Tránsitos turbulentos 

“China está operando el Canal de Panamá. No se lo dimos a China, se lo dimos a Panamá, y vamos a recuperarlo”, así lo anunció el presidente Donald Trump en su segundo discurso de investidura. Desde su toma de posesión el 20 de enero de 2025, la promesa de Trump de “recuperar” el Canal ha surgido como parte de un retorno más amplio a las políticas expansionistas estadounidenses, en las cuales Panamá ha servido históricamente como un puesto clave de avanzada neocolonial. En la actualidad, el 5 por ciento de todo el comercio mundial pasa por el Canal de Panamá, un nodo crucial en una red de 144 rutas internacionales y 1.700 puertos en todo el mundo. El 70 por ciento del tráfico de contenedores de Estados Unidos atraviesa la vía interoceánica, que fue controlada y operada por este país desde la inauguración de sus operaciones en 1914 hasta el 31 de diciembre de 1999, fecha estipulada en el Tratado Torrijos-Carter de 1977 para el traspaso del control de la vía interoceánica a las autoridades panameñas.

Las amenazas de Trump han intensificado la inestabilidad política en el istmo centroamericano. Tras meses de protestas masivas desatadas por escándalos de corrupción y el deterioro en las condiciones de vida, el último ciclo electoral en Panamá culminó el pasado mes de mayo con la victoria de José Raúl Mulino, quien se postuló como candidato a la presidencia después de la condena por blanqueo de capitales de su compañero de balota, el expresidente Ricardo Martinelli. Durante el gobierno del expresidente Martinelli, en 2009-2014, el PIB creció a una tasa promedio anual de 8 por ciento, una de las más altas registradas en la historia nacional reciente, y en gran medida, atribuida al auge de la construcción relacionado con la ampliación del Canal. La memoria de este crecimiento pareció prevalecer entre los votantes panameños, ya que apoyaron la candidatura de Martinelli a pesar de sus disputas legales. No obstante, el camino hacia adelante parece seguir sin rumbo. Aunque Mulino prometió “Más chenchén en tu bolsillo”, esbozó pocas políticas concretas para lograr este objetivo durante la campaña. Tras asumir el cargo hace ocho meses, Mulino se enfrenta a desafíos inmensos. Su gobierno tiene que revitalizar una de las economías más afligidas por la pandemia, acosada por un alto desempleo, déficit fiscal y la crisis del sistema de pensiones, ademas de las recientes presiones estadounidenses sobre el Canal y la implementación de la agenda de deportaciones masivas de Trump.

Al ceder el control del Canal a los panameños a principios de este siglo, funcionarios estadounidenses advirtieron que el desempeño económico de la vía interoceánica declinaría. Por el contrario, el manejo panameño de la ruta ha presentado resultados excepcionales y el país ha experimentado tasas históricas de crecimiento económico, aunque ha persistido la desigualdad regional y de ingresos.

En la actualidad, el 86 por ciento del PIB del país se concentra en las tres provincias que rodean el Canal: Panamá, Panamá Oeste y Colón. La importancia económica del Canal en las dos últimas décadas ha consolidado el consenso orientado al tránsito del modelo de desarrollo de Panamá, referido a menudo por investigadores como transitismo. Este consenso describe una economía de enclave orientada a las necesidades del comercio global y basada en una transgresión de la soberanía territorial, dada la construcción y gestión del Canal por parte de Estados Unidos.¹El transitismo como modelo de desarrollo nacional va más allá del propio Canal e incluye activos como el sistema portuario, los centros de transporte aéreo, el registro de banderas de conveniencia, los regímenes de inversión de baja tributación y los servicios bancarios. A pesar del control nacional, este modelo ha seguido reproduciendo una estructura económica dual, en la que coexisten actividades productivas y de altos ingresos situadas en torno a la zona de influencia del Canal junto con zonas agrarias caracterizado por baja productividad y condiciones laborales rezagadas. 

Panamá es, geográficamente, el centro del continente americano y el punto terrestre más estrecho entre los Océanos Atlántico y Pacífico. Esta posición geográfica le ha otorgado históricamente al país una “vocación” donde el transporte y la circulación de mercancías y materias primas da lugar a la acumulación de capital. La lucha por el control nacional de los activos relacionados al transitismo ha configurado el desarrollo de Panamá a lo largo de los siglos XX y XXI, sobre todo si se tiene en cuenta los cambios en las actitudes políticas de las elites políticas y económicas domesticas con respecto a Estados Unidos. A través del modelo transitista, podemos entender el istmo panameño como parte de un sistema-mundo que desde la época colonial ha sometido a las colonias a los intereses de las metrópolis imperiales.² Hoy en día, cuando Panamá se enfrenta a un nuevo desafío de su soberanía, se revelan nuevamente los limites de este modelo de desarrollo, vulnerable a los flujos y reflujos del comercio mundial y a las disputas geopolíticas. 

Formas del enclave      

A diferencia de otros territorios periféricos del Imperio Español, la vocación de tránsito en Panamá tuvo como consecuencia el desarrollo de una clase comerciante dedicada al manejo del tránsito de mercancías. Esta vocación se articuló durante el siglo XIX mediante la construcción del ferrocarril transcontinental.

Con el descubrimiento de yacimientos auríferos en la Bahía de San Francisco en 1849, se inició la construcción de una red ferroviaria transcontinental, conectando la costa del Caribe y el Pacífico. La construcción del ferrocarril se prolongó hasta el año 1855 y representó un punto clave para el inicio de la circulación del dólar en Panamá, dado que los pasajeros y trabajadores relacionados con la ruta transaban con la moneda norteamericana. Esta afluencia de dólares incentivó actividades de servicios destinadas principalmente a los usuarios del ferrocarril, hecho que terminaría normalizando el uso de la divisa en el territorio nacional. A largo plazo, esto representó la pérdida de soberanía de la política monetaria, otro rasgo fundamental del transitismo panameño.

La construcción de la vía férrea supuso un intento por parte de los Estados Unidos de frenar la inversión de potencias como Inglaterra en el continente americano mientras se desarrollaba la industria interna estadounidense, especialmente en el norte del país. En otras palabras, desde un inicio, el desarrollo histórico de la vocación transitista panameña ha estado íntimamente ligada a rivalidades imperialistas en el sistema mundial.

La condición de transitismo ha cambiado según las transformaciones en el sistema mundo: primero como un sistema de ferias celebradas periódicamente durante los siglos XVI y XVII en Portobelo, luego, con la fiebre del oro de California, mediante la vía férrea transcontinental, y finalmente, como vía interoceánica, con la construcción del Canal de Panamá por el gobierno de Estados Unidos.

Panamá se fundó como nación a finales de 1903, debido a la imposibilidad de concretar un tratado entre Colombia y Estados Unidos que le permitiera al último pagar una concesión de tierra localizada en la zona central del istmo para expandir el cruce transístmico. Debido a esto, las élites comerciantes panameñas, que no compartían los mismos intereses de los terratenientes en Colombia, colaboraron con Estados Unidos para separar el territorio istmeño y celebrar un tratado que le cedió los derechos territoriales de la Zona del Canal de Panamá. Así, la clase dominante panameña ha sido liderada por una facción comerciante que ha forjado alianzas con la pequeña burguesía urbana y los grandes terratenientes, empujando las transformaciones del modelo transitista.

La alianza desigual entre las clases dominantes y los intereses estadounidenses se formaliza con la fundación de la nación. El Tratado Hay-Bunau Varilla de 1903 le entregó a Estados Unidos a perpetuidad la Zona del Canal de Panamá, convirtiendo al país en un protectorado neocolonial de facto.³Por un solo pago de 10 millones de dólares, se le concedió a Estados Unidos un área aproximadamente de 30 kilómetros en el corazón del país, la zona del Canal, excluyendo a la ciudad de Panamá y Colón. Sin embargo, más de la mitad de este pago inicial fue otorgado mediante una inversión de JP Morgan en el mercado de bienes raíces de Nueva York. También se concedieron tierras que Estados Unidos considerará necesarias para el mantenimiento y la seguridad del Canal. Panamá renunció a su capacidad de recaudar impuestos sobre la zona canalera, compañías subsidiarias y sus empleados. A cambio, Estados Unidos accedió a pagar una renta vitalicia de 250 mil dólares a partir de 1913.

Después de la firma del tratado Hay-Bunau Varilla, se concretó el convenio monetario de 1904, en el cual se estableció que la moneda de curso legal de Panamá sería el dólar estadounidense. Puede que haya existido presión política por parte de Estados Unidos para concretar el acuerdo, pues la circulación del dólar reducía sus costos de transacción. Sin embargo, no se registra un debate en torno a esta decisión, hecho que se relaciona con el contexto de hiperinflación que se observaba en Colombia entre 1899 y 1902, de tal manera que la nueva República consideró inapropiado crear un Banco Central y correr el riesgo de emular la espiral inflacionaria de la cual implícitamente estaban escapando.⁴

En 1904, con la Constitución de la nueva República, se sancionó el rol intervencionista del gobierno norteamericano al otorgarle la capacidad de intervenir en asuntos locales y restablecer el orden constitucional si fuera necesario. A la vez, con la independencia, las clases dominantes panameñas pudieron asegurar su acceso a las aduanas que antes controlaba el gobierno colombiano, además de beneficiarse de los ingresos por el uso del Canal. Así, el marco fundacional de la nación, y la red de comercios y servicios establecida por Estados Unidos en torno a la Zona del Canal, redujo la capacidad de las clases dominantes de capitalizar sobre la vía interoceánica básicamente a la propiedad inmobiliaria y el manejo de las finanzas públicas.

El Canal fue finalizado en 1914. Sus operaciones cimentaron la dependencia de las clases dominantes panameñas al desempeño del mercado mundial y los intereses estadounidenses. Por ejemplo, los ingresos fiscales pasaron de US$6 millones en 1918-1920 a 9 millones entre 1926 y 1932. Alrededor de 9 por ciento fue derivado de la renta proveniente del Canal y las inversiones en el mercado de bienes raíces de Nueva York.⁵

La alianza entre las diferentes facciones de la clase dominante se fracturó constantemente durante la primera mitad del siglo XX. Como en otros casos latinoamericanos, en términos políticos, estas alianzas se basaron en regímenes clientelistas en torno a figuras caudillescas. En momentos de crisis económica, como la Gran Depresión, se restringió la capacidad de las clases dominantes de capitalizar sobre la vía interoceánica. En este contexto, por ejemplo, ocurrieron las renegociaciones de las políticas proteccionistas de la Zona del Canal frente al comercio entre las entidades territoriales, el recaudo del impuesto sobre la renta en la Zona y el cultivo de las tierras de transnacionales por parte de las clases locales. Mientras tanto, en momentos de bonanza como el iniciado por la Segunda Guerra Mundial, se logra un desarrollo del mercado interno, a la vez que se intensifican las demandas antiimperialistas contra la presencia estadounidense. Es durante la bonanza de la Segunda Guerra Mundial que se consolida también el capital productivo local, en particular en el sector de la construcción. En 1945, por ejemplo, la participación en la Zona del Canal constituyó el 21 por ciento del PIB nacional.⁶

Sin embargo, el periodo inmediato a la posguerra dio lugar a una recesión, debido al declive en el tránsito por el Canal. No solo por el cese de las operaciones militares, sino también por las nuevas dimensiones de los barcos comerciales. El Canal necesitaba ampliarse para acomodar nuevos flujos. En este contexto, también se inauguró en 1948 la Zona Libre de Colón, reemplazando rentas que los terratenientes recibían por arrendar sus tierras a servicios militares. Sin embargo, el impacto económico inmediato fue limitado. En 1950, sólo representó, junto con la Zona del Canal, un 8 por ciento del PIB nacional.

Mientras tanto, mediante el Tratado Remon-Eisenhower de 1955, se negoció de nuevo la renta canalera. De ahí se profundizó la sustitución de importaciones, constituyendo así un mercado interno. Para 1960, la producción interna abastecía el 86.9 por ciento del consumo de alimentos en general. Durante la década también se aceleró la formación de capital: la inversión total creció a un ritmo de 13.6 por ciento, y alrededor del 25 por ciento del PIB se destinó a la formación de capital. Entre 1960 y 1965, se duplicó la inversión en maquinaria. Sin embargo, para finales de la década, el nivel de gastos había crecido a ritmos superiores al 20 por ciento anual.⁷ Paradójicamente, la alianza entre las clases dominantes se mantuvo mediante la presencia estadounidense en la Zona, lo cual también justificó la intervención militar a lo largo del siglo.

Derrocamientos financieros

El modelo de desarrollo en torno a la vía interoceánica y el tránsito de mercancías fue la base de las disputas sobre el control nacional de la Zona del Canal y la relación con Estados Unidos. Esta situación marcó la turbulenta historia política de Panamá durante la segunda mitad del siglo XX. Con las elecciones de 1968 y la victoria de la figura caudillista de Arnulfo Arias, la Guardia Nacional lideró un golpe de Estado que cataliza la transformación del modelo transitista. Bajo el mando de Omar Torrijos Herrera se hizo evidente la importancia del sistema financiero global para reestructurar el modelo de desarrollo.

El mandato de Torrijos redactó e implementó una nueva constitución (vigente hasta el presente), pero lo más crucial para el manejo del modelo de desarrollo transitista fue la creación del Centro Bancario Internacional en 1970 y la firma del Tratado Torrijos-Carter el 7 de septiembre de 1977.

El Centro Bancario Internacional surge a partir de la aprobación del Bank Holding Act por el Congreso de Estados Unidos en 1970. El acta permitió la expansión de bancos estadounidenses a mercados internacionales. El Estado norteamericano buscaba en aquel momento competir con los mercados de eurodivisas que habían surgido a finales de la Segunda Guerra Mundial. Así fue como Torrijos aprobó el Centro Bancario Internacional en julio de 1970, bajo la recomendación del economista Arnold C. Harberger, conocido como el padre de los Chicago Boys.

Dado que Panamá carece de herramientas de política monetaria, el Centro Bancario Internacional permite que el dinero circulante sea fijado esencialmente a través de la exportación de servicios del sistema bancario, lo cual refuerza la dependencia de la economía nacional a los mercados internacionales. Así, las casas matrices de los bancos han desempeñado el papel de prestamistas de última instancia, garantizando la liquidez en el mercado local y reemplazando el papel del emisor.⁸

El estímulo al crecimiento fue inmediato pero limitado: el PIB creció a una tasa anual del 6.5 por ciento hasta 1973. Sin embargo, con la crisis energética mundial de los años 70 y sus repercusiones descendió al 2 por ciento en 1974. Al mismo tiempo, el deterioro económico fue desigual: mientras que los sectores de manufactura, construcción y comercio vieron declives, el sector bancario-financiero creció a ritmos anuales de  21 por ciento en 1973. Como respuesta a la recesión mundial, se adoptó el “Plan Nacional de Desarrollo 1976-1980,” el cual marca una incorporación más activa del sistema financiero global al modelo de desarrollo transitista. Este avance representó un compromiso entre clases dominantes e intereses imperiales que contribuyó a la consolidación de Torrijos en el poder sin mayores injerencias. Además, la creación del Centro Bancario internacional fue esencial para la gradual transnacionalización de las economías latinoamericanas a principios del siglo XXI.⁹

Por su parte, el Tratado Torrijos-Carter acordó la devolución del Canal y sus operaciones al gobierno nacional a partir del 31 de diciembre de 1999 al mediodía. Con este acuerdo, se reconoció la soberanía del país sobre la Zona del Canal; se reemplazó a la Comisión del Canal de Panamá –una corporación estadounidense– por la Autoridad del Canal de Panamá, una entidad jurídica autónoma. Se revirtieron tierras e infraestructuras de la zona canalera (como el ferrocarril y el sistema portuario) que no fueron designadas como estratégicas para la defensa militar, y finalmente, Panamá accedió a la cooperación militar y de defensa con Estados Unidos para garantizar la neutralidad del Canal y la seguridad de sus operaciones, ya sea en tiempos de guerra o paz.

Con la muerte repentina de Torrijos en un accidente aéreo en 1981, el militar y operativo de la CIA Manuel Antonio Noriega asciende al poder, y permanece como dictador de facto desde 1983 hasta 1989. En 1988, el régimen de Noriega fue acusado de narcotráfico por los Estado Unidos y se adoptaron sanciones económicas contra Panamá, al tiempo que se implementó una política de apertura neoliberal que buscaba liberalizar aún más a la economía. El gobierno norteamericano apostó por las sanciones como medida de presión para acelerar la entrega del poder por parte de Noriega en el contexto de la inminente entrega del Canal.¹⁰Se cancelaron los fondos del Banco Nacional en Estados Unidos, hecho que generó una crisis de liquidez en el país. Adicionalmente, se cancelaron las cuotas de importación de productos panameños, se suspendieron los pagos provenientes de la Comisión del Canal de Panamá y se prohibió a empresas y ciudadanos estadounidenses realizar operaciones con el gobierno.¹¹La crisis de liquidez terminaría generando la contracción más grande que experimentó la economía panameña hasta ese momento, con una caída del 13.5 por ciento en 1988 y una tasa de desempleo del 16.3 por ciento.¹²

Justificándose en el Tratado de Neutralidad Permanente del Canal de Panamá, firmado junto con el Tratado Torrijos-Carter de 1977, Estados Unidos le dio fin al mandato de Noriega con una invasión militar el 20 de diciembre de 1989. Titulada oficialmente “Causa Justa”, la invasión dejó miles de víctimas y desaparecidos sin reconocer. En la capital cayó una bomba cada dos minutos durante 14 horas, resultando en 3,000 muertos y más de 6,000 heridos.¹³Este fin brutal del régimen de Noriega marcó el inicio de un nuevo capítulo en la historia del modelo transitista: el manejo por primera vez de la vía interoceánica bajo el mando de Panamá.

Crecimiento desigual

Según lo acordado en 1977, Panamá recuperó el control del Canal en el año 2000, incorporando totalmente a su estructura económica el activo más relevante del modelo de desarrollo transitista. Mientras que el modelo transitista se desarrolla a lo largo del siglo XX según las luchas entre las clases dominantes con Estados Unidos, a partir de la nacionalización del Canal las transformaciones ocurren por el manejo macroeconómico.

El manejo nacional del Canal y la consolidación de otros activos relevantes para el modelo transitista, como el sistema portuario, el hub de transporte aéreo, el abanderamiento de naves, y los regímenes de inversión de baja tributación, cimentaron las bases del crecimiento experimentado durante el siglo XXI, pero también profundizaron las contradicciones económicas y sociales.

Panamá presentó altas tasas de crecimiento económico en el contexto de la ampliación de la vía interoceánica. Mientras que, durante el siglo XX, los ingresos provenientes del Canal tenían que ser renegociados constantemente para poder contribuir al desarrollo nacional y el crecimiento económico, ahora el Canal y las industrias asociadas con sus operaciones podrían contribuir directamente. Así, a partir de la nacionalización, el proyecto de ampliación estimuló el boom de la construcción pública y privada, posicionando al país como una de las economías más dinámicas y atractivas de la región.

Sin embargo, el modelo de desarrollo no cambió la dependencia de la economía doméstica con el desempeño del mercado mundial: durante la bonanza asociada con la ampliación canalera, China y los Estados Unidos representaron el 80 por ciento del tránsito por la vía interoceánica. La continuidad del transitismo, ahora bajo mando nacional, por lo tanto, reforzó una condición política en donde la estabilidad doméstica siguió dependiendo de los ingresos tributarios que se recaudan alrededor de la zona de influencia canalera.¹⁴

A nivel sectorial, las actividades que sustentaron el dinamismo de la economía panameña se relacionaban estrechamente con el modelo transitista. La construcción, la intermediación financiera, el comercio (especialmente el comercio en zona franca), el transporte, almacenamiento y comunicaciones, tuvieron un desempeño mucho más favorable que otras actividades como el sector primario y la industria. La composición y evolución sectorial de la economía nacional, aunque generó réditos para un segmento de la población, profundizó la dualidad estructural, dado que los sectores que crecieron menos son los que ocupan a la mayor proporción de trabajadores y en los cuales se perciben menores ingresos.

Las características del modelo de crecimiento implementado en el país también profundizaron las desigualdades territoriales. Según estudios recientes, Panamá también posee la disparidad territorial en materia de PIB per cápita más alta de la región. Las desigualdades son tan agudas que las provincias de Panamá y Colón poseen niveles de ingreso per cápita similares a los de algunos países europeos como España y Portugal, frente al bajo nivel presentado en el resto del país, como en Darién y Bocas del Toro, cuyo ingreso per cápita se asemeja al de países del África subsahariana.

Contrario a la experiencia latinoamericana, en donde se han observado algunos procesos de convergencia de producción, en Panamá la brecha en el ingreso per cápita territorial ha tendido a crecer. Esta situación se encuentra estrechamente vinculada con la estructura económica nacional que excluye del proceso de crecimiento a las provincias que no están en la zona de tránsito del Canal.¹⁵

Antes de las elecciones del 2009, el Partido Panameñista y el Partido Revolucionario Democrático estuvieron alternando en el poder por casi 20 años. Aunque se presentaron avances en materia macroeconómica, los dividendos de estos indicadores no fueron suficientes para corregir problemas estructurales del país. La creciente brecha del crecimiento desigual representó en este contexto una oportunidad para la figura de Ricardo Martinelli, fundador del partido político Cambio Democrático. Martinelli dirigió el descontento de la población hacia las élites políticas “tradicionales”. En las elecciones de mayo del 2009, Martinelli logró la victoria con un porcentaje electoral histórico de más del 60 por ciento de los votos.

Durante el quinquenio de Martinelli, los indicadores macroeconómicos mostraron un impulso sin precedentes en la historia del país. Panamá a menudo era señalado como un caso de éxito por diversas organizaciones multilaterales. El PIB creció a una tasa promedio anual del 8 por ciento, la tasa más alta observada en un quinquenio. En consonancia con lo anterior, la tasa de desempleo cayó a mínimos históricos de 4.1 por ciento. Sin embargo, esto no significó un punto de quiebre para la estructura económica del país, basada en el modelo transitista. 

El rendimiento observado tuvo su origen en varios factores. En primer lugar, hay que resaltar la solidez de las finanzas públicas que recibió la administración Martinelli. Las cuentas fiscales venían de presentar un superávit entre 2006 y 2008, un resultado excepcional si se considera que la economía global había entrado en recesión. Por otro lado, la relación deuda-PIB recibida por el gobierno fue del 40 por ciento, la más baja entregada en una transición, lo que permitió una fuerte expansión del gasto público. 

El manejo de las finanzas públicas también tuvo características notables. La política económica implementada fue procíclica, es decir, aunque el PIB crecía a un ritmo considerable, el gobierno mantuvo altos niveles de gasto. Por lo tanto, las cuentas fiscales fueron deficitarias a lo largo del mandato. Para cubrir el déficit y las obligaciones anteriores, la deuda pública aumentó de forma sostenida hasta alcanzar los $18,231 millones o el 37 por ciento del PIB.¹⁶Una gran proporción de las obras de infraestructura realizadas se contrataron bajo la figura de “llave en mano”, que consiste en abonar el proyecto después de iniciada su construcción.¹⁷Esto permite a los gobiernos transferir la deuda correspondiente hacia el futuro, disminuyendo la presión sobre las finanzas del Estado durante su mandato.

En este contexto, la construcción se convirtió en actividad clave para estimular la economía. Cabe recalcar que el dinamismo del sector ocurre junto con un boom de commodities impulsado por la demanda china y estadounidense.¹⁸Entonces, a partir del inicio de la ampliación del Canal de Panamá en 2006, se produce un boom de construcción de infraestructura pública y privada. Además del Canal, se erigieron obras como la primera línea del Metro, el puente atlántico sobre el Canal, la Ciudad de la Salud, y la segunda y tercera fase de la Cinta Costera, así como la construcción de carreteras. En el sector privado, proliferan la construcción de viviendas y rascacielos, así como de plazas comerciales y oficinas. De esta forma, la actividad de la construcción creció un 155 por ciento entre 2009 y 2014, equivalente a un crecimiento promedio anual del 21 por ciento (cerca del triple del crecimiento de la economía en su conjunto) Esta dinámica hizo que su aporte al PIB pasará del 9.7 por ciento en 2009 al 17 por ciento en 2014, contribuyendo casi un tercio del crecimiento total del quinquenio.

Los efectos económicos para el resto de la población fueron sustanciales: la tasa de desempleo y de informalidad laboral descendieron a niveles históricos; se aumentó el acceso de la población a crédito y financiamiento para el consumo, lo cual conllevó a un aumento de la deuda de los hogares.¹⁹ y también se implementaron programas de protección social mediante transferencias monetarias.²⁰ A pesar del incremento de los ingresos de la población más vulnerable del país, gracias al fortalecimiento del mercado laboral y a la implementación de programas de transferencias, la desigualdad en la distribución del ingreso, medida a través del coeficiente de Gini, permaneció por encima de los 50 puntos. Mientras que el crecimiento económico durante el mandato de Martinelli fue a la vez desigual e impresionante, la brecha social demuestra que los problemas estructurales del modelo económico del país no han sido abordados.

A pesar del deterioro de las cuentas fiscales y de los posteriores señalamientos de corrupción durante el mandato de Martinelli, el fuerte impulso de la economía y la mejora en las condiciones de vida de la población parecen haber prevalecido en el imaginario popular, puesto que la percepción de bonanza económica estuvo respaldada por programas de protección social y obras de infraestructura, al margen de no abordar los problemas estructurales del país. 

El modelo al límite

El declive posterior al periodo de bonanza de 2009–2014 demostró los límites del modelo económico panameño. Al terminar el mandato Martinelli, las condiciones macroeconómicas globales se deterioraron, producto, entre otros factores, de la caída en el precio de las materias primas y el fin del superciclo de commodities, así como la ralentización del comercio mundial debido al conflicto comercial entre China y Estados Unidos. El crecimiento del PIB pasó de 5.1 por ciento a 3.3 por ciento en 2019, la cifra más baja registrada desde la recesión del 2009 (1.2 por ciento).

A nivel interno, el menor ritmo de crecimiento se produjo principalmente por la finalización de las grandes obras de infraestructura pública y privada, como la ampliación del Canal de Panamá y múltiples edificios comerciales. Esto se vio reflejado en el desempeño de la inversión, cuya tasa promedio de crecimiento disminuyó del 14 por ciento durante el periodo 2009-2014 hasta llegar al 1.2 en 2019. 

El sector de la construcción pasó de crecer a doble dígito entre el 2011 y 2015 a disminuir su crecimiento hasta alcanzar una variación de 0.7 por ciento, la más baja desde el 2005. Por otro lado, el comercio también vio disminuido su dinamismo, en una coyuntura explicada por un menor ritmo en el consumo privado, pero también en el debilitamiento del desempeño de las exportaciones de la Zona Libre de Colón, debido al recrudecimiento de la crisis económica de Venezuela, conflictos arancelarios con Colombia, y la caída en el precio de las materias primas.

Entretanto, la actividad de transporte, almacenamiento y comunicaciones se vio favorecida por la entrada en operación del Canal ampliado, que contribuyó a disminuir en cierta medida la desaceleración que atravesaba el país. Además, los aportes de la Autoridad del Canal de Panamá al Tesoro Nacional experimentaron un aumento considerable a partir de 2017, alcanzando los $3,301 millones o 63 por ciento más que en 2016.

A pesar del incremento en los aportes del Canal al Tesoro Nacional, las cuentas públicas continuaron deteriorándose porque los gastos crecían a un mayor ritmo que los ingresos, y se mantuvieron las distorsiones en el sistema tributario, de tal manera que se tuvieron que realizar ajustes a la ley de responsabilidad fiscal para flexibilizar el déficit. El desempleo escaló del 5.1 por ciento en 2015, al 7.1 por ciento en 2019, y la informalidad laboral pasó del 40 al 45 por ciento.Al contexto de deterioro macroeconómico del país se añadió el escándalo de los Panama Papers.²¹Después del escándalo, el dinamismo en los flujos de inversión extranjera se redujo, hasta alcanzar el 5.6 por ciento del PIB, la cifra más baja desde 2009.

La pérdida de dinamismo económico era predecible. No se estructuró un plan de desarrollo que replanteara las fuentes de crecimiento del país después del boom de la construcción que, dándole continuidad a las características de la extremada concentración de la actividad económica en torno a la vía interoceánica, se concentró esencialmente en la provincia de Panamá, manteniendo las grandes asimetrías propias del transitismo.

La pandemia de Covid-19 empeoró la crisis. La paralización súbita de la movilidad y de buena parte de la actividad económica, generó un shock sin precedentes en el país, dado que el PIB se contrajo en 17.7 por ciento, una de las caídas más profundas a nivel global. 

Las actividades de construcción, comercio y transporte que soportaban su base representaron el 77 por ciento de la contracción. Como la actividad económica se concentra en la zona de influencia del Canal, no hubo alternativas productivas en otras regiones del país no paralizadas por la pandemia. La tasa de desempleo alcanzó el 18.5 por ciento, la informalidad escaló al 52.8 por ciento y la tasa de participación pasó del 66.5 por ciento al 63 por ciento, retrocediendo 11 años en sus cifras. Además, el empleo asalariado en el sector privado se contrajo a tal grado que aún en 2023 no se había logrado recuperar totalmente.²²

Panamá no solo fue uno de los países con la mayor contracción económica, también fue uno de los que tardó más tiempo en alcanzar sus niveles prepandemia a nivel regional y el que más tardó en retomar las clases presenciales.

La reapertura de la economía estuvo acompañada de shocks externos como el conflicto entre Rusia y Ucrania, que incidió sobre el incremento en los precios del petróleo. El aumento en el costo del combustible detonó una ola de protestas multitudinarias a las que se sumaron otros reclamos, como el alto costo de la vida, la lucha contra la corrupción y la desigualdad. Además, la caída en el recaudo de ingresos tributarios en el contexto de la pandemia deterioró las finanzas públicas a pasos exorbitantes. Así, la deuda como porcentaje del PIB ascendió al 56.4 por ciento en el 2023, cifra equivalente a $47,025 millones.  

Las adversidades climáticas que enfrentó el Canal de Panamá también tuvieron impacto económico. Dado que las esclusas dependen de la lluvia, la llegada del Fenómeno del Niño y la grave sequía en el territorio afectó de forma directa a los embalses que proveen el agua para las operaciones del Canal. Se impusieron restricciones en el tránsito de barcos que se extendieron hasta el 2024. El menor volumen de carga por el Canal también se traduce en menores aportes al Tesoro Nacional; hasta junio de 2024, de acuerdo con datos del INEC, los ingresos por peajes se habían contraído en 11.7 por ciento. 

Durante el quinquenio de 2019-2024 estalló una oleada de protestas que se vieron interrumpidas únicamente por la pandemia. Sin embargo, la oleada ocurrida entre los meses de octubre y noviembre del 2023 alcanzó niveles históricos. En octubre de 2023, se aprobó y entró en vigor un contrato de operación de Minera Panamá, una mina de 13.000 hectáreas a 180 kilómetros al norte de la capital, dentro del Corredor Biológico Mesoamericano. La aprobación del contrato sin licitación pública generó movilizaciones populares sin precedentes. 

A la deriva

A pesar de una movilización popular histórica, la situación política actual representa una continuidad más que una ruptura. Los planes económicos propuestos por Mulino refuerzan la dependencia del modelo transitista al mercado externo, sin articular una alternativa viable.  La única propuesta de campaña concreta consistió en la construcción del tren Panamá-Chiriquí, el cual podría generar un impulso económico similar al boom de la construcción del gobierno de Martinelli.

El mandato de Mulino también debe lidiar ahora con el presidente Trump. A inicios de febrero, como parte de la promesa de recuperar el control del Canal, el recién juramentado Secretario de Estado de EEUU, Marco Rubio, se reunió con Mulino en la Ciudad de Panamá. La visita concluyó con un acuerdo en donde Panamá se compromete a recibir a nacionales de terceros países deportados desde Estados Unidos y la renuncia del país a la iniciativa china de la Franja y la Ruta. Hasta el momento, casi 300 deportados, muchos de ellos procedentes de países asiáticos, han sido trasladados en avión al país, y alrededor de un tercio ha sido trasladado a un campamento militar en la selva de la región del Darién. El resto ha sido alojado en hoteles de la capital. Que Mulino esté dispuesto a cumplir con la agenda de deportaciones de Trump es síntoma de la dependencia a la relación económica y de seguridad de Panamá con Estados Unidos.

Públicamente, Mulino ha respondido a las amenazas de Trump con garantías sobre la neutralidad del Canal y sus operaciones, así como también valiéndose de los Tratados Torrijos-Carter de 1977. Pero las negociaciones entre bastidores podrían revelar otras maniobras en el horizonte, con Panamá cediendo potencialmente a las presiones del Norte en cuestiones como concesiones portuarias, inversiones en infraestructuras, exenciones tarifarias a los buques estadounidenses y una presencia militar revigorizada en la vía navegable. Un sector creciente de panameños ha expresado en Internet su apoyo a la devolución del control del Canal a Estados Unidos, un sentimiento que sin duda se deriva de la rígida desigualdad económica producida por el modelo transitista. Para muchos en el país, la pregunta sigue siendo si el Canal contribuye realmente al bienestar general del país.

No obstante, el transitismo sigue dictando la política económica nacional. Las declaraciones de Trump representan amenazas significativas, inclusive en una coyuntura donde la hegemonía estadounidense en América Latina se enfrenta a los crecientes desafíos de China. En medio del descontento por la situación económica y el alto costo de vida, la capacidad del Estado para la protección social todavía se basa en un modelo de desarrollo agotado, marcado por una estructura económica dual y el deterioro cíclico de los indicadores macroeconómicos y sociales. Incluso si Mulino se dedicara a forjar algún tipo de realineamiento geopolítico para enfrentar la influencia de Estados Unidos, sus intentos de revitalizar el modelo transitista parecen ser una apuesta más por la dependencia que deja a la deriva el reclamo popular por cambios sociales significativos.