Desenrola Brasil

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Innovando en su tercer mandato, el presidente Luís Inácio Lula da Silva lanzó un ambicioso programa de renegociación de deudas con enfoque en la población morosa, que ha crecido de forma exponencial en los últimos años gracias a una expansión sin precedentes del mercado de crédito en Brasil. El Programa Desenrola Brasil, una promesa de campaña, surge como un salvavidas para decenas de millones de brasileños que han acumulado retrasos en sus pagos, alimentando niveles crecientes de morosidad. Atrapados en la negatividad, han perdido acceso al consumo financiado a través de endeudamiento con el sector financiero, así como a través del crediticio, una forma popular de financiar compras en el gran comercio minorista. Si el crédito en Brasil es caro, muy caro, en particular el crédito al consumo, la exclusión del mercado de crédito donde se pueden financiar necesidades básicas que los salarios no alcanzan representa una amenaza para la propia reproducción social de las clases trabajadoras.

Este fenómeno insólito en el que el endeudamiento garantiza la supervivencia en una economía de mercado es reciente en Brasil. La bancarización masiva de las clases populares y su «inclusión financiera» señalan la generalización de la expropiación financiera que arrastra a los sectores populares hacia el sistema financiero, convirtiéndolos en piezas clave en la creación de riqueza financiera, la contrapartida de la deuda de la que se apropian las élites. 

Por lo tanto, no sorprende el aumento acelerado y continuo del número de personas endeudadas y del grado de compromiso de los ingresos familiares disponibles con el pago de deudas. Según el Banco Central de Brasil ¹ al final de 2020, había alrededor de 85 millones de personas endeudadas con el sector financiero, algo así como el 46% de la población adulta, siendo poco más de 8 millones designadas como «endeudados de riesgo» ² La morosidad alcanzaba a 8.9 millones de personas.

Sin embargo, en poco más de dos años, este panorama se deterioró significativamente en medio de la crisis de covid. Mientras que el número de prestatarios de crédito continuó expandiéndose a un ritmo esperado, superando la cifra de los 105 millones, el número de endeudados de riesgo prácticamente se duplicó y alcanzó los 15,1 millones en marzo de 2023 ³ debido a la explosión de la morosidad, que afecta a varias decenas de millones de personas, acumulando una deuda por valor de $350 mil millones de reales ($70 mil millones de dólares) ⁴ Los pobres por deuda ⁵—esto es, aquellos que caen bajo la línea de pobreza oficial por comprometer una porción muy elevada de su renta al pago de préstamos, ya hacen parte del escenario cada día más complejo de lucha contra las desigualdades sociales. 

Independientemente de las cifras y los montos estimados, está claro que se ha vuelto urgente no sólo medir y escuchar el universo de los endeudados, y las deudas impagadas o atrasadas, sino también formular alternativas para resolver el bloqueo que tal realidad provoca el recalentamiento del mercado interno, al inhibir el consumo de las familias trabajadoras. De ahí el lanzamiento, en julio de 2023, de un programa inédito por parte del gobierno federal, el Desenrola Brasil, cuya finalidad consiste en ofrecer condiciones para que las personas con deudas pendientes puedan renegociarlas y, así, reducir su grado de vulnerabilidad financiera, restableciendo su capacidad de endeudamiento, necesaria para la reanudación de un nuevo ciclo de expansión financiera. Esto es así porque el propio Banco Central ⁶ ha reconocido que el elevado apalancamiento de las familias y las crecientes pérdidas que dicho apalancamiento impuso al sector financiero no solo provocaron una retracción en la oferta de crédito a las familias, sino también pusieron en jaque la rentabilidad de los bancos. 

El objetivo de este artículo es triple. En primer lugar, contextualizar cómo tiene lugar el proceso de endeudamiento crónico de las familias brasileñas. En segundo lugar, situar y mapear el perfil de iniciativas pasadas que eligieron la deuda como objeto de tratamiento por parte del poder público, lo que ocurrió a gran escala durante la pandemia del coronavirus. Finalmente, reflexionar sobre lo que cambia con la gestión del endeudamiento familiar, que se convierte en una dimensión explícita e institucionalizada de las políticas públicas, con la creación del Programa Desenrola Brasil.

De la financiarización masiva (1995 – 2015) a la crisis de rentabilidad (2016 – 2021)

El proceso de financiarización en Brasil comienza después del fin del “milagro económico” (1967-1973) y puede dividirse en dos fases. La primera fase, conocida como “financiarización elitista”, ocurrió de 1981 a 1994 y estuvo marcada por el contexto de la crisis de la deuda externa y la inflación creciente. En esta fase, el sistema bancario implementó mecanismos de indexación que garantizaron la obtención de ganancias financieras para una pequeña clientela privilegiada. Durante estos años, en contraste con el crecimiento de los ingresos provenientes de títulos financieros, se observa un estancamiento de las inversiones productivas.

La segunda fase, denominada “financiarización masiva”, dura de 1995 a 2015. En este periodo se produjo una reducción de la inflación y de los tipos de interés reales, acompañada de un notable aumento de las operaciones de crédito. En el plano institucional esta etapa está marcada por un régimen que concilia la ampliación de las políticas sociales, en particular las transferencias monetarias, como vector de expansión de la acumulación financiarizada. Durante estos años, el país pasa de una fase de estancamiento de las inversiones productivas, característica de la primera fase, a la consolidación de un proceso de desindustrialización y bajo crecimiento económico.

La fuerte expansión del mercado de crédito en la segunda fase se visualiza en el Gráfico 1, que recopila datos de una cesta representativa del sector financiero-bancario para el período de 2000 a 2023⁷ El gráfico muestra las variables: beneficio neto (línea lila), ingresos por crédito (destacados por la barra naranja) e ingresos por Títulos de Valores Mobiliarios (TVM)⁸. que son los ingresos asociados a los títulos de deuda pública (representados por la barra azul). Los ingresos por crédito y por títulos de valores mobiliarios son las dos principales fuentes de ingresos del sector. Como se ilustra, el beneficio neto del sector continúa creciendo de manera casi ininterrumpida; y, a diferencia de la primera fase, en la que el mercado de títulos de deuda era central, se destaca cada vez más la importancia de los ingresos provenientes de las operaciones en el mercado de crédito.

En relación con la tendencia de los dos ingresos, los datos respaldan la periodización que delimita la «financiarización masiva» de 1995 a 2015. El año 2015 marcó el agotamiento de los impulsores del crecimiento de la rentabilidad del sector. A partir del año siguiente, en medio de una profunda recesión, los ingresos comenzaron a caer. Ante este escenario, esta sección propone un análisis desde la perspectiva de los ciclos financieros. De este modo, discutiremos dos puntos. El primero destaca que la caída en los dos principales ingresos bancarios ya se estaba manifestando como tendencia incluso antes de la crisis del Covid y, por esta razón, podemos considerar que tiene una dimensión más estructural. El segundo punto llama la atención sobre el papel del Estado en la recomposición de la rentabilidad del sector.

El análisis del periodo de crisis de rentabilidad también revelas aspectos interesantes. Según Mader ⁹ ante la disminución de las dos fuentes de ingresos a partir de 2016 y hasta mediados de 2021, la estrategia del sector bancario para impulsar el crecimiento del beneficio neto y estabilizarlo (línea lila) se basa en el aumento del margen aplicado en las operaciones de crédito, es decir, del spread. El spread es importante ya que representa el monto efectivamente retenido por el sector bancario en las operaciones de crédito (calculado por la diferencia entre los ingresos por crédito y los costos de captación). Los ingresos del spread actúan como un canal rentista. Los bancos han reaccionado a la caída de la rentabilidad utilizando su poder monopolístico en el mercado crediticio, aumentando el margen que cobran y trasladando la carga de la crisis a los prestatarios.

Lavinas y otros ¹⁰ observan que esta carga recayó principalmente sobre las familias. Al analizar el saldo de crédito a empresas no financieras y familias, los autores identifican que, a partir de finales de 2016, por primera vez en la serie histórica, el saldo de crédito a las familias superó al de las empresas no financieras, prevaleciendo de manera continua e ininterrumpida hasta la actualidad ¹¹ Y son ellas, por lo tanto, y en particular las de menores ingresos, las que soportan intereses prohibitivos. 

El gráfico de arriba muestra la evolución reciente de las tasas de interés medias cobradas por el sector financiero, comparando la tasa Selic y el IPCA. Destaca la centralidad de la Selic para comprender cómo se recupera la rentabilidad del sector bancario y el aumento del endeudamiento. Queda claro que, a partir de 2021, siguiendo el rápido aumento de la Selic, las tasas de interés practicadas en las modalidades de crédito a las familias experimentan un aumento significativo. El crédito consignado, con descuento automático en la nómina y de menor riesgo, aumenta en promedio del 19.98% anual en mayo de 2020 a más del 25.81% en mayo de 2023, mientras que el crédito de recursos libres, que agrupa todas las modalidades de préstamos a las familias, pasa del 25% al 38.22% anual en promedio en el mismo período. En el mes anterior al lanzamiento del Desenrola Brasil (mayo de 2023), con una inflación de alrededor del 4%, la tasa de interés del saldo de crédito a las familias se sitúa casi 7 puntos porcentuales por encima de la practicada en el saldo total de crédito.

Por el lado de la oferta de crédito, a partir de 2012, el 90% de las nuevas concesiones de crédito corresponden a crédito no inmobiliario ¹²  es decir, crédito al consumo, que no se destina a la acumulación de activos en una estrategia de prevención de riesgos. 

La tasa Selic también es una variable crucial para comprender la expansión del mercado de crédito brasileño. Esta relación se evidencia en el Gráfico 3, donde la relación entre los ingresos de Títulos de Valores Mobiliarios (TVM) y los de crédito (línea roja) presenta una correlación negativa con la tasa Selic nominal (línea punteada). Esta correlación indica que el sector bancario expandió sus operaciones de crédito de acuerdo con los cambios en la política monetaria: cuanto más bajaba la Selic, más dependía el sector de los ingresos por crédito.

Según el eje representando a la izquierda en el Gráfico 3, el valor más bajo de esta relación fue más de 0.9 en 2002, cuando la tasa Selic nominal estaba en promedio por encima del 20% anual. El valor de 1 indica que ambos ingresos tienen el mismo peso para el sector bancario brasileño. El valor más alto registrado fue 3.1 en diciembre de 2021, cuando la Selic alcanzó su mínimo histórico (2% anual), siendo negativa en términos reales. Es importante destacar, además, que con el aumento de la tasa Selic en 2022, la relación volvió al nivel de 2004, alcanzando el valor de 1.3. 

En comparación con 2021, como se muestra en el Gráfico 1, el año se destaca por revertir las tendencia de declive de los dos ingresos. Una explicación bastante plausible, a partir de la lectura combinada de los dos gráficos, es que la tasa Selic desempeñó un papel crucial en esta reversión. Como es ampliamente conocido, la política monetaria brasileña se diferenció de otros Bancos Centrales cuando, a partir de 2021, tras la salida de la crisis del covid, el BCB adoptó prematuramente un enfoque contractivo, elevando la tasa Selic al 13.75% en agosto de 2022, poniendo nuevamente al país en la cima de la lista de la tasa de interés reales más altas del mundo ¹³ Por lo tanto, otro aspecto importante a destacar es que, en 2022, el Estado, a través de la tasa Selic, fue crucial para recomponer la rentabilidad del sector financiero-bancario.

Más específicamente, anclado en el marco de la coalición financiero-clase rentista¹⁴ es posible inferir que la tendencia declinante de los ingresos hace que la hegemonía financiera, al borde de una crisis de rentabilidad, intensifique la predominancia de los canales rentistas que operan en el mercado de títulos de deuda, en favor del aumento de la Selic. Esto ocurre porque no solo se vuelve preferible, sino imperativo para el sector financiero tener al Estado como deudor (mercado de títulos de deuda, en lugar de familias y empresas (mercado de crédito). Esta necesidad surge debido a que el Estado es el único agente económico sin restricciones presupuestarias, a diferencia de familias y empresas, que son agentes no emisores. En comparación, estos últimos no tienen la capacidad de expandir y honrar su deuda de la misma manera que el Estado ¹⁵.

Es en este contexto, de un ciclo financiero en fase contractiva, y con el Estado en su formato de “garantía de ingresos de última instancia”, que nace el Programa Desenrola, interpretado aquí como uno de los pilares para inaugurar un nuevo ciclo expansionista financiero. 

Sin embargo, antes de explicar el contexto que llevó a la creación e implementación del Programa Desenrola Brasil, interesa examinar los cambios provocados por la crisis de Covid-19 y cómo impactaron en la relación entre los deudores y el sistema financiero. 

Covid-19 y la crisis social

Durante la pandemia de coronavirus, que provocó bloqueos y otras formas de aislamiento social, se tomaron medidas de emergencias destinadas a aliviar el sufrimiento de las familias y evitar que las empresas cerraran definitivamente, dejando a muchas personas sin empleo. En este sentido, a diferencia de la gran crisis financiera de 2008, prevaleció el bailout a las familias en el marco de las iniciativas para hacer frente a la crisis económica, social y sanitaria provocada por el Covid-19 a escala global. Se observó, así, en todas partes, la implementación de diversos programas de garantía de ingresos y empleo, cuya característica común fue asegurar transferencias monetarias a una parte significativa de la población que no podía trabajar, en niveles superiores a los vigentes en los sistemas de protección social de cada país. 

Brasil no escapó a esta regla y adoptó programas ad hoc de gran impacto en medio del Covid-19, entre los cuales se incluyen: ayudas de emergencia para personas en situación de vulnerabilidad; prestaciones de emergencia; prestaciones de emergencia para el mantenimiento del empleo y la renta; y la concesión de financiación para el pago de nóminas. Estos programas de garantía de ingresos consumieron el 63,5% del “presupuesto de guerra” efectivamente gastado en 2020¹⁶.

Los generosos paquetes de alivio fiscal por el Covid evidenciaron la insensatez de la ortodoxia fiscal y monetaria que anteriormente restringía el gasto público, reduciendo enormemente el poder redistributivo y de minimización de riesgos de las políticas sociales. Después de cuatro décadas de neoliberalismo, quedó claro que las políticas de austeridad habían desmantelado la provisión de servicios públicos, fomentando la privatización y la financiarización. Una de las evidencias de la dominancia financiera en el ámbito de la reproducción social, expresada en el endeudamiento crónico, surge precisamente con la adopción de otro conjunto de medidas con ocasión de la crisis del coronavirus: la suspensión temporal del pago de distintas modalidades de deudas asumidas por las familias, especialmente en la década anterior a la explosión de la pandemia. Esto se debe a que la deuda privada de las familias había alcanzado niveles alarmantes, comprometiendo una parte considerable de los ingresos disponibles del hogar. Con la violenta caída de los ingresos debido a la interrupción de la actividad económica, las tasas de incumplimiento, ya en constante aumento, corrían el riesgo de propagarse y empeorar aún más las condiciones de supervivencia de los grupos fuertemente endeudados, además de provocar inestabilidad en el sistema financiero. 

Estados Unidos, Reino Unido, Argentina, España, Italia y muchos otros países adoptaron temporalmente medidas similares, combinando generosas transferencias monetarias con la suspensión temporal del reembolso de deudas y de las sanciones aplicadas hasta entonces a los morosos o con cuentas atrasadas. Una vez más, Brasil no fue una excepción. Paralelamente a la implementación del Auxilio Emergencia, que benefició a 67 millones de personas durante ocho meses, algunas deudas fueron suspendidas, como la deuda de los estudiantes con el FIES¹⁷ Sin embargo, la ley aprobada en el Congreso en julio de 2020 restringía dicho beneficio solo a los deudores al día con sus pagos o con un retraso inferior a 180 días ¹⁸. Además, también ofrecía descuentos significativos para aquellos que aceptaran renegociar su deuda durante la vigencia de la ley. Sin embargo, no se aprobó ningún dispositivo federal para suspender el pago de deudas con hipotecas, alquileres o facturas pendientes. 

Lo que vimos en pleno Covid, tanto en Estados Unidos¹⁹ como en Brasil, fue una sorprendente y fuerte reducción de los niveles de incumplimiento y pagos atrasados como efecto de los paquetes de estímulo fiscal adoptados, que garantizaron una alta liquidez a las familias, al mismo tiempo que, a través de medidas de suspensión de deudas y otros instrumentos administrativos similares, estimularon una ola de renegociación de deudas con un liderazgo manifesto de los bancos privados.²⁰

En Brasil, “las familias redujeron los montos en mora y los pagos atrasados, al mismo tiempo que el saldo de crédito aumentó, junto con el plazo medio de las carteras. De esta manera, se produjo un fortalecimiento de la dependencia con respecto al mercado financiero: por un lado, se otorgaron nuevos préstamos, renovando los vínculos que unen a estos dos agentes; por otro lado, estos serán pagados en un plazo más largo, lo que hace que esta relación de dependencia sea aún más duradera y estable”²¹.

No obstante, al comparar Estados Unidos y Brasil, observamos un modelo diferente de intervención estatal en el establecimiento de un marco regulador para los procesos de suspensión y renegociación de la deuda. En Brasil, este proceso de restablecimiento de la capacidad de endeudamiento de las familias tuvo lugar al margen de la acción coordinada del Estado, es decir, se produjo de forma espontánea, o sea, fue iniciativa del propio sector bancario. Como resultado, las familias y los trabajadores más vulnerables²² y beneficiarios del programa de transferencias monetaria de emergencia empezaron a dirigirse a los bancos para renegociar sus deudas. Los bancos y otras instituciones financieras gastaron alrededor de 60.000 millones de reales (12.000 millones de dólares) en programas de ampliación de la deuda entre marzo y el 31 de diciembre de 2020, sin renegociar los tipos de interés que, en ese momento, como se sabe, estaban en caída libre²³.

En lo que respecta al reembolso de préstamos hipotecarios, el Consejo Monetario Nacional recomendó en ese momento a las instituciones financieras suspender los pagos de financiamiento inmobiliario hasta por 120 días, extendidos posteriormente a 180 días. Esto se aplicó a aquellos deudores al día o con un máximo de dos pagos atrasados (en el caso de los prestatarios de la Caixa Econômica Federal). No hubo condonación de intereses, que continuaron aplicándose sobre los demás pagos. En cuanto a los beneficiarios del programa Minha Casa Minha Vida ²⁴ cuya categoría 1 es financiada en un 90% con recursos públicos, se requirió aprobar una ley específica para suspender estos pagos, ya que en diciembre de 2020 la morosidad superior a 360 días ya alcanzaba el 33,2% de los contratos²⁵. Este proyecto de ley (795/2020) fue aprobado por la Cámara de Diputados, pero hasta el día de hoy sigue en trámite en el Senado, y su urgencia debido a la crisis provocada por el coronavirus ya no tiene sentido. Esta legislación nunca fue considerada en el Senado, pero el aumento en el porcentaje de morosos con atrasos superiores a un año ha aumentado regularmente desde entonces, alcanzando un récord en diciembre de 2022: el 45% de los beneficiarios de la categoría 1 del programa.²⁶.

La reestructuración de las deudas individuales se realizó, por lo tanto, caso por caso, lo que sugiere que puede no haber sido totalmente favorable para el deudor, lo que, por lo tanto, no resultó en una reducción del capital y la tasa de interés. Se estima que en un contexto de desempleo extremadamente alto y niveles crecientes de inseguridad alimentaria grave durante la crisis del covid, la opción de la población con “deudas de supervivencia” ²⁷ fue asegurar principalmente medios para seguir endeudados para hacer frente a sus necesidades más inmediatas y evitar la exclusión. Esto indica que la «inclusión financiera» se ha convertido en la base material ineludible de su inclusión social para un gran número, aunque con una alta vulnerabilidad financiera.

En 2023, la renegociación de deudas reaparece, esta vez elevada a la condición de política pública federal, con un diseño formulado por el Ministerio de Hacienda y lanzada con pompa y circunstancia, como uno de los hitos fundacionales de la administración Lula 3. 

¿Se trata de rescatar una iniciativa puntual exitosa, implementada por los bancos durante el Covid, y ahora nuevamente activada, esta vez con la participación del Estado? ¿O se trata de una nueva estrategia de reestructuración dentro del espectro de mecanismos de regulación del mercado crediticio para apoyar un nuevo ciclo expansionista financiero, que podría adquirir rango de política pública?

Centrarse en el moroso, no en la deuda

Reelegido para gobernar el país a partir de 2023, el PT (Partido de los Trabajadores) presentó el proyecto de ley «Desenrola Brasil», que fue aprobado en septiembre en la Cámara de Diputados con una amplia mayoría. Su objetivo principal consiste en abrir un canal de renegociación de deudas entre deudores morosos y acreedores institucionales (bancos, financieras, proveedores de servicios públicos) bajo la tutela del Estado, a través de la oferta de garantías.

Inicialmente, el gobierno estimaba atender hasta 32 millones de personas ²⁸ restringiéndose a aquellas con deudas incumplidas realizadas entre enero de 2019 y el 31 de diciembre de 2022 y registradas en las agencias de crédito. Dado el perfil bastante heterogéneo de los deudores morosos, el programa se estructuró en dos niveles. El Nivel 1 concentra a 21 millones de deudores morosos, aquellos con ingresos de hasta dos salarios mínimos mensuales, que predominan entre los tomadores de crédito (66%), lo que equivale a $2.824 reales ($656 dólares). El Nivel 2 abarca a aquellos con ingresos mensuales entre 2 salarios mínimos y $20.000 reales (hasta $4.036 dólares), lo que corresponde a un universo potencial de 11 millones de deudores morosos. 

En cuanto al marco legal, en el Nivel 1, el Estado asume una parte significativa del riesgo: en caso de reincidencia de la morosidad, garantiza a los bancos el pago del principal (establecido después de la renegociación de la deuda), corregido por la tasa Selic. En el ámbito del Nivel 2, el riesgo es asumido íntegramente por las instituciones financieras. Es decir, en contraste con el Nivel 1, el incentivo a la renegociación del Nivel 2 es de naturaleza meramente regulatoria: las deudas renegociadas generan «crédito presumido», lo que reduce el capital mínimo requerido en las exposiciones de los bancos en sus activos, proporcionando una mayor liquidez. La renegociación del Nivel 2 comenzó en julio de 2023. El Nivel 1 comenzó a ser atendido en septiembre de 2023.

En el Nivel 1, la renegociación se lleva a cabo a través de la Plataforma Digital «Desenrola Brasil», accesible desde el portal del gobierno (gov.br). Esta plataforma fue desarrollada por la empresa PdTec, vinculada a B3, con el objetivo de consolidar deudas y estrechar la relación entre acreedores y deudores. Esta empresa tiene experiencia en el área de cobros digitales, actuando en la recuperación de créditos morosos a través de notificaciones  electrónicas. En la plataforma, cuyo acceso es facilitado en el sitio web del gobierno, las empresas acreedoras participan en una subasta, ofreciendo descuentos sobre el valor de las deudas. Los parámetros que determinan el monto de los descuentos son definidos por los acreedores caso por caso, sin regla general. El pasivo de deudas morosas fue estimado inicialmente en $150 mil millones de reales ($30 mil millones de dólares). Según el Ministerio de Hacienda, las subastas organizadas por los acreedores terminaron promoviendo un descuento significativo, del orden de $126 mil millones de reales ($25,2 mil millones de dólares), reduciendo la deuda morosa a renegociar a solo $24 mil millones de reales (aproximadamente $ 5 mil millones de dólares). El descuento medio previsto para ser del 60% finalmente llegó al 83%.

En cuanto a las deudas que pueden ser renegociadas, el programa abarca débitos provenientes de préstamos consignados y no consignados, incluyendo también deudas no bancarias. Las deudas que no son elegibles para renegociación son aquellas que están respaldadas por garantía real o que están vinculadas a crédito rural, financiamiento de viviendas y operaciones que implican funding o riesgo de terceros. En resumen, el programa prioriza los préstamos «persona física recursos gratuitos» (crédito al consumo).

En el Nivel 1, el Estado otorga una garantía exclusivamente para las deudas con valores de negatividad que no superen los $5.000 reales ($1,000 dólares)  totalizando alrededor de $13 mil millones de reales ($2,6 mil millones de dólares). Por lo tanto, se estima que las principales deudas renegociadas son las relacionadas con servicios básicos, como agua, luz, teléfono, minoristas y obligaciones bancarias. Las reglas ofrecen la opción de pago al contado o mediante financiamiento bancario, sin necesidad de entrada. Los intereses en el Nivel 1 corresponden a un máximo de 1,99% mensual, equivalente a una tasa anual del 26,68%, con el primer pago venciendo después de un máximo de 60 días. El pago mínimo será de $50,00 reales ($10 dólares) y el plazo de pago es de 2 a 60 meses, con cuotas decrecientes. En términos reales, el techo para la cobranza de intereses es significativamente alto, lo que encarece la nueva deuda, dado que el IPCA fue del 4,68% en 2023. Para 2024, se prevé que la inflación sea aún menor, del 3,25%²⁹.

La garantía ofrecida por el Tesoro Nacional se realiza a través del Fondo de Garantía de Operaciones (FGO), un programa lanzado originalmente en 2009 en el contexto de la gran crisis financiera internacional. En términos de estructura legal, por lo tanto, el FGO de «Desenrola Brasil» no es una novedad, pero renueva al ampliar el marco existente de personas jurídicas a personas físicas. El gobierno inicialmente destinó $87,5 mil millones de reales ($ 17,50 mil millones de dólares) al Tesoro Nacional para completar el FGO del Nivel 1.

En el Nivel 2, cada institución financiera tiene la autonomía para renegociar deudas a través de sus propios canales o en conjunto con sus socios, en un enfoque similar al adoptado durante la crisis de la Covid-19, entre 2020 y 2021. Para formar parte de este proceso, las personas con deudas susceptibles de renegociación en el Nivel 2 deben comunicarse directamente con la institución financiera con la que tienen deudas pendientes.

A diferencia del Nivel 1, en el Nivel 2 no cuenta con un Fondo de Garantía de Operaciones (FGO) ni una plataforma digital, y la deuda debe pagarse a plazos con descuentos. Sin embargo, ante el lento crecimiento de la demanda, el gobierno decidió revisar las reglas del Nivel 2 y permitió el pago a plazos de la deuda morosa. Se ofrecen incentivos regulatorios para animar a las instituciones financieras a aumentar la oferta de crédito. Este incentivo se materializa en la generación de crédito presumido. El incentivo para el banco es tener el valor de la renegociación como crédito presumido con el gobierno. Si el descuento para la persona es de $ 7.000 reales ($1,400 dólares), el crédito [presumido] para el banco será de $7.000 reales», dijo el ministro Fernando Haddad ³⁰ Por lo tanto, al renegociar deudas, los bancos tienen un «crédito presumido», lo que significa que necesitan tener menos dinero inmovilizado en efectivo, disponiendo de más recursos para la inversión.

En resumen, sintetizando las principales diferencias entre el Nivel 1 y la 2 tenemos: en el Nivel 1, un respaldo fiscal, a saber, el Fondo de Garantía de Operaciones (FGO), que recibe aportes del Tesoro Nacional para cubrir íntegramente el principal, corregido por la Selic, en caso de incumplimiento por parte del deudor en la deuda inicial renegociada. El Nivel 2, en cambio, fomenta las renegociaciones a través de un incentivo contable, permitiendo que los bancos alteren el monto de capital mínimo requerido en las exposiciones de riesgo: las deudas renegociadas generan crédito presumido, reduciendo el monto total de inmovilización del capital.

Con el programa en marcha, el gobierno federal decidió ampliar el alcance de actuación de Desenrola. Ahora incluye como público objetivo tanto a los MEI (microemprendedores individuales) como a los estudiantes financiados por el FIES en situación de impago. En el caso de Desenrola FIES, se beneficiarán los contratos firmados hasta 2017 y en situación de mora hasta el 30 de junio de 2023, lo que debería beneficiar a alrededor de 1,2 millones de estudiantes. El plazo en este caso se extiende hasta mayo de 2024. Los canales para la renegociación son el Banco do Brasil, la Caixa Econômica y el Ministerio de Educación (FNDE), lo que indica que corresponde exclusivamente al gobierno, como acreedor del préstamo estudiantil, definir las reglas de renegociación sin la participación del sistema financiero privado. Se han creado tres perfiles distintos para refinanciar la deuda, que puede ser parcelada (de 15 a 150 meses), y se contempla con diferentes porcentajes de descuento del principal (variando entre el 77% y el 99%) o de los cargos (100%), dependiendo de la situación del deudor, si está inscrito en el CadÚnico y/o es un beneficiario anterior del Auxilio Emergencial, así como del tiempo de retraso acumulado ³¹

Descomplicándonos

El Ministerio de Hacienda reconoció a finales de 2023 que las metas alcanzadas por el Programa Desenrola habían quedado por debajo de lo previsto, aunque alrededor de 11 millones de personas (Niveles 1 y 2) se beneficiaron (en comparación con estimaciones de más de 32 millones de potenciales deudores). Solo 1 millón de personas (5% del público objetivo) del Nivel 1 lograron renegociar y parcelar deudas por un monto de R$ 5 mil millones (US$ 1 mil millones), deudas principalmente contraídas con bancos y financieras. En cuanto el Nivel 2, 2,7 millones de personas liquidaron deudas de R$ 24 mil millones (US$ 4,8 mil millones) mediante negociaciones directas con las instituciones financieras. Hasta finales de 2023, se habían renegociado R$ 29 mil millones (casi US$ 6 mil millones). Lo mismo ocurrió con Desenrola FIES, donde apenas 14% de los estudiantes³².

Sin embargo, el mayor número de personas eliminadas del registro de morosos a través del Desenrola – 7 millones – estaba en el registro de morosos con deudas insignificantes, inferiores a R$ 100 (US$ 20), que incluso podrían haber sido condonadas. Y no lo fueron porque sería incompatible con la moral de la deuda: la deuda debe ser pagada, sea cual sea su monto y las condiciones -abusivas o no- que la materializaron. A modo de ilustración, vale indicar que la renegociación de la deuda individual de R$ 100 (US$20) de 7 millones de morosos, si se mantuviera íntegramente sin descuento, equivaldría como máximo a R$ 700 millones (US$140 millones), lo que representa el 0,2% de los ingresos totales por créditos obtenidos por los bancos en 2022, según datos contabilizados por el Banco Central.

Aunque es prematuro hacer una evaluación definitiva de un programa aún en desarrollo y sujeto a ajustes, como que su vigencia fue extendida dos veces, algunas consideraciones parecen dignas de notar. Comenzando por las razones que parecen justificar realmente el lanzamiento de una política pública por parte del gobierno federal para reducir la morosidad.

El crédito a las familias emerge como una variable sensible y estratégica en la recuperación del crecimiento bajo la gestión de Lula 3, especialmente después de la aprobación por parte del Congreso en 2023 del Nuevo Marco Fiscal (NAF), que consiste en nuevas reglas en cuanto a la progresión del gasto público. En resumen, el gasto público primario (excluyendo el pago de intereses) sólo puede crecer hasta el límite del 70% de los ingresos fiscales del año anterior. En caso de que estos crezcan por encima del 3,57% anual, se impondrá un garrote adicional al gasto público, que quedará limitado a un aumento real de máximo el 2,5% anual. Aunque la salud, la educación y los gastos de pensiones se han quedado por ahora fuera del NAF, en respeto a la Constitución, otros gastos sociales serán fuertemente reprimidos, de lo contrario el NAF será inviable ³³. Como señala Bastos ³⁴ si esta regla se incumple, «la sanción prevista es el crecimiento de los gastos en el año siguiente a una tasa un 50% inferior a la tasa de crecimiento de los ingresos». En este cuadro de austeridad fiscal donde se deja en manos del capital privado el impulso del crecimiento, el consumo de las familias depende aún más fuertemente de su financiamiento a través del acceso al crédito.

Además del NAF que impone frenos a la expansión del gasto público, la Nueva Industria Brasil (NIB), una política lanzada en enero de 2024 para revertir el proceso de primarización de la economía, fomentando un ciclo de reindustrialización que eleve los salarios en función de los aumentos de productividad, demanda tiempo para surtir efectos positivos. Mientras tanto, el endeudamiento masivo de las familias sigue siendo un mecanismo indispensable para compensar la retracción del Estado y llenar la transición esperada hacia un ciclo virtuoso de crecimiento con salarios reales en aumento. Si no es la inversión pública la que impulsará el consumo de las familias, estas dependerán una vez más del acceso al mercado de crédito, que debe ser abierto, consolidando, se espera, el optimismo de los inversores privados.

Por lo tanto, limpiar un cuadro de morosidad extremadamente alta es una tarea urgente. Incluso porque, como afirma el ministro de Hacienda, la recuperación del crecimiento se llevará a cabo privilegiando las asociaciones público-privadas (APP), cuyo alcance solo aumenta, por lo que es necesario reducir el riesgo de que la morosidad de las familias ponga en peligro el modelo de financiamiento al desarrollo que el gobierno ha estado diseñando. 

Reducir la morosidad sin abordar el endeudamiento de alguna manera refleja una estrategia de reducción de riesgos, en la medida en que garantiza que, a través de préstamos, las familias puedan pagar los servicios cobrados por los inversores privados, en caso de que los ingresos familiares no cubran todas las necesidades. En su mayoría, estos son inversores institucionales que operan en el área de infraestructura social y urbana, especialmente en salud, energía y saneamiento. En estos sectores, el precio de las tarifas para el consumidor tiende a aumentar en términos reales para garantizar un «buen» retorno a la inversión privada. Esto, sin mencionar el nuevo marco regulatorio disponible para el sistema financiero para respaldar sin mayores incertidumbres un nuevo ciclo de expansión del mercado crediticio.

Se observa que las causas de la morosidad no están siendo abordadas. El Desenrola no ha venido a ofrecer mecanismos de protección contra el endeudamiento crónico de las familias, que actualmente asciende a aproximadamente R$ 3,5 trillones (US$ 670 mil millones o el 32% del PIB) frente al sector financiero. Parece bajo en términos comparativos, pero es bueno recordar que se trata de una deuda contraída fundamentalmente con crédito de consumo de corto plazo para financiar la reproducción social. 

Cabe recordar que, en 2021, ante un panorama de deterioro del grado de endeudamiento de las familias, con tasas de morosidad y retrasos alcanzando récords sucesivos, se aprobó la Ley del Sobreendeudamiento, que establece un marco legal extrajudicial para la renegociación de deudas. La Ley, fruto de una fuerte movilización de las entidades de defensa del consumidor durante varios años, abarca el mismo perfil de deuda cubierto por el Desenrola, es decir, deudas relacionadas con el consumo o vinculadas a instituciones financieras. Sin embargo, tiene como objetivo al superendeudado, moroso o no: toda persona de buena fe que ha acumulado deudas para satisfacer sus necesidades básicas y que no dispone de ingresos suficientes para pagarlas, sin comprometer su mínimo vital. La reserva del mínimo vital es una innovación importante porque constituye una salvaguardia para el deudor al definir que el pago mensual de las deudas no puede comprometer más del 35% de los ingresos del sobreendeudado. La ley también establece criterios que las instituciones financieras deben cumplir, como prevenir prácticas abusivas en la concesión de créditos y la cobranza de deudas que puedan amenazar a grupos sociales vulnerables.

Por lo visto, la Ley de Superendeudamiento no ha dado los resultados esperados, ya que no fue suficiente para revertir, en dos años, una tendencia que se está extendiendo, vivir altamente endeudado, y que sugiere que fue necesario formular una política pública más ambiciosa, con un enfoque diferente, esta vez para abordar la morosidad.

Es cierto que el gobierno federal marcó un gol al incluir en la Ley del Desenrola un límite al reembolso de las deudas refinanciadas en el crédito rotativo de la tarjeta de crédito. Según la ley, el interés acumulado no puede exceder el valor del principal, poniendo fin a porcentajes delirantes que alcanzaban tasas de interés superiores al 430% anual, como al final de 2023. Este es un paso importante, que se inscribe en la misma lógica de estimular el endeudamiento de las familias como impulso del rentismo, alejando, sin embargo, la amenaza de la morosidad esencial para la estabilidad del sistema financiero.

La idea de hacer permanente el Programa Desenrola fue anunciada ofreciendo un marco legal y recurrente para la renegociación de deudas incumplidas para familias de bajos ingresos. Eso  sugeriría que también el FIES Desenrola debe llegar para quedarse, considerando que una nueva expansión del FIES para financiar el acceso a la educación universitaria privada y paga ya está sobre la mesa del Ministro de Educación. Sin mencionar la demanda del Ministro de Emprendimiento, Microempresa y Pequeña Empresa, que quiere un Desenrola para llamarlo propio. Es decir, el Desenrola, en las formas que pueda tomar, representa la adopción de un marco institucional y legal inédito para la gestión de la deuda, a través de políticas públicas, articulado entre el gobierno y las instituciones financieras, para redefinir el papel de la deuda de las familias en la actual fase de reestructuración de la economía brasileña, bajo la dominación financiera.

Sin una decisión definitiva, lo que se ve es al gobierno renovando continuamente el plazo de vigencia del programa, del 31 de diciembre de 2023 al 31 de marzo de 2024, y ahora hasta el 20 de mayo de este año, exclusivamente para el público de Nivel 1. De la misma manera, con la intuición de volver más efectiva la adhesión al Programa por parte de los endeudados- que no llegaron como era esperado- el gobierno flexibilizó el acceso a la plataforma digital para la renegociación de deudas incumplidas a través de convenios con Correos, instituciones financieras y empresas como Serasa. Serasa Expedia es un conglomerado privado de recuperación de deudas, consulta y concesión de crédito que se consolidó en el mercado nacional prestando a endeudados excluidos del circuito financiero a tasas de interés prohibitivas, muchas veces superiores a las ya elevadas tasas puestas por los bancos. El balance en términos de cobertura mejoró, pero apenas llegó al 50% de la audiencia definida. Según los números más recientes del Ministerio de Hacienda: en Desenrola Brasil cerca de 14 millones de personas renegociaron R$ 50 billones en deudas en Nivel 1 y Nivel 2 hasta mediados de marzo de 2024.

Resta explicar por qué un programa ambicioso y tan propagado por el gobierno no logró atraer a los grupos más pobres y endeudados de la población, para quienes el programa fue diseñado prioritariamente, y que se mostraran algo indiferentes a permanences endeudadas.    

De esta manera, la retórica adoptada por el gobierno de que el Desenrola está reconfigurando los marcos de la política social al aliviar la carga de la deuda para los morosos pierde fuerza. ¿Cuánto pagaron previamente como servicio de la deuda antes del incumplimiento y cuáles son los criterios adoptados por el sector financiero para los descuentos y subastas? ¿Cómo ha intervenido el gobierno en esta regulación para que, más allá de aquellos que incumplen, las familias brasileñas altamente endeudadas, fuera de las tarjetas de crédito, pudieran escapar de la espiral de refinanciamiento persistente de deudas para sobrevivir? Esta parece ser una estrategia funcional que sustenta el consumo masivo a través del endeudamiento con fines de acumulación rentista. La novedad reside en el hecho de que el Estado asume la gestión de la deuda como forma de enfrentar las contradicciones que la propia acumulación rentista engendra, y así haciendo de esta política una dimensión de política social.  

La financiarización en Brasil avanza articulando rentabilidad en el mercado de bonos (cuando es necesario) y en el de crédito. Una realidad que tiene un nuevo socio, el Programa Desenrola Brasil. De una sociedad sin crédito, Brasil se ha convertido en 20 años en una nación donde el refinanciamiento de deudas es parte de la lucha por la supervivencia, un rasgo que, por el rumbo de las cosas, parece estar aquí para quedarse.

Este artículo fue traducido al español por Aminta Zea.