […] limitan la adaptación al cambio climático y la implementación de las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional —National Determined Contributions (NDC) en inglés— de los países en desarrollo,” y pidió una urgente ampliación de las transferencias de tecnología y el recurso a las “flexibilidades” en el régimen de derechos de propiedad intelectual.

Así como los medicamentos que salvan vidas se consideran esenciales para la salud pública, las tecnologías verdes también son vitales para la sostenibilidad ambiental y el bienestar público global. Los conocimientos que se requieren para fabricar celdas de baterías, vehículos eléctricos, paneles solares fotovoltaicos y turbinas eólicas deberían entenderse como herramientas cruciales para dar vía libre a la industrialización verde. Con miras a apoyar la transición ecológica en el Sur global, se podrían extender a las tecnologías verdes los principios del levantamiento de los derechos de propiedad intelectual para facilitar el acceso a bienes esenciales.

⁠Transferencias de tecnología en la frontera tecnológica climática

El cambio climático plantea desafíos únicos sobre cómo pensar el rol de la tecnología en el desarrollo. La urgente necesidad de reducir las emisiones de carbono requiere una rápida expansión de tecnologías que lo permitan; en este sentido, el cambio climático ha ido empujando la frontera tecnológica de la economía global contemporánea hacia adelante. La consecuencia: hoy todos los países están en vías de desarrollo, intentando “ponerse al día” con la vanguardia tecnológica.

Los supuestos de la ventaja comparativa en la economía neoclásica convencionalentrañan una actitud neutral hacia la ubicación de la producción de tecnologías verdes. Según esta visión —que ha dominado el debate global sobre políticas climáticas—, el principal mecanismo de acción es el de los precios. Bajo esta lógica, manipular los precios mediante un impuesto al consumo de tecnologías emisoras de carbono generará una oferta suficiente para reemplazarlas con tecnologías verdes.

Sin embargo, el reciente auge de las políticas industriales, particularmente en el Norte global, refleja un reconocimiento de que las tecnologías críticas para la descarbonización no pueden escalarse solamente modificando las preferencias de los consumidores. Para los países del Norte, esto no ha significado un retorno a la planificación industrial a gran escala; no obstante, se están utilizando nuevos regímenes de aranceles y subsidios para ayudar a que tecnologías nuevas —y a menudo no probadas— alcancen la madurez en el mercado. Hay un acuerdo emergente entre los gobiernos del Norte, quienes consideran que esto hace parte de su tarea en el proceso de descarbonización. Aun así, el desarrollo de algunas tecnologías clave de energía verde evidencia los límites de estas herramientas de políticas cuasi-proteccionistas y demuestra la enorme importancia de asegurar derechos de propiedad intelectual flexibles y transferencias tecnológicas para su escalamiento.

Quizá el caso más sobresaliente sea el auge de la producción de paneles solares fotovoltaicos en China, que en este momento representa más de cuatro quintas partes del total en el mundo. Aunque otras economías tecnológicamente avanzadas del Norte global ven este desarrollo como una amenaza, esta es, en muchos sentidos, una historia de éxito de cooperación global. Jonas Nahm, politólogo y exmiembro del Consejo de Asesores Económicos de la Casa Blanca —White House Council of Economic Advisers en inglés—, descubrió que, aunque gran parte de la investigación y el desarrollo de la tecnología fotovoltaica solar se realizó en Estados Unidos, esta investigación fue traducida en técnicas de producción modular por empresas alemanas, y en última instancia, fueron empresas chinas las que lograron llevar esta investigación básica y el conocimiento de producción modular a la producción masiva. Del mismo modo, la académica energética Joanna Lewis ha documentado el rol de las asociaciones investigativas entre instituciones de Estados Unidos y China para permitir estas dinámicas de escalamiento de tecnologías de energía renovable. Una consecuencia clave de este proceso de intercambio de tecnologías es que China ahora ha logrado localizar la investigación y desarrollo básico en torno a tecnologías críticas para la descarbonización.

La experiencia china de crecimiento económico rápido se considera un modelo para los países en desarrollo. La demanda histórica de desarrollo en la política climática global quedó codificada por la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio ClimáticoUN Framework Convention on Climate Change en inglés—, que consagró el principio de “responsabilidades comunes pero diferenciadas”. Los países del Sur global serán el lugar de la mayoría del flujo futuro de emisiones de carbono, especialmente si desean hacer crecer sus economías e ingresos. El objetivo histórico de desarrollo mediante la mejora de la posición en las cadenas de valor globales tiene una relevancia aún más profunda a medida que las cadenas de valor se están reconfigurando con el auge de la producción masiva de tecnologías verdes.

El modelo de investigación transnacional en tecnologías verdes y las asociaciones empresariales conjuntas que permiten el continuo dinamismo económico de China son, por lo tanto, justificadamente atractivos para gran parte del mundo. Además, los elementos de mayor valor de las cadenas de suministro globales están ubicados en los componentes de conocimiento de estas tecnologías; esas son precisamente las competencias de investigación, desarrollo y diseño que China ha logrado localizar a través de asociaciones estratégicas con países ricos como Estados Unidos y Alemania. En conjunto, esto sugiere un rol crítico para las transferencias de tecnologías verdes en la configuración de una agenda global de desarrollo significativa. Desarrollar asociaciones creíbles para el desarrollo en una era de política industrial verde requerirá empresas conjuntas corporativas y cooperación en investigación.

Cortar la frontera tecnológica es cortar el desarrollo

Previo al caso de China, casi todas las experiencias de desarrollo rápido se han basado en asociaciones de conocimiento para avanzar en las cadenas de valor globales. El paso de los ingenieros coreanos y taiwaneses por empresas europeas y estadounidenses son una parte crítica de la historia de desarrollo de los “tigres asiáticos.” Todos estos casos sugieren que la intervención activa del Estado dirigida al crecimiento en la escala de producción es crítica para expandir exponencialmente los mercados de bienes que permiten una rápida transición energética.

El crecimiento de la empresa china BYD, uno de los mayores vendedores de vehículos eléctricos del mundo (el más grande, dependiendo del trimestre financiero que se mire), es uno de los ejemplos más destacados y políticamente significativos en la actualidad. La empresa se ha convertido en el emblema de los nuevos aranceles impuestos por Estados Unidos y la Unión Europea en los últimos dos meses, anticipándose a los vehículos eléctricos de bajo costo y alta calidad que ellos producen a una capacidad aparentemente inigualable.

El éxito de BYD se fundamenta en las transferencias de tecnología para la descarbonización. Como muestra el sociólogo Kyle Chan, quien documentó la historia de la fábrica de Tesla en Shanghái, la empresa estadounidense trabajó con una empresa china de fabricación de equipos y un fabricante italiano de máquinas de fundición para producir la mayor máquina de fundición del mundo; dicha máquina permite a Tesla “fabricar un componente de automóvil como una sola pieza grande y continua en lugar de docenas de piezas más pequeñas soldadas entre sí”. La colaboración generó un ecosistema de empresas que difundieron esta innovación a todos los principales fabricantes chinos de vehículos eléctricos.

En este momento, algunas de las empresas chinas más exitosas de vehículos eléctricos están expandiéndose al extranjero. Por ejemplo, BYD se encuentra en varias etapas de finalización para establecer importantes operaciones de manufactura en Brasil, Indonesia, México y Hungría. En una ceremonia de inauguración para su nueva fábrica en el estado de Bahía, en el empobrecido noreste de Brasil, Stella Li, directora ejecutiva de la empresa para las Américas, enfatizó su intención de crear el “Silicon Valley de Brasil” mediante la fundación de un centro de investigación y desarrollo en el estado. Para marzo de este año, Li había anunciado más inversiones en el complejo fabril de Bahía para garantizar que al menos el 25 por ciento de los componentes de los vehículos se produjeran en Brasil. El simbolismo del momento fue muy significativo: el complejo de manufactura de BYD en Bahía ocupará un espacio que fue construido y anteriormente operado por la empresa estadounidense Ford, antes de que abandonara el país en 2021.

Las naciones en desarrollo que tienen fuerte potencial manufacturero buscan acceso a los componentes de alto valor agregado del conocimiento en tecnologías verdes. En áreas donde China está estableciendo un liderazgo en tecnología verde, como con los vehículos eléctricos, las empresas del país al menos están dando algunos pasos tentativos hacia la producción local mientras se expanden en mercados clave de países en desarrollo.

El giro de Estados Unidos y la Unión Europea hacia la implementación de aranceles prohibitivos sobre los vehículos eléctricos chinos sugiere una posible perversión de sus propios objetivos de política industrial verde. Si las empresas chinas están más avanzadas en la frontera tecnológica para estos bienes críticos, entonces Estados Unidos y la Unión Europea podrían estar obstaculizando el acceso a tecnología verde de vanguardia en sus propios territorios. Zhu Min, miembro del comité del Plan Quinquenal de China y exdirector adjunto del FMI, expuso recientemente los objetivos chinos en tecnologías verdes en términos contundentes. “Es hora de que China exporte tecnología”, dijo al Financial Times, refiriéndose a los vehículos eléctricos y las baterías como ejemplos de ámbitos en los que el país lleva la delantera.

El camino a seguir

Dado que las transferencias globales de tecnología versan sobre la redistribución de conocimiento, su implementación es un asunto altamente político. Los países del Norte global quieren proteger la propiedad intelectual de sus empresas, las cuales, a su vez, hacen un extenso cabildeo para asegurar ese apoyo de alto nivel. No obstante, la política de impedir transferencias de tecnología choca con el objetivo explícito de la mayoría de los países del mundo, ya sean de altos ingresos o en desarrollo: introducir y difundir políticas de transición verde para garantizar una economía global en proceso de descarbonización.

Las transferencias de tecnología verde pueden ayudar a impulsar la adopción de innovaciones y procesos de producción más limpios en todo el mundo. Sin embargo, estas se ven sistemáticamente bloqueadas por un régimen de derechos de propiedad intelectual que no reconoce el cambio climático como una amenaza existencial. Dicho bloqueo también se da por medio de la resistencia de los gobiernos del Norte global, que quieren mantener una ventaja competitiva frente a los países que podrían convertirse en competidores. El “equilibrio” resultante de suma cero se traduce en transferencias limitadas, guerras comerciales y recriminaciones que degradan las instituciones de gobernanza global e incrementan los conflictos internacionales.

En términos de modernización tecnológica verde, las necesidades del Sur global son fuertemente ignoradas. Washington ha comenzado a reconocer este patrón cada vez más. Por ejemplo, el exdirector del Consejo Económico Nacional —National Economic Council en inglés—, Brian Deese, escribió recientemente sobre la necesidad de un “Plan Marshall Verde” para impulsar el desarrollo global. Las transferencias de tecnología verde pueden simultáneamente fomentar la difusión de conocimientos que faciliten la descarbonización, introducir políticas de mitigación del cambio climático, estimular el desarrollo industrial, reducir las desigualdades internacionales y abaratar los precios de las tecnologías verdes en todo el mundo.

Bajo la administración Biden en los Estados Unidos, la ecologización de la política industrial estuvo impregnada de un impulso contradictorio y falto de horizontes que busca hacer al país competitivo globalmente mientras se predica la reducción de emisiones a los países más pobres en el extranjero. Es probable que el regreso de Trump a la Casa Blanca preservará la orientación general hacia la política industrial que inauguró su primer mandato, con un desinterés más explícito por las perspectivas de desarrollo del resto del mundo y dejando de lado buena parte del énfasis verde. Sin embargo, en el contexto actual de replanteamiento del sistema comercial global, extender las flexibilidades ya presentes —como los mecanismos de licencias obligatorias— hacia políticas ambientales es un paso importante para garantizar que las transferencias de tecnología verde se institucionalicen y contribuyan a soluciones de suma positiva frente al cambio climático.

Este ensayo fue traducido del inglés al español por Eduardo Gutiérrez.

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