¿Una Tributación Progresiva?

Cuando el presidente Gustavo Petro llegó a la presidencia en Colombia como el primer presidente de izquierda del país en el siglo XXI, lo hizo con una coalición de ministros liberales con experiencia en el sector público y con respetados cargos académicos. Uno de ellos es José Antonio Ocampo, que llegó a ser ministro de Hacienda del gobierno, luego de estar entre la academia y la política toda su vida. 

Ocampo fue el protagonista de la reforma tributaria del gobierno, que es, hasta ahora, la única reforma ambiciosa del presidente Petro que ha sido aprobada por el Congreso en noviembre de 2022, cuando apenas arrancaba el gobierno. La reforma tributaria tenía el propósito de recaudar 20 billones de pesos (alrededor de 5 millones de dólares) en promedio entre 2023 y 2026, que equivalen al 26 por ciento del presupuesto de inversión del gobierno. 

Ocampo es hoy profesor de la Universidad de Columbia, donde es el Codirector de la Concentración en Desarrollo Económico y Político en la Escuela de Asuntos Públicos e Internacionales. Fue director del Centro de Estudios de Desarrollo Económico (Cede) de la Universidad de Los Andes, una universidad privada en Colombia. En los años noventa empezó a participar en política, primero en 1992, como Ministro de Agricultura del gobierno liberal de César Gaviria. Al llegar el Ernesto Samper a la presidencia en 1994, nombró a Ocampo como director de Planeación Nacional. Dos años después lo designó como Ministro de Hacienda (1996–1997) desde donde estableció—en pleno auge del narcotráfico—controles más firmes para la entrada de capital extranjero al país y la obligación de que este pasara por el Banco de la República.

Su libro Historia económica de Colombia ha tenido veinte ediciones, y es un referente en los estudios sobre economía colombiana. Más recientemente, para las elecciones presidenciales de 2022, fue coordinador y cabeza programática de la campaña presidencial del candidato de centro, Sergio Fajardo, pero tras su derrota en primera vuelta, el entonces candidato Gustavo Petro lo designó como su futuro Ministro de Hacienda, una decisión que envió una señal de seriedad en materia económica. Sin embargo, el economista y sociólogo sólo duró nueve meses al frente del ministerio. Su salida fue en medio del cambio abrupto en la estrategia de Petro para gobernar, en la que le cerraba la puerta a una coalición que incluía a ministros de otras tendencias políticas, para rodearse de fichas más cercanas a su visión de gobierno.

La reforma tributaria promovida por Ocampo le puso una carga más grande a los más ricos y a las empresas, sobre todo a las petroleras y mineras, que quedaron pagando el 57 por ciento de los recursos tributarios del país en 2023, pero en un plan de reducción de ese monto a 35 por ciento en 2024, y 20 por ciento en 2025. Esta apuesta de reforma contrasta con la reforma tributaria que se hizo en Colombia, en 2021, en el gobierno de derecha de Iván Duque, que generó un paro nacional que duró casi dos meses en el país, y el cual sirvió de plataforma a la presidencia de Gustavo Petro.  

El exministro accedió a hablar con Camilo Andrés Garzón y María Camila González  para dar su lectura del crecimiento económico en la región, su paso por el gobierno Petro y las discusiones sobre tributación progresiva en las que está involucrado. 

Una entrevista con José Antonio Ocampo

Camilo garzón: Hay una discusión sobre el papel del estado en la reducción de la desigualdad y el crecimiento económico en la región de América Latina. En el caso de Colombia, el presidente Gustavo Petro ha insistido en que es necesaria una mayor intervención estatal para abordar estos retos, precisamente en un momento en el que otros gobiernos en la región, como el de Javier Milei, en Argentina, optan por otro camino. ¿Qué lectura hace usted de esta discusión?

José Antonio Ocampo: El tema de la reducción de la desigualdad es, sin duda alguna, un tema que implica la intervención del Estado. En los países desarrollados, por ejemplo, los recursos que se giran para la desigualdad se hacen con una mezcla de tributación progresiva y un gasto dedicado a los sectores medios y pobres. 

Los datos que hay sobre América Latina en esa materia muestran que en la región se hace algo por la vía del gasto, pero bastante menos que en los países desarrollados. Y también muestran que se hace muy poco por la vía de impuestos. Es decir, el sistema tributario no es progresivo. Eso se refleja en la excesiva importancia que, proporcionalmente, tiene en América Latina el IVA (el Impuesto al Valor Agregado, que se fija sobre la compra de bienes o servicios profesionales), el cual es incluso un impuesto regresivo porque los sectores pobres se gastan más parte de su ingreso en consumo, y, por lo tanto, pagan una proporción más alta de ese impuesto. Por otra parte, el impuesto de renta de las personas, que es un impuesto progresivo, no predomina en América Latina.  

El otro tema es el crecimiento económico y qué lo determina. Ahí la discusión tiene que ver con qué tan efectivas han sido las reformas de aperturas de mercado en generar crecimiento económico. Yo creo que lo que muestra la evidencia de América Latina es que muy poco, incluso que no han tenido un efecto positivo en el crecimiento económico. Me refiero, por ejemplo, a la apertura económica del caso colombiano de las reformas en los años 1990s. 

En la época de la industrialización latinoamericana, desde 1950 hasta 1980, la economía latinoamericana crecía 5.5 por ciento por año en promedio. Con las reformas de apertura de mercados, contadas desde 1990 hasta el año pasado, la región creció un 2.5 por ciento. De hecho, desde 2014 hasta 2023 el promedio anual de crecimiento apenas estuvo por encima del 0.9 por ciento en la región. 

Es decir, el efecto sobre el crecimiento realmente no se ha dado. Hay muchas polémicas acerca sobre lo que pasó, pero yo diría que hoy en día, en América Latina como en el resto del mundo, hay una visión de que el Estado también tiene que intervenir en lo que genéricamente se conocen como las políticas industriales; pero que yo prefiero llamar como políticas de desarrollo productivo, porque también pueden ser políticas para el sector primario y el sector de servicios. 

La experiencia de las últimas décadas deja claro que el estado tiene que intervenir y que tiene que hacerlo con distintos instrumentos, que van desde la Banca de Desarrollo, el fomento a la innovación, y, en algunos casos, la producción o el apoyo a los sectores exportadores. Hoy hay mucha más conciencia de la importancia de estos mecanismos de apoyo del estado y cuando se ve, por ejemplo, el desempeño económico de muchos países de Asia Oriental, es claro que es la región más exitosa del mundo en términos de desarrollo. Ahí no cabe la menor duda de que fue con intervención estatal que se logró esto. Un desempeño semejante al de China, que hoy en día es el principal exportador del mundo. 

maria camila gonzález: Cuando usted estaba en el Ministerio de Hacienda en el gobierno de Gustavo Petro, usted lideró una plataforma regional de cooperación tributaria, para promover una conversación sobre impuestos más progresivos y para los más ricos. ¿Cómo evalúa que ha avanzado este tema en Colombia y el mundo? 

JAo: Ahí hay tres niveles. Está el nivel nacional, que fue la reforma tributaria que yo tramité y que fue aprobada en el Congreso de la República en 2022. Esa es una reforma que busca precisamente generar algún efecto progresivo en la estructura tributaria, como, por ejemplo, reducir los beneficios tributarios de las personas de altos ingresos de más de diez millones de pesos mensuales ($2.548 USD). Por otra parte, está el impuesto al patrimonio, que es un impuesto complementario y que grava el valor neto de los activos de los contribuyentes. La reforma también planteó otros efectos, como requerir al sector petrolero y al de carbón, que eran los sectores exportadores más grandes, a pagar más impuestos. De acuerdo con cálculos del Ministerio de Hacienda, el 57 por ciento de los ingresos por la tributaria en 2023 debía venir de los impuestos a las empresas de petróleo y carbón.

En general, en Colombia, el 25 por ciento del recaudo de impuestos ha dependido de las empresas y el 6 por ciento de las personas naturales. Esto va en contravía de lo que sucede en países más desarrollados, donde el promedio de la OCDE entre personas y empresas es de 24 por ciento versus 9 por ciento.

Ahora, también están las propuestas del impuesto mundial, que viene desarrollándose en la última década. Ahí están los acuerdos de la OCDE, de 2021, que establecieron lo que llaman el sistema de los dos pilares, y que han suscrito más de 137 países que representan el 90 por ciento del PIB mundial. El más sencillo de entender es el Pilar 2, que propone un impuesto efectivo mínimo global del 15 por ciento a todas las empresas que sirve a los países para proteger sus bases fiscales. El pilar no elimina la competencia fiscal, pero sí establece unas limitaciones acordadas multilateralmente.  

El otro elemento, el Pilar 1, propone que las grandes multinacionales distribuyan el pago de impuestos que hacen equitativamente entre los países donde operan. La idea de la OCDE es que con el primer Pilar se reasigne derechos de imposición sobre más de $125.000 millones de USD para que vayan a las jurisdicciones cada año y que con el segundo pilar se generen nuevos ingresos tributarios por valor de $150.000 millones de USD al año en todo el mundo. 

Lo que pasa es que la forma como se reglamentó o como se especificó esa norma solamente es para empresas muy grandes, como 100 empresas del mundo. Por eso mismo, los países en desarrollo ganaron muy poco con esas medidas. Como respuesta, los africanos promovieron un proceso que se encuentra en curso en las Naciones Unidas de generar una Convención de Cooperación Tributaria Internacional, incluso con una agenda un poco más amplia que veremos en qué consiste. Por ejemplo, incluye impuestos a la riqueza y normas que de alguna manera controlen los paraísos fiscales. 

El nivel intermedio fue la idea mía de crear una instancia de cooperación regional. Esa instancia es una que permitiría más o menos hacer lo mismo que hace esta apuesta internacional, pero en América Latina, para compartir información entre las autoridades tributarias y tener algunas normas similares que le apunten a un recaudo más positivo de la tributación de los países. Aparte de eso está el tema crucial sobre la capacidad de las autoridades tributarias de investigar a contribuyentes sospechos.

Cg: Si usted defiende la necesidad de avanzar en tener impuestos más progresivos, como los impuestos a la renta, ¿por qué ha sido tan difícil avanzar en este tipo de tributación en América Latina? 

JAo: El tema del IVA versus impuesto de renta a las personas naturales es el tema más complicado e importante desde el punto de vista de la progresividad de la tributación. El IVA, en general, es un impuesto regresivo, de modo que subir el IVA carga proporcionalmente más a los sectores de medianos y bajos ingresos. En cambio, el impuesto de renta en sí es progresivo, pero en Colombia y otros países de la región hemos tenido problemas en la captura de ese recaudo porque hay muchos problemas de evasión, incluyendo llevar la plata a los paraísos fiscales. 

Ahora, yo tengo una anotación adicional al tema, y es una variable que es clave también: el mercado de trabajo. Cuando las condiciones laborales mejoran, ya sea en términos de reducción de desempleo, de oportunidades laborales para las mujeres o de reducción de la informalidad laboral, que es muy alta en nuestros países (en Colombia, alrededor del 60 por ciento del empleo es informal), esto tiene un efecto progresivo en la tributación y en la distribución del ingreso. Lo vemos en la historia de América Latina reciente: el periodo de mayor mejora en la distribución del ingreso de casi todos los países, que cobija desde 2002 y 2003 a 2013 y 2014, se corresponde con el periodo de mejor crecimiento económico y el mejor comportamiento de los mercados de trabajo. Es decir, el buen comportamiento del mercado de trabajo es tanto o más importante que el gasto público social para mejorar la distribución de ingresos.

mcg: Uniendo estos puntos del contexto de la economía en América Latina, ¿cuál es su posición frente a las reformas sociales que se están planteando en Colombia en el gobierno Petro, las cuales proponen unas modificaciones importantes del rol del estado en el sistema de salud, la redistribución de las pensiones y el mercado laboral? 

JAo: Hay muchas polémicas sobre las reformas que está proponiendo el gobierno Petro. Lo primero que destacaría es que hay unos efectos progresivos indudables en unas más que en otras. Por ejemplo, la reforma pensional tendrá los efectos más progresivos, porque busca atender un problema enorme de cobertura pensional. Hoy, sólo 1 de 4 adultos mayores tiene pensión en Colombia, y la reforma busca garantías para darles un ingreso vitalicio a las personas que no logran pensionarse, lo que ayuda a eliminar la pobreza extrema en los adultos mayores. 

El saldo progresivo de otras reformas es más discutible. Por ejemplo, el de la reforma a la salud. La reforma propone que el sistema de salud se enfoque en la prevención de enfermedades, que se le dé un papel secundario a las empresas privadas en la administración y el manejo de los recursos de la salud y que el sistema quede, principalmente, en manos del Estado.

¿Por qué? Porque en el caso colombiano, los derechos a la salud son iguales para todas las personas, entonces, en principio todos tienen acceso al sistema de salud. Pero el problema, como plantea correctamente el Gobierno Petro, es la atención primaria, que es la atención más inmediata que reciben las personas para tratar afecciones médicas comunes. Esta atención se diferencia mucho según si los sectores que buscan acceder son rurales o vienen de poblaciones alejadas de los centros de salud, y entonces tienen menor acceso a atención primaria. Mejorar eso es un objetivo de la reforma del gobierno, y si lo lograra tendría efectos positivos en materia de reducción de la desigualdad. 

Otra discusión es si se necesita una reforma que pase en el Congreso para hacer esto. También si es necesario que esa reforma contemple que el Estado se encargue de operar el sistema de salud, y si la operación del Estado va a mejorar la atención primaria, una pregunta que a mí me genera muchas dudas, pues no creo que el gobierno esté en la capacidad de administrar el complejo sistema de salud del país.  

La reforma laboral es otra que tiene mucha controversia. Algunos elementos de esa reforma también pueden ser progresivos, pues da una mayor protección laboral a ciertos sectores. Pero hay por lo menos dos grandes dudas. La principal es que como se encarece la mano de obra con esa reforma, va en realidad a aumentar la informalidad laboral y, por lo tanto, esto traería un efecto negativo, por lo que sería necesario no encarecer los salarios en el sector formal. 

Lo otro es que las normas sindicales que ahí se incluyen (que fortalecen a los sindicatos y hacen más difíciles los despidos en las empresas bajo ciertas condiciones) no se consideran necesariamente progresivas porque en Colombia los trabajadores que están sindicalizados no son los sectores más pobres del país, así que la reforma termina sin apuntarle directamente a los más pobres. 

Cg: A estas reformas con componentes de progresividad y que implicarían cambios ambiciosos les ha costado pasar los debates en el Congreso para su aprobación, en medio de tensiones obvias con actores privados como las empresas prestadoras de salud y los fondos privados de pensiones, entre otros. ¿Vale la pena ese desgaste en el Congreso?

JAo: Yo logré que se aprobara la reforma tributaria, así que las reformas se pueden pasar si hay interés en negociarlas. Mi diagnóstico es que el gran problema con la reforma de la salud se debe a que no hubo realmente interés en una negociación, y eso fue lo que fracasó. El sistema de EPS (en el que empresas privadas afilian y prestan un plan básico de salud a sus afiliados) en Colombia tenía una aprobación de más del 80 por ciento de la población. Entonces la gente no lo veía como sistema malo en términos de acceso a la salud y, de hecho, en todas las comparaciones que se hacen internacionalmente, Colombia es uno de los pocos países que efectivamente tienen universalidad en el acceso a la salud. 

Este es un sistema que ya viene desde 1993. En ese entonces, el Gobierno liberal de César Gaviria y su ministro Gabriel Londoño, propuso copiar el sistema chileno de salud, donde es una obligación comprar un seguro de salud, pero el seguro era mejor dependiendo de lo que uno pagara. Así, los sectores de altos ingresos tenían mejor seguro de salud que los sectores de bajos ingresos. Esa pelea la dimos en su momento para que el beneficio, contrario a esta propuesta, fuera igual para todos. Cada cual contribuye proporcionalmente a su ingreso, pero el beneficio es igual para todos. Y, además, para los que no tienen trabajo formal se creó un régimen subsidiado, que también les paga su seguro de salud. 

Por eso no estoy de acuerdo cuando la exministra de salud de este gobierno, Carolina Corcho, decía que el derecho a la salud no está garantizado: eso es falso. Claro, hay un problema que sí quedó pendiente y es que los sectores más pobres y los sectores rurales no tienen igual acceso a los servicios del sistema de salud, y hay que mejorar esa parte. A mi juicio esa parte se podría lograr incluso sin reforma, con la ley estatutaria de salud del 2015, en donde se reconoce a la salud como un derecho fundamental y se sientan las bases para garantizarlo, incluyendo unas políticas públicas dirigidas a lograr la reducción las desigualdades de los determinantes sociales de la salud. 

mcg: El presidente Petro también ha hablado más recientemente de reformar la Constitución de 1991 para crear un mandato popular que permita que más personas se pensionen y reducir la desigualdad en el país en general. ¿Qué caminos ve para hacer esos cambios que se necesitan? 

JAo: Los cambios que quiere hacer el gobierno se pueden hacer con leyes y, además, con gasto público. No es necesario cambiar la Constitución para ello. Por supuesto que existen muchos vacíos y seguimos siendo una sociedad muy desigual, con alta pobreza monetaria y falta de acceso a servicios sociales y públicos de una parte de la población. Pero las leyes y la ampliación del gasto social en el marco de la Constitución han generado avances en muchas dimensiones. Por eso la pobreza multidimensional ha disminuido desde el 60 por ciento de la población en 1997—cuando se midió por primera vez—al 13 por ciento.

Sólo algunos de los temas sociales que ha propuesto Petro no requieren reforma constitucional. De pronto algunos sí, los temas de descentralización, por ejemplo, sí pueden requerir algunas normas constitucionales, pero incluso la reforma agraria se puede hacer sin una reforma. Yo como ministro de Agricultura fui el que promovió la ley actual de reforma agraria, la ley 160 de 1994, que permite hacer una transformación agraria de gran escala a través del Sistema Nacional de Reforma Agraria y establece un subsidio para la adquisición de tierras. 

Es un problema de efectividad y de ponerle recursos a la Agencia Nacional de Tierras para que puedan comprar tierras para redistribuir, que es, de hecho, lo que el gobierno Petro pretende ahora. Por ejemplo, el presupuesto que más aumentó en el Gobierno nacional cuando yo era ministro fue precisamente el asignado a la Agencia Nacional de Tierras para comprar tierra para distribuir. 

Entonces, en algunos casos puede ser necesaria la reforma constitucional, pero en la mayor parte de estos lo que se necesita es una política social eficaz. Estoy de acuerdo con el analista político Rodrigo Uprimny, quien señaló que la propuesta del Presidente es “innecesaria, inoportuna, contradictoria, inviable y por todo eso es riesgosa”. Por eso creo que es necesario cuidar nuestra política monetaria también, que según la Constitución, debe ser coordinada con la política económica general. En aplicación de este principio, la Corte Constitucional ya determinó en una sentencia de 1999 que la política monetaria debe tener en cuenta sus efectos sobre el empleo y la actividad productiva. 

Cg: Hay otra discusión sobre la transición energética que planteó Petro, que llegó al poder con esa promesa en campaña, pero se ha demorado en permitir la entrada de ciertos proyectos de energía renovables. El gobierno, igualmente, no decide si van a explorar o no nuevos yacimientos de hidrocarburos. Usted varias veces ha dicho que sí toca. 

JAo: Yo sí creo en la transición energética como un tema mundial por el cambio climático. Sobre eso no tengo la menor duda, estuve diez años en Naciones Unidas y como ministro de Agricultura y en la creación del Ministerio de Medio Ambiente. Cuando yo recibí el Ministerio de Agricultura todavía el medio ambiente dependía del Inderena, que era el instituto adscrito al Ministerio de Agricultura, y con él hicimos la propuesta para crear el Ministerio de Medio Ambiente. Es decir, soy muy sensible a estos temas y creo decididamente en la urgencia de hacer transformaciones descontaminantes en la economía. 

El problema es quién es el que debe hacerla, qué puede hacer y qué debe hacer Colombia. Esa es la discusión. Colombia produce el 0.6 por ciento del petróleo del mundo. O sea, Colombia deja de producir petróleo y eso lo reemplaza cualquier otro muy rápido, Lo que hagamos en materia de reducción de producción del petróleo, no importa en materia del cambio climático mundial. Además, porque como yo lo decía en los debates dentro del Gobierno, hay tres transiciones: la transición energética, la transición exportadora y la transición fiscal. En todas estas dependemos del petróleo. Entonces si dejamos de exportar petróleo, tenemos que exportar otra cosa, y todavía no tenemos un equivalente igualmente rentable. 

En materia fiscal, los individuos que venden el petróleo son importantísimos en materia de impuesto de renta, como las utilidades de Ecopetrol, que también son un ingreso del Gobierno. Por ese motivo, el manejo del petróleo debe ser cauteloso para ponerlo en la transición energética. En esa línea, tuvimos una discusión al interior del gobierno de respetar los contratos para hacer exploraciones de hidrocarburos ya firmados, que eran más de 200.  

En materia de los proyectos de energía limpias, el gran problema ha sido la aprobación de las redes de transmisión, por el tema de la convivencia con las comunidades, y además algunas controversias de las comunidades indígenas de La Guajira. Por las redes de transmisión, muchas empresas que producirían energía solar en La Guajira abandonaron los proyectos que no tenían transmisión garantizada, y así se va ralentizando la entrada de nuevos proyectos de energías renovables.  

mcg: Usted ha dicho antes que su paso por el Gobierno Petro fueron de los meses más duros de su vida. ¿Qué legado cree usted que pudo dejar en materia económica con su paso por el Ministerio de Hacienda? 

JAo: El Gobierno de Duque nos dejó desequilibrios económicos monstruosos, un desequilibrio fiscal enorme, incluyendo el del fondo de Estabilización de Combustibles y una deuda pública también enorme. También hay un déficit de la balanza de pagos. En el año 2022, el déficit fue de un poco más del 6 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB). Si ustedes miran la historia de Colombia, el único otro año en que había un déficit tan enorme fue en 2015, pero con una diferencia esencial y es que en 2015 los precios del petróleo estaban en el suelo, mientras que en el 2022 están altísimos. 

Nosotros recibimos eso, junto con otros factores más estructurales, como la inflación derivada de la invasión de Rusia a Ucrania. E incluso en materia fiscal, otro tema que yo mencionaba todo el tiempo en mis presentaciones, es la deuda pública del Gobierno nacional que yo recibí, que era del 60 por ciento del Producto Interno Bruto. Cuando fui ministro en 1996 y 1997 la deuda era del 20 por ciento. 

Entonces, la deuda fiscal, la inflación y la balanza de pagos eran situaciones complejas. Ahí la tarea que tuvimos fue enfocarnos en reducir desequilibrios económicos. Y debo decir que haber logrado eso, más aprobar la reforma tributaria, son mis dos logros como ministro. Afortunadamente el manejo de estos desequilibrios ha seguido haciéndose después de mi salida.

Cg: ¿Cuál es su visión general sobre el enfriamiento de la economía en América Latina este año? 

JAo: En enero publiqué un artículo en el que hago referencia a lo que llamo la segunda década perdida de América Latina, en el que muestro que el promedio de crecimiento anual de la región de 2014 a 2023 estuvo apenas por encima del 0.9 por ciento. Un promedio peor que el 1.3 por ciento de los años 80s, que le ganaron a la región la categoría de “década perdida”. El periodo reciente ha sido un gran fracaso para el crecimiento en América Latina. Es cierto que ese diagnóstico varía entre regiones, y México y Centroamérica tuvieron niveles más altos de crecimiento que el promedio de Suramérica en 2023. 

A pesar de que la inversión externa directa se ha mantenido robusta, los costos de los préstamos se han incrementado. A esto se añade el contexto global de un bajo crecimiento de los volúmenes del comercio, que se han estancado prácticamente en los últimos dos años, luego de la pandemia. Esto nos lleva a pensar que los líderes de la región deben apostarle a generar más políticas de desarrollo productivo que fomenten sectores dinámicos de la economía. Eso es algo absolutamente esencial, además de evitar crisis económicas continuas, pues uno de los grandes problemas del continente es la frecuencia de crisis macroeconómicas, siendo la más monstruosa en ese sentido la de Argentina.