El G20 en el Sur

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En diciembre de 2023, Brasil comenzó a presidir el G20. La presidencia de un año, que culminará en la cumbre anual que se celebrará en Río de Janeiro en noviembre de 2024, es la tercera de cuatro mandatos liderados desde el Sur global, después de Indonesia en 2022 e India en 2023, y precediendo a la ya decidida presidencia sudafricana en 2025. Cuando el primer ministro de la India, Narendra Modi, entregó formalmente la presidencia a Brasil el pasado noviembre, Lula anunció tres prioridades para “poner la reducción de las desigualdades en el centro de la agenda internacional: (i) inclusión social y lucha contra el hambre (ii) transición energética y desarrollo sostenible en sus tres aspectos (social, económico y ambiental) y (iii) reforma de las instituciones de gobernanza global.” Las propuestas fueron bien recibidas internacionalmente. Desde ahora hasta la cumbre de noviembre, la tarea es construir propuestas y acuerdos concretos que puedan cumplir estos objetivos.

Aunque las propuestas del gobierno brasileño son progresistas, el diálogo multilateral del G20 continúa en el contexto de instituciones internacionales que existen desde hace mucho tiempo, reflejando el equilibrio del poder económico global a mediados del siglo XX. Forjadas después de la Segunda Guerra Mundial, instituciones como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial ahora sustentan un sistema de gobernanza internacional que no representa los enormes cambios que han ocurrido en la economía mundial desde la década de 1970. Dominadas por países cuyas economías representan una parte cada vez menor de la producción y el comercio mundial, estas instituciones reproducen asimetrías de poder sobre los temas de la diplomacia multilateral, que hoy son indispensables para mitigar el cambio climático global y extender protecciones sociales sobre las poblaciones económicamente y socialmente vulnerables del mundo.

El creciente protagonismo del Sur global entre los países que componen el G20 indica un cambio en el equilibrio de fuerzas dentro del grupo, y muestra cómo el momento es propicio para un cambio de estrategia. La última cumbre del grupo en Nueva Delhi ilustró la relevancia creciente del Sur global. Bajo la presidencia India, dos eventos importantes marcaron un cambio hacia la multipolaridad: la ausencia de una posición unilateral sobre la guerra en Ucrania y, más importante aún, la inclusión de la Unión Africana (UA) como miembro permanente del grupo.

Figura 1: Miembros del G20 tras la Cumbre de 2023

El crecimiento de protagonismo y, en consecuencia, de poder político del Sur global dentro del G20 favorece una nueva agenda global para el siglo veintiuno. Al asumir la presidencia rotativa por primera vez, el gobierno brasileño tiene una gran oportunidad para promover la coordinación entre países de ingresos medios para perseguir objetivos comunes.

Aunque la diversidad política dentro del Sur global significa que una estrategia diplomática más formal para estructurar un bloque económico podría seguir siendo esquiva, las prioridades listadas por el gobierno brasileño identifican intereses comunes que pueden fortalecer la acción conjunta.

El sur global en el G20

Con la reciente incorporación de la Unión Africana, el mapa del G20 ha cambiado sustancialmente, con una participación mucho más amplia del globo representada ahora en las deliberaciones. Considerando criterios geopolíticos, así como geográficos y económicos, distinguimos a los miembros del Norte global del G20 como Alemania, Australia, Canadá, Estados Unidos de América, Francia, Italia, Japón, Reino Unido, República de Corea y la Unión Europea. Aquellos del Sur global son Sudáfrica, Arabia Saudita, Argentina, Brasil, China, India, Indonesia, México, Rusia, Turquía y la Unión Africana.

Agrupar a los países miembros del G20 según esta división ilustra los cambios de las últimas décadas. Las participaciones en el PIB global son un criterio ampliamente utilizado para el análisis económico internacional: desde el comienzo del siglo veintiuno, ha habido una transformación rápida en la importancia de los dos grupos de países. Los últimos datos de 2022 muestran que estamos viviendo en el preciso momento en que el Sur global está superando al Norte.

Figura 2: Participación en el PIB mundial (en paridad de poder adquisitivo)

Con el crecimiento de la economía mundial entre 1990 y 2022, la participación combinada en el PIB mundial de los países del G7 del Norte global cayó en una quinta parte, pasando del 57 por ciento al 37 por ciento (figura 3). El aumento de la participación en el PIB mundial del Sur global convierte al G20, en lugar del G7, en un foro de gobernanza global de indudable importancia.

Figura 3: Participación del G7 en el PIB del G20 (en paridad de poder adquisitivo)

Aunque la economía china lidera significativamente la trayectoria ascendente del Sur global, eso por sí solo no es suficiente para explicarlo. Al aislar las dos economías más grandes del planeta (EE. UU. y China), la Figura 4 muestra que la contribución de los otros países del Sur al crecimiento real del PIB del G20 ha sido, desde el comienzo del siglo veintiuno, casi invariablemente mayor que la de los otros países del Norte.

Figura 4: Contribución al crecimiento del PIB real del G20 (%)

Cuando analizamos la producción industrial, la transformación también es bastante significativa. Aunque existen diferencias sustanciales en la participación de cada uno de los países del Sur global en las cadenas de valor globales, en términos cuantitativos agregados la evolución del grupo de países es notable. En el momento de la creación del G20 en 1999, la participación de los países del Sur global en la producción industrial total del grupo era de alrededor del 10 por ciento. A partir de 2005, esta participación comenzó a crecer rápidamente, alcanzando casi el 50 por ciento en 2021 (figura 5). En los próximos años, a pesar del movimiento de “reshoring” promovido por los EE. UU., es probable que el Sur global supere al Norte, según este criterio.

Figura 5: Producción industrial (% de valor añadido en relación con el total del G20)

Desde el punto de vista del comercio internacional, la participación de los países del Sur global también está aumentando. Cuando se creó el G20, la participación del Sur en las exportaciones totales era de aproximadamente el 13 por ciento. En 2021 fue más del 30 por ciento (figura 6). El aumento en las exportaciones refleja el crecimiento en la producción de bienes industriales, como se demostró anteriormente, pero también la gran relevancia de los países del Sur global en la producción y exportación de bienes agrícolas y minerales. La figura 7 muestra la importancia del Sur en la producción de algunos de los alimentos más relevantes para la dieta de la mayoría de la población mundial. El Sur global ha sido durante mucho tiempo líder en la producción de arroz (China e India) y caña de azúcar (Brasil, India y China), pero en las últimas tres décadas los países del Sur también han expandido la producción de otros alimentos donde tradicionalmente la producción estaba concentrada en el Norte del G20.

La producción de trigo y carne en el Sur global, por ejemplo, superó la del Norte en la década de 1990 y actualmente representa alrededor del 60 por ciento del total producido por el G20. El Sur comenzó a dominar la producción de soja a principios del siglo veintiuno, con una participación actual de alrededor del 60 por ciento (con énfasis en Brasil y Argentina). En la producción de maíz, los Estados Unidos sigue siendo el productor más importante individualmente, pero en nuestro análisis, al dividir los países participantes en dos bloques, el Sur global se ha vuelto más relevante que el Norte (principalmente debido a la producción china y brasileña), hasta con el maíz.

Figura 6: Proporción del Sur global en las exportaciones totales del G20 (%)

Figura 7: Producción alimentaria, productos alimenticios seleccionados (% en relación con el total del G20)

En la imprescindible cuestión de la producción de electricidad entre los países del G20, los países del Sur global ya superaron al Norte en 2013 y actualmente superan la producción de este último en más del 40 por ciento. Aún más relevante que la cantidad producida es la diversidad de fuentes. La figura 8 muestra que el Sur global tiene una producción equivalente o mayor en fuentes consideradas limpias (como la energía hidroeléctrica, eólica y solar), pero que el volumen de producción de energía mediante la quema de carbón mineral sigue siendo extremadamente grande, principalmente debido a China e India.

Estos datos demuestran la imposibilidad de pensar en la transición energética a nivel global sin la inclusión del Sur. Por un lado, esto subraya la importancia de que los países del Sur se comprometan con la reducción de emisiones, y por otro, exige una colaboración seria y un compromiso por parte del Norte hacia el Sur, incluyendo transferencias tecnológicas y acuerdos que aseguren que la transición se realice rápidamente y sin reforzar las desigualdades estructurales. También existen importantes heterogeneidades entre los países del Sur global, lo que hace que la transición energética sea más desafiante para unos que para otros. Por lo tanto, es crucial que la agenda ambiental dentro del ámbito del G20 se formule teniendo en cuenta los principales impulsores del aumento (y la reducción potencial) de las emisiones de carbono para cada país.

Figura 8: Producción de electricidad, por fuentes, G20 (TWh)

La otra cara de la moneda

La relevancia creciente del Sur global en el G20, revelada por métricas económicas relacionadas con la producción y el comercio, no se refleja en el funcionamiento de los sistemas monetarios y financieros internacionales. Para el conjunto de los mercados internacionales de divisas, el volumen de transacciones que involucran al dólar estadounidense representaba el 90 por ciento en 1989 y el 88 por ciento en 2022.¹

La resistencia del dólar contrasta con la pérdida de importancia relativa de la economía estadounidense en la producción mundial. En el mismo período, la única moneda emitida por el Sur global que ha experimentado un aumento notable es el renminbi chino, que ha pasado del 0 por ciento de las transacciones en 1989 al 7 por ciento en 2022. Considerando que el PIB de China actualmente representa alrededor del 15 por ciento del PIB mundial (en paridad de poder adquisitivo), esta sigue siendo una discrepancia enorme. Las monedas de grandes economías del Sur global, como India (2 por ciento) y Brasil (1 por ciento), son absolutamente marginales en la escena internacional.

Esta asimetría en los sistemas monetarios y financieros internacionales tiene importantes impactos macroeconómicos globales, generando lo que Valérie Giscard D’Estain en una era anterior de política monetaria describió como un “privilegio exorbitante” para el país que emite la moneda clave y, para los países que emiten monedas periféricas, lo que hemos llamado una “carga obligatoria,”² ya que la marginalidad de su moneda legal en los mercados mundiales significa que a menudo enfrentan una mayor volatilidad en sus tipos de cambio, tasas de interés más altas en sus préstamos y, en consecuencia, menos autonomía en la política económica.³ La asimetría monetaria también es, por supuesto, una fuente de poder geopolítico. Con naciones dependientes de las ganancias en dólares en el comercio y los mercados financieros, los Estados Unidos utilizan su moneda, y los sistemas monetarios y financieros internacionales basados en ella, como armas de guerra.⁴

Junto con la hegemonía del dólar estadounidense, las principales instituciones financieras multilaterales mantienen reglas de gobernanza que rozan lo anacrónico. El impacto profundo del voto y del poder de veto que tiene Estados Unidos en el FMI, por ejemplo, ignora los vastos cambios geopolíticos y económicos que han ocurrido en el mundo desde 1945, y refuerza las desigualdades entre países. La creación de los Derechos Especiales de Giro a finales de la década de 1960, si bien representa un cambio hacia el reconocimiento de un mundo emergente posterior a la Segunda Guerra Mundial, significa poco cuando el control sobre la institución emisora sigue estando tan fuertemente en manos de Estados Unidos.

Más allá de la economía, el pueblo

Junto con el análisis de los indicadores económicos, es pertinente analizar los datos demográficos de los países miembros del G20. La porción de población del Sur global ya era vastamente superior a la del Norte para el año 2022, y la entrada de la Unión Africana en el grupo a partir de 2023 desequilibró aún más este panorama. La Figura 9 muestra que más del 80 por ciento de la población del G20 (incluyendo a los miembros de las federaciones nacionales) se encuentra en los países del Sur. Según estimaciones de las Naciones Unidas (ONU), las poblaciones del Norte y del Sur global fuera de la UA se mantendrán relativamente estables o experimentarán un crecimiento modesto en las próximas tres décadas. Mientras tanto, se espera que la población de la UA aumente en alrededor de mil millones de personas, elevando la participación demográfica del Sur global en el G20 a alrededor del 86 por ciento del total.

Figura 9: Población total, miembros del G20 (miles de millones de personas)

Si sólo consideramos la población menor de veinte años, la discrepancia es aún mayor. La figura 10 muestra que, con la inclusión de la UA, el Sur global concentra actualmente casi el 90 por ciento de la población joven del G20, una situación que probablemente se mantendrá en las próximas décadas.

Figura 10: Población menor de 20 años, G20 (miles de millones de personas)

Estas métricas económicas y demográficas revelan la gran y constante importancia de los países del Sur global en el G20. Estas tendencias tienen indudables efectos geopolíticos, que indican el aumento del poder del Sur y favorecen su actuación como bloque en la búsqueda de intereses comunes.

Agendas del Sur al Sur

El aumento de peso y el consiguiente aumento del poder de negociación del Sur global en el G20 revela que estamos viviendo en un momento propicio para presionar en favor de una nueva estructura de gobernanza global que represente de manera más concreta las transformaciones económicas y geopolíticas de las últimas décadas. El esfuerzo del Sur global por ampliar su voz en las arenas internacionales no es nuevo, pero la situación actual permite que la presidencia brasileña aproveche las demandas de este grupo de países.

Un factor importante es la expansión exponencial del poder geopolítico chino. Si los países del Norte global no ceden espacio a los demás países del Sur, favorecerán un acercamiento continuo con China. La expansión de los BRICS para incluir a seis nuevos países (Arabia Saudita, Irán, Etiopía, Egipto, Argentina y Emiratos Árabes Unidos), comenzando en 2023, por ejemplo, puede representar la creciente importancia de los foros de coordinación internacional al margen del G20.

El contexto doméstico de Brasil también configura este importante momento en la política mundial. Después de seis años como paria internacional entre las naciones, Brasil está regresando a su papel de representar la posibilidad de desarrollo democrático social en el escenario mundial con la reelección de Luís Inácio Lula da Silva. En los primeros meses de su tercer mandato, Lula se reposicionó como un líder mundial clave, especialmente en temas relacionados con la paz, la lucha contra el hambre y la crisis climática. Para alcanzar estos objetivos en la economía mundial, es importante que la presidencia brasileña del G20 defienda vigorosamente propuestas de alivio o condonación de deudas para los países de bajos ingresos, especialmente en un contexto de ajuste fiscal ampliamente fomentado por los sistemas monetarios y financieros internacionales.

El G20 ya ha demostrado su capacidad para este liberalismo fiscal. En 2020, buscando minimizar los impactos de la pandemia y las deudas públicas en las trayectorias de crecimiento de los países de bajos ingresos, el G20 estableció la Iniciativa de Suspensión del Servicio de la Deuda (DSSI). Desde mayo de 2020 hasta diciembre de 2021, la iniciativa suspendió 12.9 mil millones de dólares en pagos de servicio de deuda para los países participantes,⁵ extendiendo el gasto social a los socialmente vulnerables en un momento de turbulencia económica global. Sin embargo, el valor fue solo un poco más de un cuarto del total anunciado en el lanzamiento.⁶ En 2022, el programa fue reemplazado por el Marco Común para el Tratamiento de Deudas Más Allá del DSSI, actualmente en vigencia. Ambos programas demostraron ser lentos, excluyentes de los países de ingresos medios y no pudieron atraer la participación completa de los acreedores.⁷ Hay espacio para avanzar con un proyecto mejor y más integral para renegociar o perdonar deudas para los países del Sur global.

El tema de la deuda externa y la consiguiente falta de espacio fiscal están vinculados a otro problema crucial: el aumento de los costos de financiamiento climático. Los países sobreendeudados necesitarán aumentar el gasto en la transición verde si el G20 quiere alcanzar sus objetivos comunes. La renuencia de la comunidad internacional a proponer alternativas a la deuda de los países de bajos y medianos ingresos hace imposible que los países más vulnerables al cambio climático inviertan en mitigación y adaptación.⁸ El hecho de que el gobierno brasileño sea hoy un acreedor neto internacional solo aumenta la legitimidad de esta demanda.

La política global de normas fiscales nacionales revela asimetrías en los sistemas monetarios y financieros internacionales que la presidencia brasileña del G20 puede comenzar a abordar. La resistencia de los países del Norte global a las reformas sigue siendo muy fuerte, pero el reconocimiento de las disfuncionalidades del sistema actual legitima las demandas del Sur. Algunos cambios no vendrán de cuerpos multilaterales deliberativos, sino más bien de transformaciones económicas y geopolíticas dramáticas e impredecibles. Sin embargo, las instituciones multilaterales en Bretton Woods son herramientas importantes y deben estar sujetas a diálogo y presión en las reuniones del G20.

Además, la iniciativa brasileña de crear una Alianza Global contra el Hambre y la Pobreza podría tener amplias repercusiones globales, si culmina en una propuesta concreta que incluya, sobre todo, una estructura de financiamiento y coordinación entre los diversos organismos gubernamentales. Con voluntad política y un diseño institucional efectivo, es posible mitigar la triste realidad de casi 800 millones de personas que pasan hambre en un mundo que produce cantidades suficientes de alimentos para alimentarlas. Este diseño puede basarse en historias de éxito del propio Sur global, como la de China, con su política de alivio de la pobreza dirigida, y la de Brasil, con su Política de Hambre Cero.

Finalmente, el tema de la sostenibilidad, en sus iteraciones económicas, sociales y ambientales, debe tener prioridad, ya que atraviesa todas las cuestiones de financiamiento y coordinación planteadas por la agenda del G20 de Brasil. Financiar la transición verde, garantizar condiciones para la no explotación de áreas ambientales preservadas y la carga diferenciada de reducción de emisiones de carbono para los países del Sur y del Norte global son centrales.

Brasil enfrenta aquí un impasse compartido por otros países del Sur y del Norte global: una situación en donde la transición energética ocurre lentamente presenta continuas oportunidades económicas para que uno de los mayores productores de petróleo del mundo siga con la exploración de petróleo en áreas como el Margen Ecuatorial. También ofrece nuevas formas de poder geopolítico (véase el movimiento para unirse a la OPEP+). En medio de la gravedad de la crisis ambiental actual, el gobierno actual debe mantenerse firme en la defensa de políticas ambientales efectivas. Dada la centralidad de la transición verde en la agenda del G20, y el hecho de que Brasil también será sede de la COP30 en 2025, el momento es oportuno para abrir canales de diálogo, asociaciones y financiamiento para mantener estos compromisos ambientales.

Estos son algunos ejemplos de cómo los ejes prioritarios definidos por la presidencia brasileña del G20 pueden articular la creciente importancia del Sur global en el bloque e influir en cambios efectivos en las resoluciones de la cumbre de 2024. No hay soluciones nacionales para problemas globales. La pandemia claramente demostró el fracaso de las estructuras de gobernanza global actuales para coordinar soluciones colectivas. La vergonzosa carrera para comprar vacunas, cuando los países ricos garantizaron cantidades de dosis que superaban con creces sus necesidades mientras que la mayor parte del Sur global ni siquiera había garantizado la primera dosis para su población, ilustró claramente la necesidad de transformaciones.

Asimismo, los problemas relacionados con las desigualdades estructurales o la crisis climática no se resolverán si los países ricos persisten en los mismos patrones de un sistema evidentemente defectuoso. Si el G20 no puede desafiar estas estructuras, no tiene sentido que sobreviva como un foro relevante. Por cada diez jóvenes en el G20, nueve están en el Sur global. Si la agenda del grupo presta más atención a un joven del Norte global que a nueve del Sur, el foro habrá fracasado. En este sentido, la presidencia de Brasil en el G20 puede desempeñar un papel histórico en la reorganización de la gobernanza global. Para hacerlo, tendrá que ser cautelosa en relación con las agendas impuestas por las instituciones multilaterales tradicionales, priorizando las necesidades del Sur global y favoreciendo la coordinación entre estos países, para actuar como bloque en la defensa de intereses comunes.

Este ensayo fue traducido del portugués por Aminta Zea.