A Política de Classe do Sistema Dólar

O sistema global do dólar tem poucos vencedores a nível nacional. Na perspectiva ordinária, compreender o dólar dos EUA significa entender o “privilégio excessivo” que ele confere à América. Entretanto, o papel do dólar na estrutura do sistema financeiro internacional e na definição da relação entre a hegemonia norte-americana e o restante do mundo é ambíguo, assim como a questão de quem exatamente é beneficiado pelo arranjo atual. A supremacia do dólar alimenta um crescente déficit comercial americano que direciona a economia do país para a acumulação de renda, em vez do crescimento da produtividade. Isso contribuiu para a queda da participação do trabalho e do capital no fator renda, assim como para o aumento dos custos de serviços como educação, cuidados médicos e habitação para aluguel. Com problemas como esses, é possível afirmar com certeza que a moeda de reserva confere benefícios substanciais ao país que fornece liquidez e ativos de referência denominados nessa mesma moeda?

Para o resto do mundo, os males são bastante claros. Nos países em desenvolvimento, a necessidade de sustentar suas economias contra crises cambiais e deflação da dívida significa a acumulação de dólares em detrimento de investimentos domésticos que são necessários. Essas políticas geralmente são acompanhadas pela freio no consumo e na renda para estabelecer um superávit comercial permanente em relação ao sistema do dólar. Em muitos países, o sistema do dólar permite que elites corruptas mandem seguramente seus ganhos ilícitos para centros bancários globais localizados em jurisdições com leis de propriedade frágeis.

Uma análise mais detalhada das dinâmicas subjacentes que sustentam esse arranjo revela porque, na aparência, ninguém quer desafiar o dólar, mas por que todos os países, incluindo os EUA, têm interesse em fazê-lo.

Em vez de considerarmos o sistema do dólar como aquilo que é, fundamentalmente, uma ferramenta nacional do governo dos Estados Unidos, devemos entendê-lo como uma consequência de uma economia globalizada que dá privilégio às preferências das elites financeiras pela liberdade de movimento internacional de capital. O sistema não repousa em um apoio uniforme ao dólar como moeda global, mas na falta de uma governança monetária internacional robusta e de acomodações aos mercados internacionais de dinheiro. A atual posição central do dólar não decorre das prioridades da segurança nacional ou dos interesses dos Estados Unidos. Muito pelo contrário: ela está enraizada nas escolhas de atores privados no mercado financeiro global, que atuam como intermediários entre instituições financeiras, elites políticas e empresariais, e Estados. As visões convencionais da soberania westfaliana não são suficientes para explicar as divisões causadas pelo dólar na “matriz” de balanços interligados que compõem a economia global financeirizada. Embora o sistema do dólar tenha tido, sem dúvidas, um efeito desproporcionalmente negativo nos países em desenvolvimento, as principais divisões que surgem desse sistema são ao longo das classes, em vez de categorias nacionais.

Nesse contexto, pode ser tentador recuar para as fronteiras nacionais e defender a desglobalização de várias formas. Porém, o fato de o sistema do dólar se basear primariamente em conflitos sociais, em vez de geopolíticos, significa que as melhores soluções sugerem uma reforma do sistema que seja capaz de capacitar as pessoas no grau mais baixo da hierarquia social global.

O perfil do sistema do dólar

A acumulação global de riqueza e os pagamentos para o comércio e outras transações são, em grande parte, denominados em dólares, o que faz com que a moeda seja o principal lastro para crédito e faturamento. Como a maioria das entidades que operam nesse sistema não está sob a supervisão do Federal Reserve, a maior parte dos dólares é fornecida por meio de crédito interbancário offshore, financiado por depósitos em dólares em bancos não americanos, conhecidos como “eurodólares”. Essas transações offshore exigem garantias seguras firmadas em dólares para gerenciar sua liquidez, preferencialmente em títulos do Tesouro dos Estados Unidos. Zoltan Pozsar destaca, há muito tempo, essa característica da canalização financeira offshore, alertando sobre um “buraco negro” no mercado de financiamento em dólares. As reservas de dólares offshore dependem da liquidez de títulos do Tesouro e de substitutos imediatos como garantia para levantar dinheiro em caso de uma chamada de margem.

A razão para essas reservas de dólares é dupla. Em primeiro lugar, há a necessidade de financiar o comércio. O sistema Eurodólar facilita as relações comerciais entre países com moedas diferentes, dando-lhes acesso a uma moeda estável comum para nomear o comércio – o dólar. O crédito em dólares permite a execução de contratos sem a troca real de moeda emitida pelos EUA. Em vez disso, o sistema funciona como uma troca de promissórias para entregar recibos em diferentes períodos de tempo. Instituições financeiras localizadas nos principais centros financeiros liquidam esse sistema de crédito usando uma combinação de contas a prazo e, se necessário, acordos de recompra para obter dólares por meio de empréstimos de curto prazo, geralmente sob garantia por dívida do Tesouro dos EUA.

Por conta do fato de que 80% do comércio nas economias de mercado emergentes é realizado em dólares, empresas com receitas em moeda doméstica adquirem dívidas insustentáveis em dólares se a moeda doméstica cair. Por esse motivo, os bancos centrais tentam acumular ativos na moeda norte-americana, mais comumente dívida dos EUA. Para adquiri-los, geralmente mantêm um superávit comercial persistente ao reprimir os salários reais de seus trabalhadores. Isso pode ser sustentável a curto prazo, mas a longo prazo leva a períodos de estagnação econômica, ou guerras comerciais e cambiais internacionais.

O segundo fator impulsionador dessas reservas de dólares offshore é a desigualdade de riqueza e retornos corporativos descomunais. Grandes corporações, fundos de pensão e pessoas extremamente ricas não podem depositar seu dinheiro no sistema bancário comum. Em contraposição, eles os mantêm em reservas de ativos líquidos denominados em dólares que podem ser convertidos rapidamente em dólares. Embora esse sistema de “bancos paralelos” tenha usos legítimos, também facilita a evasão fiscal e a corrupção cleptocrática. A repressão dos salários reais apenas agrava essa tendência. Desigualdades globais ubíquas no comércio geram mais retornos para os proprietários de capital, aumentando a desigualdade.

Assim, o sistema do dólar facilita e alimenta o poder das elites que têm interesse em manter o status quo. Um sistema global com uma moeda-chave dominante auxilia a acumulação de rendas em detrimento do maior consumo pelos trabalhadores nos países exportadores e o acúmulo dessas rendas no buraco negro legal das finanças offshore.

Uma doença financeira holandesa

A fissura entre os beneficiários da elite e os perdedores da classe trabalhadora no sistema do dólar existe também nos Estados Unidos. O país sofre enormes consequências econômicas negativas de sua posição como emissor da moeda de reserva dominante – cujos efeitos são distribuídos de forma desigual. A demanda por ativos denominados em dólares de alta qualidade sobrecarrega os Estados Unidos com uma “doença holandesa” de natureza financeira; uma situação em que a dependência da exportação de uma única mercadoria eleva a taxa de câmbio e, assim, elimina a produção de bens comercializáveis e com valor agregado em favor de serviços e rendas financeiras. Exemplos clássicos de países onde a “doença holandesa” ocorreu costumam ser exportadores de commodities, como a Holanda na década de 1970 (após a descoberta do petróleo no Mar do Norte), bem como Nigéria e Rússia. Economias com “doença holandesa” frequentemente são marcadas pela presença de uma elite estreita e em contração, cujo poder repousa na renda das vendas da única mercadoria, ou nos serviços e na gestão que florescem em torno dos fluxos de caixa gerados por essa mercadoria.

Para os Estados Unidos, essa única mercadoria é o dólar. O mecanismo por trás desse processo não é difícil de entender. Do ponto de vista da contabilidade simples, a todo ativo deve corresponder um passivo. Isso significa que um excedente na conta de capital – ou o desejo do mundo de adquirir ativos seguros denominados em dólares dos EUA – é compensado por um déficit na conta corrente. Assim, o déficit orçamentário dos Estados Unidos e seu déficit comercial são ambos endógenos ao sistema do dólar. Quando os déficits orçamentários dos EUA caem, seja como resultado de um aumento no superávit comercial, ou de cortes no orçamento, o risco financeiro aumenta à medida que os mercados substituem a dívida do governo dos EUA por ativos arriscados, como os infames títulos lastreados em hipotecas da crise de 2008.

O custo mais visível da doença é a valorização constante do dólar desde a década de 1980, apesar da queda da participação dos EUA no Produto Interno Bruto mundial. O principal sintoma doméstico tem sido o aumento dos custos de bens não comercializáveis, como remédios, aluguéis de imóveis e educação, em relação a bens comercializáveis. Essa desconexão é, a menos em parte, responsável pela baixa taxa de inflação do país, a queda na participação salarial e o aumento da insegurança econômica, apesar do acesso a uma variedade maior de bens de consumo. Embora o consumidor americano possa agora comprar um conjunto cada vez maior de eletrodomésticos, eletrônicos e pequenos luxos, os serviços necessários para a mobilidade econômica e a sustentabilidade doméstica estão cada vez mais fora de alcance.

É difícil ver como os EUA estão extraindo benefícios econômicos desse sistema. Nos primeiros anos do pós-guerra, poderia ter sido verdade – em um sentido estrito e aritmético – que esse arranjo era, economicamente, um benefício para os Estados Unidos. O custo de ter uma moeda de reserva era menor após a guerra, simplesmente porque a parcela do PIB global não relacionada aos EUA era consideravelmente menor do que é agora. No entanto, atualmente, quando a parcela americana de uma torta maior é relativamente menor, os custos da demanda global por dólares são mais altos. Na verdade, a maioria dos outros governos desencorajaria ativamente compras substanciais e sustentadas de sua moeda.

Se esse sistema é tão abaixo do ideal, por que ainda está em vigor? A resposta é que ele é o locus de um novo tipo de política de classe transnacional.

A política de classe da dolarização

As estruturas para compreender a persistência do sistema do dólar tendem a variar de reducionistas a desatualizadas, frequentemente examinando a política internacional  tendo na figura dos estados-nação a principal unidade de análise. Por meio dessa visão, o dólar é um produto dos interesses hegemônicos dos EUA, utilizado como ferramenta da diplomacia. Porém, a financeirização global subverteu esse quadro: os interesses das elites não são agregados internamente, mas internacionalmente, e são transmitidos por meio do mecanismo de balanço de pagamentos e do sistema financeiro. Os líderes e tecnocratas dos EUA não obrigam diretamente os países em desenvolvimento a investir seus influxos de balanço de pagamentos em Tesouros; nem foi realmente a tomada de decisões ativa, por exemplo, do Banco Popular da China que levou à acumulação de reservas de dólares chinesas.

Suponhamos que as autoridades chinesas queiram que o Banco Popular da China reduza suas reservas em dólares. Para resolver seu desequilíbrio externo com os EUA, eles precisariam dar conta dos seus desequilíbrios domésticos. Isso acontece porque as personalidades contábeis elementares afirmam que tudo o que não é consumido domesticamente é poupado; essas economias são, assim, “exportadas”, principalmente para os Estados Unidos, na forma de fluxos de capital. Como Michael Pettis argumentou consistentemente, a baixa participação da renda domiciliar na China (com altos níveis de desigualdade de renda causados pelo rápido crescimento) levou a uma alta taxa de poupança doméstica e ao subconsumo. Uma parcela muito grande da renda nacional está nas mãos de entidades com alta poupança e que preferem a liquidez em dólares, como pessoas de alto patrimônio líquido e grandes corporações. Para reverter esse desequilíbrio, a renda teria que ser transferida desses poderosos para os trabalhadores da China – uma dinâmica descrita por Albert Hirschman já em 1958. Exceto por uma redistribuição drástica de renda, talvez o Banco Popular possa simplesmente procurar outra moeda de reserva e um ativo seguro equivalente. No entanto, nenhuma dessas situações seriam possíveis, porque nenhum país, além dos EUA, possui mercados profundos e líquidos em um ativo de referência.

A suposição implícita aqui, no entanto, é que o setor financeiro e as elites corporativas realmente desejam uma alternativa. Não há motivo para acreditar que isso seja verdade. O sistema, da maneira como é feito, não tem muitas desvantagens para os participantes atuais, e qualquer alternativa exigiria uma mudança distributiva. As vastas reservas em dólares da China ilustram como as economias de mercados emergentes com desequilíbrios domésticos causados por anos de crescimento desigual podem usar ativos denominados em dólares como um método politicamente conveniente, mantendo o crescimento sem recorrer a transferências entre setores – por exemplo, de lucros para salários. Exportadores do mundo desenvolvido, como Japão e Alemanha, também mantêm um modelo de crescimento baseado em competitividade de custos e supressão salarial. Um papel mais proeminente para o Euro ou o Iene prejudicaria esses modelos. Para exportadores de recursos, isso facilita a corrupção e a evasão fiscal por meio de simples fluxos de capital. Nos Estados Unidos, beneficia as elites da indústria financeira, que podem colher as recompensas intermediando os influxos de capital nos mercados dos EUA, enquanto o custo de serviços não comercializáveis, como mensalidades, cuidados com a saúde e imóveis, sobe para todos os outros. Em todos os países, as elites saem vitoriosas.

A preferência das elites globais e dos mercados globais pelo sistema do dólar demonstra, portanto, a futilidade de aplicar um quadro westfaliano ao sistema financeiro global. Herman Mark Schwartz, um dos principais especialistas em dólar e no processo de hegemonia americana, oferece uma maneira melhor de pensar no dólar – ou seja, como a moeda estatal de um sistema global quase imperial, em que as diferentes regiões econômicas são unidas por uma moeda de reserva compartilhada. Esta “moeda imperial” é mais um subproduto e menos um habilitador (ou mesmo uma restrição habilitadora) do expansionismo e aventurismo militar americano, ambos anteriores ao status de moeda de reserva do dólar.

Dois benefícios geopolíticos claros são concedidos aos Estados Unidos, por conta do seu status de país detentor da moeda de reserva: linhas de swap de liquidez em dólares e a capacidade de impor o poder temível das sanções americanas. No entanto, a capacidade dos Estados Unidos de exercer esse poder foi construída ad hoc, ao longo de várias décadas e em períodos de grande contingência. Pesquisas recentes mostram que o sistema internacional do dólar não foi propositadamente projetado, mas sim montado por elites que acreditavam que os mercados internacionais de dinheiro não deveriam ser estruturados ativamente em direção a uma noção do bem comum, mas sim protegidos. O sistema de redes de swap associado à crise financeira de 2008 teve suas origens nos esforços para sustentar o eurodólar já na década de 1960, com a decisão dos líderes de que seria melhor facilitar do que lutar ou reestruturar. Enquanto as desigualdades domésticas não forem resolvidas às custas dessas elites, o dólar permanecerá hegemônico.

A fonte do poder do Federal Reserve sobre o sistema eurodólar e a vulnerabilidade dos mercados emergentes dentro dele é a dependência global do respaldo do banco central. Na crise de 2008-9, o Fed implementou as chamadas linhas de swap de liquidez entre bancos centrais, como forma de sustentar o sistema global. Essas linhas tomaram a forma de acordos de moeda recíprocos entre bancos centrais: o Fed repunha as reservas em dólares de outros bancos centrais em troca de moeda local. O verdadeiro poder das linhas de swap não é quem as recebe, mas sim quem não as recebe. Em um artigo recente para a Nation, Andres Arauz e David Adler destacam como essas linhas de swap podem ser usadas como uma forma de triagem monetária, na qual os Estados Unidos decidem quais países têm melhores perspectivas para enfrentar tempestades econômicas. No entanto, a crise da Covid-19 lançou até isso em dúvida. Não apenas o Fed estendeu seu apoio por meio de swaps para um grupo mais amplo de países do que em 2008 e 2009, mas em 31 de março de 2020, ele abriu uma instalação de recompra (repo) com autoridades monetárias internacionais estrangeiras (FIMA). A FIMA Repo Facility permite que outros bancos centrais e autoridades monetárias troquem diretamente seus títulos do Tesouro por dólares, evitando assim a necessidade de vender seus títulos do Tesouro diretamente em um mercado ilíquido. Ao fazer isso, o Fed criou uma fonte adicional de liquidez em dólares para qualquer banco central.

Reformando o sistema do dólar

A desdolarização parece ser uma perspectiva distante. Não há um equivalente ativo em euros, por exemplo, e os mercados de capitais na zona do euro não são tão desenvolvidos quanto o dos EUA. As tentativas de aprofundar os mercados de capitais e introduzir um mecanismo comum de dívida foram repetidamente prejudicadas pelos países da União Europeia, que se opõem contundentemente ao compartilhamento de riscos financeiros. O recente fracasso da proposta de ‘coronabond’ fornece ampla evidência dessa dinâmica. Enquanto países como Alemanha e Holanda permanecerem firmes em sua oposição à integração financeira necessária na zona do euro, a composição da moeda nas reservas internacionais permanecerá fortemente inclinada para o dólar. As perspectivas políticas para a criação do Bancor, uma moeda sintética proposta pela primeira vez por John Maynard Keynes, são igualmente sombrias.

Em vez disso, devemos optar por gerenciar o sistema atual para mitigar seus danos, um processo no qual os Estados Unidos devem desempenhar um papel de liderança. Temos algumas propostas.

Primeiro, os Estados Unidos devem oferecer a seus parceiros comerciais acesso direto ao balanço do Federal Reserve por meio de linhas de swap institucionalizadas que fazem parte de acordos comerciais. Os Estados Unidos devem dar a seus parceiros acesso à liquidez de dólares de alta qualidade em troca da manutenção de uma política comercial equilibrada. Essa troca diminuiria o déficit comercial americano, ao mesmo tempo que exerceria pressão crescente sobre o salário real dos parceiros comerciais.

Em segundo lugar, como Nathan Tankus sugeriu recentemente, o Federal Reserve pode estender sua linha de swap para o Fundo Monetário Internacional (FMI). Isso permitiria que o FMI atuasse como um formulador de políticas fiscais globais, emitindo os chamados Direitos Especiais de Saque (SDRs, na sigla em inglês). Em sua forma atual, os SDRs são em grande parte ilíquidos e não podem ser convertidos em dólares ou mesmo em outras moedas nas quais a dívida de mercados emergentes é denominada. Fornecer linhas de swap para os SDRs é uma maneira politicamente conveniente de utilizar as instituições que já temos para garantir que os SDRs sejam realmente resgatáveis em dólares. A proposta de Tankus foi defendida em uma carta ao G20 assinada por muitos líderes mundiais sob a liderança do ex-primeiro-ministro do Reino Unido, Gordon Brown.

Em terceiro lugar, os Estados Unidos devem começar a ver seu déficit não como um problema, mas como um recurso público, e gerenciá-lo como os exportadores de energia usam fundos soberanos para evitar a Doença Holandesa. Para gerenciar esse bem público, os EUA deveriam eleger uma série de bancos públicos para financiar iniciativas econômicas específicas. O Federal Reserve garantiria a dívida dessas instituições, descontando-a a uma taxa de penalidade para reservas, títulos do Tesouro dos Estados Unidos ou reservas em dólares. Esses títulos poderiam, dessa maneira, ser negociados com um rendimento ligeiramente mais alto do que os títulos do Tesouro e fornecer aos investidores um produto alternativo aos títulos do Tesouro de uso geral. Os passivos desses veículos de investimento forneceriam garantias e promoveriam a estabilidade financeira, ao mesmo tempo em que compensariam os efeitos da hegemonia do dólar na indústria doméstica através de investimentos permanentes e ativos.

O conjunto certo de ferramentas, porém não é suficiente. Para ir além da gestão do status quo, precisamos, primeiro, reconhecer que o sistema do dólar evoluiu não como uma ferramenta de estratégia imperial do Estado, mas como o projeto de uma elite transnacional que, efetivamente, usurpou o controle de um bem público internacional. Enquanto a confrontação ativa com os interesses da elite continuar a faltar, o sistema do dólar persistirá como um jogo de soma zero – uma situação que, a longo prazo, é insustentável para a economia política global. E, seguindo a observação de Herbert Stein: o que é insustentável não será sustentado.

Esse artigo foi traduzido do inglês por André Lucena.