Motores de Desarrollo

En diciembre de 2021, el presidente Joe Biden anunció un incentivo fiscal para consumidores de vehículos eléctricos (EV) fabricados en Estados Unidos por trabajadores automotrices sindicalizados.¹ El incentivo fiscal promete apoyar la transición a “tecnologías verdes”, reducir la dependencia de combustibles fósiles y “descarbonizar” la economía, fortaleciendo la negociación colectiva después de décadas de esfuerzos estatales para debilitar los sindicatos. 

Como era de esperarse, la propuesta se encaró a la resistencia corporativa. En Estados Unidos, Honda, Kia, Nissan, Hyundai y Tesla se opusieron al proyecto, pues sólo beneficia a Ford, General Motors y Chrysler, las tres empresas grandes de Detroit con personal notablemente sindicalizado. Los analistas de negocios preguntaron, si la preocupación es el cambio climático, ¿por qué no ampliar el crédito a empresas que ya están fabricando autos eléctricos? El incentivo también provocó acusaciones de proteccionismo. El gobierno mexicano argumentó que un incentivo fiscal contraviene el Acuerdo comercial entre Estados Unidos, México y Canadá (USMCA o United States-Mexico-Canada Agreement) “al otorgar una ventaja indebida a los vehículos construidos en Estados Unidos”. Dado que el crédito fiscal para EV es un tipo de subsidio, va en contra de las reglas de la Organización Mundial del Comercio. La Comisión Europea también se opuso al incentivo, argumentando que discrimina a los fabricantes de automóviles y componentes de automóviles de la Unión Europea, que emplean a 420 mil trabajadores en Estados Unidos.

La disputa sobre el incentivo fiscal expuso las tensiones entre las políticas internas y las reglas de libre comercio en una economía regional altamente integrada. Las políticas que buscan asegurar empleos para una fuerza laboral en particular pueden hacer que las oportunidades de trabajo sean más inciertos para otras fuerzas laborales empleadas en el sector automotriz de América del Norte, incluyendo a México, donde el sector automotriz representa el 20 por ciento del PIB. 

Antes del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA o North American Free Trade Agreement), el sector automotriz mexicano estaba dirigido por políticas internas. Las políticas nacionales y locales tenían como objetivo construir un sector manufacturero intensivo en capital y mano de obra, sirviendo como fuente de empleo. Esto cambió en la década de 1990. Con la formación de la región geo-económica de América del Norte en 1994, la producción de automóviles comenzó a involucrar la política exterior, reglas de acuerdos comerciales, corporaciones transnacionales y sindicatos internacionales. Hoy, la producción de automóviles es mucho más compleja que simplemente establecer una fábrica en un lugar específico. Seguir el rastro de la industria automotriz mexicana a lo largo de seis décadas ilustra cómo el sector automotriz de América del Norte en la actualidad combina intereses locales, nacionales y globales, cada uno con consecuencias distintas para el trabajo, la política industrial y, ahora, la estrategia climática.

Construyendo el sector automotriz de México

Con el fin de impulsar el desarrollo industrial, el gobierno mexicano decretó en 1962 que el 60 por ciento de cada automóvil vendido en México debía fabricarse dentro del país.² Esto requería que las corporaciones automotrices multinacionales se asociaran con empresas locales para establecer fábricas de automóviles, fortaleciendo la oligarquía mexicana mientras se desarrollaba la industria automotriz nacional.³ Una industria automotriz nacional era fundamental para la industrialización mexicana, ya que la producción de automóviles estaba estrechamente vinculada a las industrias del hierro, acero, caucho, plástico, vidrio y petróleo.⁴    

Las políticas internas dieron preferencia a la industria sobre la producción agrícola a pequeña escala. La industrialización dirigida por el Estado a través del modelo económico de sustitución de importaciones (ISI) benefició a las corporaciones automotrices mediante políticas proteccionistas, concesiones fiscales e infraestructura como carreteras. El gobierno también otorgó a los fabricantes un acceso barato a tierras expropiadas de campesinos, ya que consideraba que las fábricas eran de interés público. Volkswagen México, ubicada en Puebla, a 130 kilómetros al sur de la Ciudad de México, se benefició de tres expropiaciones de tierras de este tipo.⁵ El Estado también desempeñó un papel importante en la orientación de la producción: en 1969, por ejemplo, el gobierno requirió que las compañías automotrices aumentaran sus exportaciones para equilibrar el componente importado de sus vehículos.⁶

La industria automotriz impulsó el surgimiento de una clase trabajadora asalariada, calificada y en su mayoría masculina en México. El desarrollo de la industria en la década de 1960 coincidió con el aumento de los servicios sociales e infraestructura proporcionados por el Estado: atención médica pública, crédito para comprar viviendas y tiendas de alimentos subsidiadas, dirigidas a los trabajadores automotrices y sus dependientes. Mientras que la educación pública es considerada un derecho basado en la ciudadanía, la atención médica y el crédito para viviendas sólo son accesibles para aquellos formalmente empleados en los sectores público o privado.⁷ Este sistema de servicios públicos reemplazó los salarios bajos. Los trabajadores regularmente hacían turnos dobles o triples para cubrir el costo de vida, pero aún así era posible la movilidad social de los trabajadores automotrices. La red de seguridad social tenía una clara preferencia por los trabajadores industrializados en comparación con otras secciones de la clase trabajadora como los campesinos. Bajo el ISI, las corporaciones, las empresas estatales y una fuerza laboral industrial en su mayoría masculina en los sectores petrolero, automotriz y eléctrico se beneficiaron de la política nacional.

El trabajo tuvo poca influencia sobre la política industrial. Desde la década de 1930, los sindicatos aliados al Estado han dominado el movimiento laboral de México, y cuando se trata de la industria automotriz, respaldaron contratos que principalmente servían a los intereses de la empresa y disuadían cualquier conflicto laboral. El sindicalismo independiente surgió en el sector automotriz en la década de 1970, alentando la democracia sindical interna y el control sindical sobre el proceso laboral a nivel de fábrica, pero estos sindicatos fueron excluidos de los debates de política que concernían al sector automotriz.⁸ Sin embargo, el trabajo organizado obtuvo victorias durante los gobiernos pro-labor.⁹

En la década de 1970, México pasó de la ISI a una estrategia de Industrialización Orientada a la Exportación (EOI o Export-Oriented Industrialization). Las fábricas que eran propiedad de corporaciones transnacionales, conocidas como maquiladoras, aún se beneficiaban de la práctica de ISI de proporcionar instalaciones a empresas que se trasladaban a México. No obstante, lo que sí cambió fue que, en las maquiladoras, los materiales traídos de los Estados Unidos se ensamblaban en México y luego se exportaban de regreso a los Estados Unidos para su venta.¹⁰ El surgimiento de la EOI fue simultáneo con las medidas de austeridad impuestas por el Fondo Monetario Internacional después de la crisis de deuda de México en la década de 1980. Como resultado, en las décadas de 1980 y 1990, México redujo los subsidios estatales, privatizando empresas del Estado e instituciones de educación y atención médica. La política nacional se orientó hacia la creación de empleos con salarios bajos, sujetos a las condiciones del mercado, al mismo tiempo que deshacía el sistema de servicios sociales que definió la era de la industrialización por sustitución de importaciones. 

El cambio de NAFTA

Aunque el desarrollo de una estrategia orientada a la exportación de facto puso fin a la industrialización por sustitución de importaciones durante la década de 1970, sólo fue suspendida de manera formal a través de un decreto en 1989, con el fin de crear una estructura legal para NAFTA a nivel nacional. Al firmarse el tratado en 1992, NAFTA creó la zona de libre comercio más grande del mundo, y contribuyó a un orden comercial multilateral emergente en el cual los acuerdos de libre comercio efectivamente escribieron la “constitución de una sola economía global”. En este punto, el modelo de maquiladoras dominaba la industria automotriz.¹¹ NAFTA y la implementación de la producción Justo-a-Tiempo (Just-In-Time) en el sector automotriz generó una reducción de costos al aumentar la especialización flexible. La industria se fragmentó en tres procesos claramente diferenciados: la fabricación de autopartes, la distribución y el ensamblaje de automóviles.¹²

El sistema Justo-a-Tiempo reestructuró drásticamente la producción y el trabajo. Las fábricas de automóviles continuaron con el ensamblaje, pero subcontrataron gran parte del proceso de producción a cientos de empresas que se encargaban de la fabricación de autopartes, la distribución y tareas sólo indirectamente relacionadas con la producción de automóviles, como servicios de limpieza, cafetería, y la preparación de automóviles para su envío. Hoy en día, los segmentos de la cadena de producción que emplean a la mayor cantidad de trabajadores corresponden a la fabricación y la distribución. La práctica de producción ha abierto la puerta a una mayor flexibilización y precarización laboral: durante los últimos diez años, los robots industriales, que no requieren operador humano, han desplazado lentamente a los trabajadores automotrices. Según un informe de 2018 de Stephen Woodman para el Centro de Innovación en Gobernanza Internacional, “En 2011, había 83 trabajadores automotrices mexicanos por cada robot . . . Para 2015, la proporción había disminuido de 19 a 1”.

Con la implementación del sistema de producción Justo-a-Tiempo, los sindicatos independientes perdieron el control sobre el proceso de producción, especialmente la capacidad de influir sobre las tasas de producción, los procedimientos de promoción y la seguridad laboral. A nivel nacional, los sindicatos independientes y sus contrapartes aliadas con el Estado perdieron su limitado papel en la negociación de acuerdos, aunque los sindicatos independientes eran más propensos a organizar huelgas.¹³

Sin embargo, el sector automotriz de México a menudo se considera un gran éxito del NAFTA. El sector automotriz ha generado empleo y ha aumentado la participación laboral de una generación más joven, absorbiéndola en las alas de la economía formal. La era post-NAFTA ha llevado a nuevas oportunidades de empleo en ingeniería, administración y gestión. En áreas con una alta concentración de corporaciones transnacionales, las políticas locales intentan preparar a los trabajadores aspirantes para el examen estandarizado requerido para el empleo. Los gobiernos locales también otorgan un pequeño bono a las empresas para que envíen trabajadores mexicanos al extranjero a capacitarse. Sin embargo, no se crean empleos bien remunerados al ritmo necesario y la mayoría de los empleos creados por el sector automotriz siguen siendo mal remunerados y precarios.

El modelo de industrialización por sustitución de importaciones sentó las bases para un modelo de desarrollo dependiente de corporaciones privadas para el trabajo asalariado y del Estado para la expropiación de tierras. NAFTA consolidó este modelo. Bajo NAFTA, el gobierno mexicano continuó otorgando exenciones fiscales e incentivos para atraer inversiones automotrices.¹⁴ El gobierno federal y estatal ha dado millones de dólares a Toyota, Kia, Mazda, Honda, Volkswagen, Audi y Pirelli, un fabricante multinacional de neumáticos, según un informe de 2016 del Centro de Investigación de Políticas Automotrices. Kia y Audi también recibieron donaciones de tierras del gobierno: 533 hectáreas y 460 hectáreas respectivamente. En Nuevo León, el gobierno asignó a Kia 115 millones de dólares en incentivos directos, una exención de impuestos sobre la nómina de 20 años y 197 millones de dólares en gastos de infraestructura para apoyar la instalación de la planta. Las tierras para la fábrica de Audi, un parque industrial que alberga a sus proveedores y una nueva ciudad junto a la fábrica, fueron expropiadas de campesinos. Junto con las tierras, las fábricas de automóviles reciben cantidades sin precedentes de agua, que son desviadas de los campesinos hacia la economía automotriz de México. 

A nivel nacional, las corporaciones siguen siendo actores clave del desarrollo socioeconómico. Son los principales proveedores de trabajo asalariado, y por lo tanto, de acceso a la atención médica y la vivienda. Las corporaciones tenían un dominio similar sobre el trabajo asalariado bajo la industrialización por sustitución de importaciones, pero durante esta era, el Estado mexicano tuvo un papel más importante en la delineación de la política industrial. A nivel global, las corporaciones ejercen un poder otorgado por las leyes que estructuran y regulan el libre comercio. NAFTA fue el primer acuerdo comercial en establecer el mecanismo de Acuerdo de Solución de Controversias entre Inversionistas y Estados (ISDS o  Investor-State Dispute Settlement) que permite a los inversionistas demandar a un país por “incumplimiento de obligaciones”.¹⁵ Bajo NAFTA, el papel del gobierno fue en gran parte promover la inversión mientras mantenía el control sobre el trabajo.¹⁶

El trabajo bajo el USMCA

En 2020, NAFTA fue reemplazado por el USMCA. A diferencia de su predecesor, el USMCA aborda directamente los problemas laborales, con amplios efectos para el trabajo y la organización en México. El Capítulo 23 del acuerdo incluye un mecanismo para hacer cumplir los derechos individuales y colectivos de los trabajadores, lo que ya ha tenido efectos positivos para ellos. En 2021, se pidió al gobierno mexicano que revisara posibles violaciones de los derechos laborales en una fábrica de General Motors en Silao y una fábrica de autopartes en la ciudad fronteriza de Matamoros. En febrero de 2022, los trabajadores de General Motors eligieron un nuevo sindicato independiente en el norte de México. El presidente del sindicato de Trabajadores Unidos de la Industria Automotriz (UAW o United Auto Workers), Ray Curry, expresó su apoyo a la victoria, junto con UNIFOR, el sindicato del sector privado más grande de Canadá.¹⁷ El USMCA también incluye una cláusula para mejorar los salarios, que requiere que el “40-45 por ciento del contenido automotriz sea producido por trabajadores que ganen al menos 16 dólares por hora”. Aunque prometedor en teoría, no está claro cómo funcionará el requisito en la práctica para los obreros en las fábricas. Hasta ahora, Jesús Seade Kuri, el principal negociador de México en el USMCA, declaró que el requisito de 16 dólares por hora se está cumpliendo a través de los salarios de ingenieros y el personal administrativo.¹⁸

El USMCA preserva la integración del sector automotriz en México, Estados Unidos y Canadá que fue emblemática de la era de NAFTA, un sistema donde, según un informe de 2021 del Servicio de Investigación del Congreso de los Estados Unidos, “cientos de proveedores fabrican piezas que cruzan las fronteras siete u ocho veces antes de ser ensambladas en un automóvil terminado”. Anteriormente, NAFTA requería que el 62,5 por ciento del costo neto de un vehículo y el 60 por ciento del costo de sus partes se originara en la región geo-económica de América del Norte para obtener beneficios de libre comercio. El USMCA aumenta el valor del contenido regional a un rango del 70 por ciento al 75 por ciento, dependiendo del vehículo, y divide ese requisito de contenido en tres grupos: partes centrales, partes principales y partes complementarias. Al cambiar los valores de contenido, el USMCA se extiende aún más en la organización de la producción de automóviles y hace que el sector automotriz de cada país dependa entre sí.

NAFTA, y ahora el USMCA, han transformado el sector automotriz en un motor significativo de empleo y crecimiento económico en los tres países firmantes. Para 2020, el sector representaba el 3 por ciento del PIB de Estados Unidos y empleaba un promedio de 4.1 millones de personas. En México, representaba 78.000 millones de dólares estadounidenses en ingresos anuales y empleaba a más de 1 millón de personas en toda la nación, convirtiéndose en el sector manufacturero más grande del país liderado por fabricantes de equipos originales. En Canadá, el sector contribuyó con 12.500 millones de dólares canadienses al PIB y empleó directamente a 117.200 personas, así como a 371.400 personas de forma indirecta. Los tres países se encuentran entre los mayores productores de automóviles a nivel mundial: Estados Unidos es el segundo mayor productor de automóviles del mundo y el segundo mayor fabricante y exportador de autopartes; México es el sexto y el quinto respectivamente; y Canadá está entre los doce principales productores del mundo.

La era de los autos eléctricos

Hoy en día, los autos libres de emisiones han abierto un nuevo capítulo en el sector automotriz de América del Norte, pero la competencia en torno a la energía limpia ha desafiado la era del libre comercio. Considerando los vehículos eléctricos como una vía para disminuir la dependencia de los combustibles fósiles, los fabricantes de automóviles ubicados en México se han comprometido a eliminar gradualmente los motores de combustión interna y los autos híbridos en las próximas dos décadas. Estas promesas han llevado a importantes inversiones: Ford invirtió 420 millones de dólares estadounidenses en una fábrica en Cuautitlán que actualmente ensambla autos eléctricos; en abril de 2022, General Motors anunció una inversión de 1000 millones de dólares estadounidenses para modernizar su fábrica en Ramos Arizpe, Coahuila, para comenzar a fabricar vehículos completamente eléctricos en 2023; en marzo de 2022, el grupo Volkswagen anunció una inversión de 7.100 millones de dólares estadounidenses para producir autos eléctricos con batería en toda América del Norte. General Motors también anunció una inversión de 9.000 millones de dólares estadounidenses en sus fábricas de Estados Unidos para fabricar vehículos eléctricos o celdas de batería.¹⁹ Volkswagen modernizará fábricas en ambos lados de la frontera. Con estas inversiones simultáneas, las corporaciones parecen estar comprometidas con distribuir la producción de automóviles a lo largo del corredor de América del Norte en lugar de trasladar la producción por completo a un solo lugar. La fabricación de autopartes en México también ha visto un aumento en la producción; en 2019, produjo más de 8.000 millones de dólares estadounidenses en partes automotrices eléctricas, un aumento del 8,3 por ciento respecto al año anterior. Las inversiones se han extendido por toda la cadena de suministro. La empresa china Ganfeng Lithium, proveedora de Tesla, anunció la construcción de una fábrica de reciclaje de baterías de ion de litio en Sonora. La corporación china Contemporary Amperex Technology Co, la mayor productora mundial de baterías para vehículos eléctricos, está considerando invertir 5.000 millones de dólares estadounidenses en México, Canadá o Estados Unidos. La construcción de fábricas de producción y reciclaje de baterías es clave para cumplir con los requisitos de contenido del USMCA, dado que, hasta ahora, la mayoría de las baterías se fabrican en Asia.

Para México, la transición hacia vehículos sin emisiones significa una oportunidad para recuperar cierto control sobre los recursos naturales que se escaparon de las manos públicas durante los veinticinco años de NAFTA. En marzo de 2022, el presidente López Obrador nacionalizó el litio, necesario para producir baterías para vehículos eléctricos, declarándole como un “mineral estratégico” para México. Al nacionalizar el litio, el gobierno mexicano tiene como objetivo construir un sector energético público fuerte y asequible. El anuncio fue controversial. Kenneth Smith Ramos, quien encabezó las negociaciones técnicas para crear el USMCA, argumentó que el proyecto contraviene el USMCA.²⁰ Katherine Thai, la Representante de Comercio de Estados Unidos, declaró que la legislación de México en relación con el litio es “anticompetitiva y contraria a las protecciones y disposiciones del USMCA” y obstaculiza las respuestas climáticas al evitar que los tres países firmantes trabajen juntos para desarrollar energía limpia.

La iniciativa de incentivos fiscales para vehículos eléctricos de Biden y la nacionalización del litio de López Obrador son evidencia de una competencia incipiente entre Estados Unidos y México en torno a miles de millones en inversiones verdes potenciales en el sector automotriz. En una era de libre comercio, sin embargo, esta competencia no solo implica otorgar concesiones fiscales, infraestructura y la disponibilidad de una fuerza laboral calificada. También complica las reglas de los acuerdos comerciales. Así, se revela un campo desigual de las relaciones de poder, moldeado por la historia de las relaciones exteriores y el poder corporativo de cada país.

Los esfuerzos para “re-nacionalizar” elementos de la producción de automóviles demuestran cómo el sector automotriz negocia intereses locales, nacionales y globales: las políticas que buscan apoyar a la mano de obra en un país implican intereses laborales y corporativos en otro. No obstante, hay continuidades entre los orígenes del sector automotriz de México y su estado actual. El modelo de crecimiento centrado en la fabricación del gobierno mexicano, la dependencia de la inversión corporativa y la desinversión de los servicios sociales han permitido la precarización cada vez más marcada del sector.

Al mismo tiempo, una fuerza laboral fortalecida, como lo demuestran las recientes victorias de los sindicatos independientes, puede sugerir una nueva dirección potencial. El capítulo 23 del USMCA, junto con nuevas reformas laborales en México que requieren elecciones sindicales directas y contratos públicos, ha permitido a los trabajadores mexicanos desafiar a los sindicatos corruptos. Aunque queda por ver cómo se pueden reconciliar los diferentes intereses nacionales, los cambios en la legislación laboral en diferentes niveles de gobernanza son signos esperanzadores de posibilidades emergentes en el sindicalismo laboral.