O G20 olha para o Sul

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Desde 1º de dezembro de 2023, o Brasil preside o G20. O mandato de um ano, que culminará na cúpula anual de novembro no Rio de Janeiro, sucede duas presidências do Sul Global—Indonésia (2022) e Índia (2023)—e antecede mais uma—África do Sul (2025). No momento em que a condução do espaço foi transmitida a Lula pelo primeiro ministro indiano Narendra Modi, a nova presidência brasileira anunciou três eixos prioritários: i) o combate à fome, à pobreza e à desigualdade; ii) a transição energética e o desenvolvimento sustentável em suas três dimensões (econômica, social e ambiental); e iii) a reforma do sistema de governança internacional. As propostas foram bem acolhidas internacionalmente e, agora, é o momento de construir agendas concretas para a cúpula de novembro. 

Ainda que as propostas do governo brasileiro sejam progressistas, o espaço de diálogo multilateral representado pelo G20 se defronta com uma institucionalidade de governança internacional anacrônica, que reflete a correlação de forças existente na metade do século XX. Forjadas no pós-Segunda Guerra Mundial, instituições como o FMI e o Banco Mundial estruturam um sistema que não reflete as profundas mudanças ocorridas no cenário internacional desde então. Esse sistema, dominado por países cujas economias representam uma fatia cada vez menor da produção e comércio mundiais, reproduz assimetrias financeiras e monetárias relevantes, reforça desigualdades e não oferece soluções para os desafios econômicos contemporâneos. 

Por outro lado, o aumento do peso do Sul Global no conjunto dos países que compõem o G20 indica transformações no equilíbrio de forças dentro do grupo e mostra que o momento é propício para mudanças. A última cúpula do fórum, em Nova Delhi, foi um exemplo disso. Sob a presidência indiana, este grupo de países teve ao menos duas grandes vitórias que representam uma guinada em direção à multipolaridade: a ausência de um posicionamento unilateral em relação à Guerra na Ucrânia e, ainda mais importante, a inclusão da União Africana como membro permanente do grupo.

Figura 1: Membros do G20 após a cúpula de 2023

 O aumento do peso e, consequentemente, do poder político do Sul Global no G20 favorece novas pautas internacionais para o século XXI. Assumindo a presidência rotativa pela primeira vez, o governo brasileiro tem uma grande oportunidade de promover a cooperação entre esses países para favorecer a implementação de agendas comuns. Ainda que a diversidade política entre os países do Sul Global dificulte uma coordenação diplomática mais formal para a estruturação de um bloco econômico dentro do G20, as prioridades do governo brasileiro refletem interesses compartilhados e podem favorecer a atuação conjunta.

O Sul Global no G20

Com a recente incorporação da União Africana (UA) o mapa do G20 se alterou substancialmente, aumentando de forma significativa a abrangência geográfica do espaço deliberativo. O conceito de Sul Global aqui adotado é baseado em critérios geopolíticos, para além de geográficos e econômicos. Entre os membros do G20, consideramos como Norte Global: Alemanha, Austrália, Canadá, Estados Unidos da América, França, Itália, Japão, Reino Unido, República da Coréia e a União Europeia. Como Sul Global, consideramos: África do Sul, Arábia Saudita, Argentina, Brasil, China, Índia, Indonésia, México, Rússia, Turquia e a União Africana. 

Agrupar os países-membro de acordo com essa divisão ilustra as mudanças do peso do Sul Global no G20 nas últimas décadas. A participação do PIB na economia global é o critério mais utilizado para análises de economia internacional. A partir do século XXI, houve uma rápida transformação no peso dos dois grupos de países. Os últimos dados, referentes a 2022, mostram que vivemos precisamente o momento em que o Sul Global está ultrapassando o Norte (figura 2).

Figura 2: Participação no PIB global (em paridade do poder de compra)

Com o crescimento econômico mundial ocorrido entre 1990 e 2022, a parcela dos países do Norte Global que compõem o G7 dentro do G20 caiu cerca de 20 pontos percentuais—de 57 por cento para 37 por cento. O crescimento da participação do Sul Global no PIB mundial reflete a inegável importância do G20, em contraste com o G7, como fórum de governança global.  

Figura 3: Participação do G7 no PIB do G20 (em paridade do poder de compra)

Ainda que a economia chinesa lidere significativamente essa trajetória ascendente do Sul Global, ela não a explica sozinha. A figura 4 mostra que, isolando as duas maiores economias do planeta—EUA e China—desde o início do século XXI a contribuição dos demais países do Sul com o crescimento real do PIB do G20 tem sido quase invariavelmente maior que a dos demais países do Norte. 

Figura 4: Contribuição para o crescimento real do PIB do G20 (%)

Quando analisamos a produção industrial, a transformação também é bastante significativa. Embora haja diferenças substanciais na participação de cada um dos países do Sul Global nas cadeias globais de valor, em termos quantitativos agregados, a evolução do conjunto de países é notável. No momento da criação do G20 em 1999, a participação dos países do Sul no total da produção industrial do grupo era cerca de 10 por cento. A partir de 2005 esta participação começa a crescer rapidamente, chegando a quase 50 por cento em 2021 (figura 5). Já nos próximos anos—e a despeito do movimento de reshoring promovido pelos EUA—o Sul Global deverá ultrapassar o Norte também segundo este critério. 

Figura 5: Produção Industrial (% valor adicionado em relação ao total do G20)

Do ponto de vista do comércio internacional, a participação dos países do Sul Global também é crescente. No momento de criação do G20, em 1999, a participação do Sul no total das exportações era de aproximadamente 13 por cento, passando a mais de 30 por cento em 2021 (figura 6). O aumento nas exportações reflete o crescimento da produção de bens industriais, como demonstrado acima, mas também a grande relevância dos países do Sul na produção e exportação de bens agrícolas e minerais. A figura 7 mostra a importância do Sul na produção de alguns dos gêneros alimentícios mais relevantes para a dieta da maioria da população mundial. O Sul Global é antigo protagonista na produção de arroz e cana-de-açúcar (com destaque, respectivamente, para a China e a Índia; e para o Brasil, a Índia e a China). 

Com relação a outros gêneros alimentícios, foi ao longo das últimas três décadas que os países do Sul ultrapassaram os do Norte. A produção de trigo e carne do Sul Global, por exemplo, ultrapassou a do Norte nos anos 1990 e representa atualmente cerca de 60 por cento do total produzido pelo G20. A produção de soja pelo Sul se tornou preponderante no início do século XXI e sua participação atual também gira em torno de 60 por cento (com destaque para o Brasil e a Argentina). Na produção de milho, os EUA ainda são, individualmente, o país mais importante, mas na análise que congrega os países em dois blocos, o Sul Global também se tornou mais relevante que o Norte (sobretudo em função das produções chinesa e brasileira). 

Figura 6: Participação do Sul Global nas exportações totais do G20 (%)

Figure 7: Food production, selected foodstuffs (% in relation to the G20 total)

Na produção de eletrecidade, questão de importância central, os países do Sul Global ultrapassaram os do Norte no G20 já em 2013. Atualmente, superam a produção destes em mais de 40 por cento. Além disso, ainda mais relevante do que a quantidade produzida é a diversidade de fontes. A figura 8 mostra que o Sul Global tem produções equivalentes ou superiores às do Norte em fontes consideradas limpas (como energia hidrelétrica, eólica e solar), mas que o volume de produção de energia por meio da queima de carvão mineral é ainda extremamente grande—sobretudo em função da China e da Índia. 

Esses dados demonstram a impossibilidade de pensar em uma transição energética a nível global sem a adesão do Sul, o que, por um lado, expõe a necessidade do compromisso desses países com esse projeto, mas, por outro, evidencia a importância da colaboração e disponibilização de instrumentos entre Norte e Sul, garantindo que a transição seja feita com a rapidez necessária, mas sem reforçar desigualdades estruturais. Também há heterogeneidades importantes entre os próprios países do Sul Global, o que torna a transição energética mais desafiadora para alguns do que para outros. É crucial, portanto, que a agenda ambiental do G20 seja formulada levando em conta os principais vetores de aumento (e de potencial redução) na emissão de carbono para cada país.

Figura 8: Produção de eletricidade, por fonte, G20 (TWh)

O outro lado da moeda

O aumento da importância do Sul Global no G20 segundo as métricas econômicas de produção e comércio não se reflete em mudanças no funcionamento do Sistema Monetário e Financeiro Internacional (SMFI). No conjunto dos mercados cambiais internacionais, o volume de transações que envolvia o dólar estadunidense representava, em 1989, 90 por cento e, em 2022, 88 por cento.¹ 

A resiliência do dólar contrasta com a perda da importância relativa da economia estadunidense na produção mundial. No mesmo período de 1989 a 2022, a única moeda emitida pelo Sul Global que teve uma ascensão digna de nota é o renminbi chinês, que passou de 0 por cento a 7 por cento do volume de transações. Considerando que o PIB chinês atualmente representa cerca de 15 por cento do PIB global (em paridade do poder de compra), há um grande descompasso. Moedas de grandes economias do Sul Global, como Índia (2 por cento) e Brasil (1 por cento), são absolutamente marginais no cenário internacional.

Esta assimetria do SMFI tem grandes impactos macroeconômicos globais, gerando o que Valérie Giscard D’Estain chamou, já nos anos 1960, de “privilégio exorbitante” para o país emissor da moeda-chave, e o que chamamos de “fardo compulsório” para países emissores de moedas periféricas.² Como consequência, estes últimos tendem a apresentar maior volatilidade em suas taxas de câmbio, maiores taxas de juros e menor autonomia na gestão da política econômica³ A sssimetria monetária, naturalmente, é uma fonte de poder geopolítico. A dependência dos países de transações em dólar no SMFI permite aos EUA usar sua moeda como arma de guerra.⁴

Ao lado da hegemonia do dólar estadunidense, as principais instituições financeiras multilaterais adotam práticas de governança anacrônicas que reforçam a desigualdade entre os países. O peso do voto e o poder de veto detido pelos EUA no Fundo Monetário Internacional são exemplos de como as mudanças geopolíticas e econômicas ocorridas desde 1945 são ignoradas por esse sistema. 

Para além da economia, pessoas 

Ao lado da análise de indicadores econômicos, é pertinente olhar para os dados demográficos dos países-membros do G20. A porção populacional do Sul Global já era largamente superior àquela do Norte em 2022, e o ingresso da União Africana no grupo em 2023 tornou este quadro ainda mais desbalanceado. A figura 9 mostra que mais de 80 por cento da população total do G20 está no Sul. A ONU estima que as populações do Norte e do Sul Global extra-UA ficarão relativamente estáveis ou terão crescimento modesto nas próximas três décadas, enquanto a população da UA deve aumentar em cerca de um bilhão de pessoas, o que elevaria a participação demográfica do Sul Global no G20 aproximadamente 86 por cento do total.

Figura 9: População total, integrantes do G20 (bilhões de pessoas)

Se considerarmos apenas a população abaixo de vinte anos, a discrepância é ainda maior. A figura 10 mostra que, com a inclusão da UA, o Sul Global reune atualmente quase 90 por cento da população jovem do G20—quadro que tende a ser mantido nas próximas décadas.

Figura 10: População abaixo de 20 anos no G20 (bilhão de pessoas)

As métricas econômicas e demográficas revelam a grande e crescente proeminência do conjunto de países do Sul Global no G20. Isso provoca inquestionáveis efeitos geopolíticos. É sinal de aumento do poder do Sul no grupo, o que deve incentivar sua atuação em bloco na busca de interesses comuns. 

Agendas Sul-Sul

O aumento do peso e, consequentemente, do poder de barganha do Sul Global no G20 significa que o momento é oportuno para pressionar por uma nova estrutura global de governança que reflita concretamente as transformações econômicas e geopolíticas das últimas décadas. O esforço do Sul Global por ampliar sua voz nas arenas internacionais não é novo, mas a conjuntura atual permite à presidência brasileira potencializar as demandas desse grupo no G20.

Um fator central é a ampliação exponencial do poder geopolítico chinês. Caso os países do Norte Global não abram espaço para as demandas dos demais países do Sul, favorecerão uma crescente aproximação deles com a China. A ampliação dos BRICS para incluir seis novos países (Arábia Saudita, Irã, Etiópia, Egito, Argentina e Emirados Árabes Unidos), iniciada em 2023, por exemplo, pode implicar o aumento da importância de fóruns de articulação internacional alheios ao G20. 

Soma-se ao cenário internacional um fator de ordem doméstica: após seis anos como pária internacional, o Brasil retoma sua antiga posição de prestígio na cena mundial com a reeleição de Luís Inácio Lula da Silva. Já nos primeiros meses de seu terceiro mandato, Lula se reposicionou como um dos principais líderes mundiais, sobretudo em questões ligadas à paz, e ao combate à fome e à crise climática. Para que essas prioridades sejam colocadas em prática no cenário internacional, é importante que a presidência brasileira do G20 defenda vigorosamente as propostas de alívio ou perdão de dívidas de países de baixa renda, especialmente num contexto de ajuste fiscal amplamente incentivado pelo SMFI.

O G20 já demonstrou a capacidade de promover mudanças no cenário fiscal dos países. Em 2020, para minimizar os impactos da pandemia nas populações e das dívidas públicas nas trajetórias de crescimento dos países de baixa renda, o fórum instituiu a Debt Service Suspension Initiative (DSSI). De maio de 2020 a dezembro de 2021, a iniciativa suspendeu US$12,9 bilhões em pagamentos do serviço da dívida dos países participantes.⁵ O valor, no entanto, representou pouco mais de um quarto do que havia sido anunciado no lançamento.⁶Em 2022, o programa foi substituído pelo Common Framework for Debt Treatment Beyond the DSSI, em vigor atualmente. Ambos os programas se mostraram lentos, excludentes dos países de renda média, e falhos em atrair a participação completa dos credores.⁷ Há espaço para avançar com um projeto melhor e mais abrangente de renegociação ou perdão de dívidas.

O endividamento externo e a consequente ausência de espaço fiscal são questões vinculadas a outro problema crucial: os custos crescentes do financiamento climático. Países superendividados precisarão investir na transição verde se o G20 quiser atingir seus objetivos comuns. A dificuldade da comunidade internacional de propor alternativas para a dívida de países de renda média e baixa impossibilita a realização de investimentos em mitigação e adaptação justamente por aqueles que são mais vulneráveis às mudanças climáticas.⁸ O fato de o estado brasileiro ser um credor externo só aumenta a legitimidade deste pleito.

O cenário global de pressão pela adoção de regras fiscais é um dos exemplos de assimetria no SMFI que a presidência brasileira pode pautar. A resistência dos países do Norte em relação a reformas dessa natureza é ainda muito grande, mas o reconhecimento das disfuncionalidadesdo atual sistema legitima as reivindicações do Sul. Se é certo que algumas das mudanças não sairão de uma concertação global, mas das próprias transformações econômicas e geopolíticas em curso, há outras, em particular as que envolvem as instituições multilaterais formadas em Bretton Woods, que podem ser favorecidas por meio de diálogo e pressão dentro do G20. 

Adicionalmente, a iniciativa brasileira de criação da Aliança Global Contra a Fome e a Pobreza pode ter ampla repercussão global se culminar numa proposta concreta, que contemple sobretudo a estrutura de financiamento e a articulação entre as diversas instâncias governamentais. Com vontade política e um desenho institucional eficaz, é possível mitigar a sórdida realidade de quase 800 milhões de pessoas passando fome em um mundo que produz suficiente quantidade de alimentos para alimentá-las. Esse desenho pode se basear nas experiências bem-sucedidas do próprio Sul Global—como a política de alívio direcionado da pobreza da China e a Política de Fome Zero do Brasil.

Por fim, a sustentabilidade em suas três dimensões—econômica, social e ambiental—é um tópico que precisa receber tratamento prioritário e transversal em relação a todas as agendas da presidência brasileira do G20. Questões ligadas ao financiamento da transição verde, à garantia das condições de não exploração de áreas ambientais preservadas, e à diferenciação do fardo de redução das emissões de carbono para países do Sul e do Norte Global são centrais.

O Brasil—assim como outros países do Sul e do Norte Global—enfrenta aqui um certo impasse. Num mundo em que a transição energética ocorre a passos lentos, figurar entre os grandes produtores de petróleo é uma posição que ainda garante ao Brasil oportunidades econômicas relevantes—como a exploração das reservas da Margem Equatorial, por exemplo—e poder geopolítico—vide o movimento de integração da OPEP+. Mesmo assim, em meio à gravidade da crise ambiental atual, o governo deve permanecer firme na defesa de políticas ambientais eficientes. Tendo em vista a centralidade da transição verde na agenda do G20 e o fato de que o Brasil também sediará a COP30 em 2025, o contexto é propício para a abertura de canais de diálogo, parcerias e financiamento. 

Esses são alguns exemplos de como a presidência brasileira do G20 pode articular suas prioridades com a crescente importância do Sul Global no fórum para efetivamente influenciar as resoluções da cúpula de 2024. Não existem soluções nacionais para problemas globais. A pandemia mostrou com nitidez a falência das atuais estruturas de governança global na coordenação de soluções coletivas. A indecorosa corrida pela compra de vacinas, quando países ricos garantiram doses em quantidades muito superiores à sua necessidade enquanto países de renda média e baixa sequer haviam garantido a primeira dose para sua população, foi ilustrativa da urgente necessidade de transformações. 

Como a experiência já demonstrou, questões relacionadas a desigualdades estruturais ou à crise climática não serão resolvidas com a adoção dos mesmos mecanismos de um sistema evidentemente falho. Se o G20 não for capaz de desafiar estas estruturas, perderá sua relevância como fórum de discussão. A cada dez jovens do G20, nove estão no Sul Global. Se a agenda do grupo estiver mais atenta a um jovem do Norte Global do que a nove do Sul, o espaço terá fracassado. Nesse sentido, a presidência brasileira no G20 pode ter um papel histórico central na reorganização das instâncias de governança mundial. Para tanto, precisará ter cautela em relação às pautas que lhe forem impostas pelas instituições multilaterais tradicionais, privilegiar as necessidades do Sul Global e favorecer a coordenação entre estes países para que atuem em bloco na defesa de interesses comuns.