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Desde principios de la década del 2000, la financiación del desarrollo en Argentina ha sufrido una profunda transformación.1 En medio de una mora cíclica en la deuda y de interminables negociaciones con inversionistas extranjeros y el FMI, los préstamos chinos para inversión en el extranjero han captado poco a poco el interés del público. Entre los años 2007 y 2020, Argentina recibió $10,65 mil millones de dólares en inversión provenientes de compañías chinas, concentrados en los sectores de energía, minería y financiero.2 Hoy en día, Argentina es el cuarto país dentro de la región que más recibe préstamos de China, con alrededor de $17 mil millones de dólares en total. Estos préstamos están destinados principalmente a apoyar la infraestructura del transporte, los proyectos energéticos y el impulso de las exportaciones nacionales. En el año 2022, el presidente Alberto Fernández acordó abrir líneas de financiamiento con China para un total cercano a los $23 mil millones de dólares a través del Diálogo Estratégico para la Cooperación y Coordinación Económica (DECCE) y de la Iniciativa de la Franja y la Ruta, aunque esta última está aún pendiente de ser activada.
Es dentro de este cambiante paisaje de préstamos que Javier Milei, quien se define a sí mismo como el “primer y verdadero reformista del libre comercio y presidente libertario de la historia”, ha sido elegido. Milei venció en las urnas a su contrincante, el exministro de finanzas Sergio Massa, en un país sufriendo una inflación del 140 por ciento y una caída vertiginosa en las exportaciones gracias a una sequía que terminó en pérdidas de $19 mil millones de dólares, casi el 3% del PIB nacional.
En términos económicos, Milei produce una sensación de déjà vu que recuerda a personalidades neoliberales de los 70, de los 90 y de la era Macri. Tanto su partido político como su gabinete provienen de administraciones anteriores, con figuras como Ricardo Bussi (el hijo del dictador y gobernador de la provincia de Tucumán), y miembros de la administración de Menem, dentro de quienes se encuentra el sobrino de Menem, Martín Menem, como presidente de la Cámara de Diputados. Es notable la cantidad de exministros del gobierno de Macri que forman parte del gabinete de Miliei, como Patricia Bullrich, Luis Caputo, Santiago Bausili, entre otros.
Milei defiende las reformas al libre comercio radical y una robusta política de ajustes. Con la esperanza de abrir paso a una nueva era nacional de endeudamiento sustancial hacia la economía de occidente, originalmente prometió romper lazos con gobiernos “comunistas” como el de China y Brasil y, de forma, notoria, también prometió dolarizar la economía y liquidar al Banco Central.
Pero en menos de un mes desde su elección, la actitud de Milei hacia China dio un giro dramático: actualmente Argentina tiene una reserva neta en el Banco Central de menos de $10 mil millones de dólares, con reservas brutas que alcanzan los $23 mil millones de dólares. El 75 por ciento de las reservas está ligado a un acuerdo de permuta financiera (swap) con China. Cuando la embajada china suspendió el acuerdo, Milei se vio obligado como una de sus primeras movidas políticas a disculparse con Xi Jinping.. Sin embargo, no fue suficiente – China suspendió la activación de 47 mil millones de renminbis (equivalentes a 6,5 mil millones de dólares) de la permuta.
La trayectoria de la orientación de Milei hacia China crea interrogantes en relación con desarrollos más profundos en el paisaje económico mundial. Esto sugiere que hay mucho más en juego que sólo la ideología — que, en ciertos contextos, los Estados Unidos y sus instituciones financieras afiliadas ya no pueden pretender ser los financiadores de las necesidades de desarrollo del sur global, y que la inversión china está aquí para quedarse. Además, esto indica que no todos los países del sur global están igualmente empoderados con el aumento de la competencia geoeconómica. Por el contrario, algunos se encuentran atrapados entre los poderes mundiales.
Ciclos de deuda
En el mes de diciembre de 1982, el Banco Central argentino nacionalizó casi $17 mil millones de dólares en deuda privada, concluyendo un periodo de dictadura apoyado por Kissinger y caracterizado por algunos de los primeros experimentos con la reestructuración neoliberal. Esta decisión allanó el camino hacia la crisis de deuda de la década de los ochenta, la subsecuente desindustrialización y las políticas de reformas de ajustes, todo a la mano de la represión social.
La economía argentina se ha mantenido en esta trayectoria cíclica desde ese entonces: un endeudamiento significativo da lugar a una crisis económica, que luego se usa para justificar las medidas de austeridad y la privatización. Estas medidas, en lugar de incentivar el crecimiento económico, generalmente empeoran la crisis y traen consigo un periodo de salida de capital.3 En las elecciones que siguen a este periodo, la coalición de centroizquierda en el poder se abstiene de desafiar el ciclo y escoge renegociar y volver a pagar la deuda en su lugar.
Es debido a este patrón que la expresidenta Cristina Fernández de Kirchner denominó a la Argentina un “pagador serial”. Esta estrategia puede tener victorias temporales en circunstancias exógenas favorables, como un boom de mercancías. Pero, durante una recesión interna, la estrategia se confronta con políticas de ajuste estructurales y ello crea una enorme insatisfacción. La coalición de derecha eventualmente vuelve al poder..
Figura 1: La Argentina como “Pagador Serial”: Deuda bruta por moneda como porcentaje del PIB
La relación tóxica del país con el FMI ha estimulado su ciclo de deuda de forma persistente. En el 2018, los desastrosos efectos de los préstamos del FMI alcanzaron nuevos niveles, lo que hizo que se sobrepasará la capacidad de endeudamiento y diera lugar a una salida de capital que contradijo los estatutos del FMI.4
Las políticas del FMI han sido conducidas por una agenda política distinta: Mauricio Claver, director ejecutivo del FMI y un consejero crucial para la administración de Trump en asuntos latinoamericanos, afirmó: “Todo lo que Trump hizo en el FMI fue para ayudar a Macri y prevenir que el Peronismo regresará a la Casa Rosada (el palacio presidencial argentino)”. Con la priorización de la exclusión de la izquierda política, estas políticas, sin pensarlo, le abrieron campo a la derecha.
Luis Caputo, quien ahora funge como ministro de economía de Milei, tuvo el mismo cargo durante la administración de Macri. Caputo, economista con experiencia en el JP Morgan y en el Deutsche Bank, implementó un mecanismo de fuga de divisas a través del Banco Central durante el período de Macri. Este mecanismo implicó subastas de dólares con un valor inferior a las tasas del mercado, lo que resultó en una pérdida substancial de 66 mil millones de pesos. La conexión entre esta pérdida y los fondos del préstamo récord de Macri con el FMI se revelaron más adelante, lo que causó preocupación acerca de las salidas de capital. Como sorprendentemente lo reveló el mismo Milei en una entrevista en el año 2018, “Caputo lo vendió todo, esfumó $15 billones de dólares del FMI, y él es el responsable del desastre en el Banco Central.”
Figura 2: Países con mayor endeudamiento con el FMI, en billones de dólares.
Al asumir la presidencia, el gobierno del expresidente Alberto Fernández prometió separarse del neoliberalismo y preparar el camino hacia el crecimiento. Sin embargo, la reestructuración de la deuda liderada por el entonces ministro de economía Martín Guzmán, involucró la solicitud de un nuevo préstamo al FMI dentro del marco del Programa de Servicio Ampliado del FMI (SAF) y su aprobación en el Congreso. La evidencia histórica indica que los programas de ajuste estructurales, sean éstos “blandos” o “estrictos”, se quedan cortos en la resolución de problemas en Latinoamérica, y más bien los empeoran.5
El acuerdo en sí resultó ser inflacionario y restringió la capacidad del gobierno para implementar políticas efectivas contra la inflación. Guzmán renunció luego de la firma del acuerdo con el FMI, y Sergio Massa, un curtido político, asumió el papel de ministro de economía.
Apertura a China
Es en el periodo posterior a décadas de préstamos de instituciones occidentales que China se ha alzado como una alternativa atractiva. Los préstamos chinos ofrecen ventajas importantes si se les compara con los ofrecidos por su contraparte. Mientras que las finanzas en occidente vienen acompañadas de condicionamientos políticos y económicos a nivel local, China ofrece préstamos sin condicionamientos para grandes proyectos de infraestructura. Luego de un periodo de gracia de entre cinco y diez años, se espera que los países receptores devuelvan los préstamos gracias al crecimiento económico esperado.
Una condición que sí exigen los préstamos otorgados por China es que la tecnología china constituya entre un 30 y un 40 por ciento de las importaciones del país receptor, lo que amplía los mercados de exportación de China. En general, la economía occidental ha sido mucho más especulativa y de corto plazo que el “paciente” capital chino.6 Como lo indica la Tabla 2, los préstamos entre los estados de China y Argentina a través de garantías soberanas ascienden a casi $7,8 mil millones de dólares, y la mayoría de líneas de financiamiento se otorgó a proyectos de transporte y energía.
Tabla 1: Tabla comparativa entre las economías occidental y china en Argentina
| Aspecto | Financiamiento de occidente | Financiamiento chino |
|---|---|---|
| Condicionamientos | – Condicionamientos políticos y económicos locales – En su mayoría relacionado con programas de ajuste – Condicionamientos geopolíticos | – Condicionamientos sin considerar la política local – Cláusula de tecnología: mínimo entre 30-40% de importación de tecnología china para impulsar exportaciones chinas7 – Cláusulas recíprocas de incumplimiento: si se detiene un proyecto, los demás se ven afectados |
| Ciclo | – Especulativo y de corto plazo – No genera condiciones de devolución – Generalmente sale del país – Vinculado a la expansión económica de los Estados Unidos | –Relacionado con proyectos en la economía real (embalses, plantas solares, líneas de exportación, etc.) – Espera generar condiciones de devolución – Los swap son a largo plazo, de capital “paciente».8 Sin costo anterior a su activación. – Vinculados a la expansión material china. |
| Interest Rate | – FMI: alrededor del 10% | – Los préstamos e intercambios chinos son más bajos que las tasas de interés del mercado. – Préstamos alrededor del 3%, intercambios alrededor del 6%. |
| Adaptability | – Baja | – Alta |
Tabla 2: Préstamos dirigidos por bancos de desarrollo desde China hacia la Argentina (2010-2019). Por ente de financiamiento, proyecto, cantidad, tasa de interés y madurez.
| Año | Ente de financiamiento | Proyecto | Millones de dólares | Tasas de interés | Madurez (en años) |
|---|---|---|---|---|---|
| 2010 | Banco de Desarrollo de China (CDB) y CITIC | Suministro de locomotoras, vagones de pasajeros, repuestos, herramientas, documentos técnicos, servicio técnico y capacitación técnica para la Vía Férrea San Martín | 273 | Libor + 3.15% | 10 |
| 2010 | Export-Import Bank of China (CHEXIM) | Suministro de vagones de pasajeros, repuestos, herramientas, documentos técnicos, servicio técnico y capacitación técnica para la Vía Férrea San Martín | 114 | Información no disponible | 8 |
| 2014 | Banco de Desarrollo de China (CDB) e ICBC | Rehabilitación de la Vía Férrea Belgrano Cargas | 2100 | Libor a 6 meses Tasas de interés Libor +2,9%, obligación del 0,125% y cuota de manejo del 0,20% | 15,5 (con un periodo de gracia de 4,5 años) |
| 2014 | Banco de Desarrollo de China (CDB); ICBC Y Banco de China (BoC) | Represas Hidroeléctricas del Río Santa Cruz | 4714 | Libor a 6 meses Tasas de interés Libor +3,8%, compromiso del 0,125% y cuota de manejo del 0,20% | 15 (con un periodo de gracia de 5,5 años) |
| 2017 | Export-Import Bank of China (CHEXIM) | Parques solares fotovoltaicos Cauchari I, II y IIIA | 331 | Tasas de interés al 3% (Préstamo basado en políticas – PBL) cuota de compromiso +0,75% y cuota de manejo 0,75% | 15 (con un periodo de gracia de 5 años) |
| 2019 | Banco de Desarrollo de China (CDB) | Adquisición de material rodante ferroviario para la Línea Eléctrica Roca | 236 | Libor a 6 meses Libor +2,4% de margen | 10 (con un periodo de gracia de 3 años) |
| Total | 7768 |
Las líneas chinas de intercambio de divisas han tenido un rol crucial en la estabilización de la macroeconomía argentina desde el año 2009, y han fortalecido las reservas del país en el Banco Central sin costos adicionales cuando se usan como un mecanismo de reserva. Desde 2008, el Banco Popular de China ha formado parte de acuerdos bilaterales de intercambio de divisas (BSAs, por sus siglas en inglés) con bancos centrales extranjeros, valiéndose de estos acuerdos para ofrecer soporte de liquidez a corto plazo a países socios más allá de las instituciones Bretton Woods. La Argentina ha sido un beneficiario significativo de estos acuerdos. El acuerdo de intercambio de divisas inicial, estimado en 70 billones de yuanes ($9,98 billones de dólares) se cerró entre el Banco Popular de China (PBoC) y el Banco Central de la República de Argentina (BCRA) durante la presidencia de Cristina Fernández de Kirchner.
En el 2017, durante la administración de Macri, el PBoC y el BCRA renovaron el acuerdo bilateral de intercambio de divisas por 70 mil millones de yuanes. Se firmó un acuerdo adicional de intercambio de divisas por 60 mil millones de yuanes en 2018, ascendiendo a un total de 130 mil millones de yuanes ($20 mil millones de dólares). En el 2022, Alberto Fernández renovó y extendió el intercambio con China a 150 mil millones de yuanes ($23,4 mil millones de dólares). Durante el período de Sergio Massa como ministro de economía, se habilitaron dos tramos de préstamo adicionales: el primero, equivalente a $5 millones de dólares, y al amortizarse este, se activó un segundo tramo por $6,5 mil millones de dólares. De esta última cantidad, se destinaron fondos para hacer tres pagos al FMI en yuanes: el 30 de junio, por $1,08 mil millones, el 1 de noviembre por $796 millones, y el siete del mismo mes por otros $884 millones.
Tabla 3: Reservas del Banco Central de la República Argentina, desglosados – agosto de 2023
| Concepto | Mil millones en dólares |
|---|---|
| 1. Reservas internacionales brutas | 23.8 |
| Pasivos brutos -Líneas de intercambio -China (de las cuales se activaron) – BIS Depósitos de requerimiento de reserva para moneda extranjera Otros (incluido el seguro de depósito) -SEDESA -Otros | 34.1 20.9 17.9 6.5 3.0 10.3 2.0 1.8 1.0 |
| 2. Reservas internacionales netas | -10.3 |
| Oro DEG Reservas de liquidez | 3.8 0.0 -14.1 |
| Pro-memoria | |
| Tasas de interés nominal Forward de cobertura bancaria del Banco Central | -6.3 3.1 |
Comercio chino y transformación industrial
Hay que pagar un precio por el aumento de inversión proveniente de China. Desde principios de la década del 2000, China ha superado a los socios económicos tradicionales de Argentina, dentro de los que se encuentran Estados Unidos y Europa. En la actualidad, China ocupa el segundo lugar como socio comercial de la Argentina, seguido de Brasil. Típicamente, el comercio chino constituye entre el 8 y el 10 por ciento de las exportaciones argentinas. Sin embargo, el saldo comercial de Argentina ha sufrido déficits crecientes, especialmente con China y Estados Unidos.
Figura 3: Balance comercial de Argentina con Estados Unidos y con China
Mientras China escapaba de las políticas de “terapia de choque”,9 Argentina sufría las consecuencias de las recurrentes olas neoliberales, el desarrollo industrial en los países experimentaba caminos divergentes.10 Esto llevó a un giro significativo en la matriz productiva, a medida que Argentina sufría una desindustrialización gracias al aumento en la demanda de materia prima y de recursos naturales.11
Figura 4: Porcentaje de participación de la industria en el PIB de Argentina y China.
El aumento del comercio con China ha intensificado aún más este giro. La soya constituye el principal producto de exportación de Argentina hacia China, lo que equivale a un tercio del total. Cumplir con la demanda de soya de los chinos a su vez ha transformado el paisaje económico argentino por completo.12 Las Figuras 5 y 6 ilustran el profundo desequilibrio en la diversidad de exportaciones e importaciones entre los dos países.
Figura 5: Exportaciones de Argentina hacia China
Figure 6: Argentina Imports from China
Limitaciones estructurales
Milei no es el primer líder argentino en oponerse a los crecientes lazos económicos con China. Desde el 2015, la administración de Macri ha intentado restringir la cooperación y hacer énfasis en una alianza geopolítica con los Estados Unidos. Pero más adelante, también, las realidades económicas obligaron al gobierno a revertir el curso. Durante los primeros siete meses del gobierno de Mauricio Macri, China redujo las importaciones de soya en un 30 por ciento y las importaciones de aceite de soya en un 97 por ciento. Durante la reunión del G20 de 2016 en China, Macri logró restaurar el comercio de soya. Debido a que los proyectos financiados por la China generalmente incluyen una cláusula “recíproca de incumplimiento” que garantiza el cese de todos los proyectos, si tan sólo uno se detiene, las repercusiones de retirarse son enormes.
Entonces, la orientación de Milei hacia China no es algo nuevo. A pesar de que sus relaciones económicas con China se solidifican, Argentina sigue casada con su alineación al occidente. Pero, al igual que gobiernos anteriores, el de Milei deberá llegar a acuerdos con la cambiante conformación de la economía mundial: el pago de la deuda que Argentina tiene con el FMI depende de la continuación de sus exportaciones a China.
La incapacidad de Milei para conseguir nuevo financiamiento de los entes de financiamiento occidentales puede llevar a su administración a aceptar los avances económicos diplomáticos de China, lo que llevaría a una situación similar a la de Bolsonaro en Brasil.13 Esto puede resultar en una fortalecida dependencia económica en las manos de China. Sin embargo, mientras Brasil está capitalizando las relaciones con China mediante un importante superávit comercial, centros de innovación y fondos del Nuevo Banco de Desarrollo, Argentina se presentará a China como un “deudor desesperado”. El gobierno chino está presionando a Milei para que confirme que su administración mantendrá el interés de China en Argentina.
El caso de Argentina entonces pone en presente dos duras realidades: la primera es que el financiamiento y la inversión china en el sur global cumple más con una necesidad estructural que con una elección política; la segunda es que, aunque el surgimiento de superpotencias que entran en competencia generalmente crea oportunidades para los países del sur, también puede hacerlos caer en un pozo sin fondo. El caso de Argentina es una excepción, al estar atrapado en giros pendulares sin una clara estrategia internacional.
Jiang, S. (2015) China’s New Leadership and the New Development of China-Latin America Relations, China Quarterly of International Strategic Studies 01, no. 01 (April 1, 2015): 133–53, https://doi.org/10.1142/S2377740015500074; Kevin P. Gallagher, The China Triangle: Latin America’s China Boom and the Fate of the Washington Consensus (Oxford University Press, 2016); Kaplan, S. B. (2021). Globalizing Patient Capital: The Political Economy of Chinese Finance in the Americas. Cambridge University Press. https://doi.org/10.1017/9781316856369.
↩American Enterprise Institute (AEI). (2018). China global investment tracker. Tomado el 23 de agosto de 2022 de https://goo.gl/e3vs3V.
↩Basualdo, E. Endeudar y fugar: Un análisis de la historia económica argentina, desde Martínez de Hoz hasta Macri (Siglo XXI Editores, 2020).
↩El artículo 6 de los estatutos del FMI manifiesta de manera expresa que: “(a) Los miembros no pueden usar los recursos generales del Fondo para cubrir una enorme o sostenida salida de capital (…) y el Fondo puede pedir a un miembro ejercer los controles necesarios para prevenir el mencionado uso de los recursos generales del Fondo. Si, después de recibir dicha solicitud, un miembro no ejerce los controles necesarios, el Fondo puede declarar a dicho miembro como candidato no elegible para usar los recursos generales del Fondo.”
↩Basualdo, 2020; Monteagudo, G. (2022) IMF Holds Argentina Hostage Again, NACLA Report on the Americas 54, no. 4 (October 2, 2022): 365–68, https://doi.org/10.1080/10714839.2022.2145108.
↩Kaplan, S. B. (2021). Globalizing Patient Capital: The Political Economy of Chinese Finance in the Americas. Cambridge University Press. https://doi.org/10.1017/9781316856369.
↩Hung, H. F. (2022). The Clash of Empires: From ‘Chimerica’ to the ‘New Cold War.’ Cambridge. https://www.cambridge.org/core/books/clash-of-empires/12211AC3B8957E8DE6C7F26998EB50C3.
↩Kaplan 2021.
↩Weber, I. How China Escaped Shock Therapy (Routledge, 2021).
↩Haro Sly, M.J. y Hurtado, D. (2023) Hacia la convergencia de trayectorias en ciencia y tecnología que se bifurcan: desafíos de la cooperación de Argentina y China. En: Andrés, M.(Ed) Argentina-China. 50 años de Relaciones Diplomáticas. Cooperación, Desarrollo y Futuro. Mincyt y la Academia China de Ciencias Sociales. https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/c_2023-05-08-argentina-china.pdf.
↩Svampa, M. (2013) Consenso de los Commodities’ y lenguajes de valoración en América Latina. Nueva Sociedad No 244, 3-4/2013, www.nuso.org/upload/articulos/3926_1.pdf.
↩Haro Sly, M. The Argentine portion of the soybean commodity chain. Palgrave Commun 3, 17095 (2017). https://www.nature.com/articles/palcomms201795.
↩Kotz, R. L., & Haro Sly, M. J. H. (2022). China’s Economic Diplomacy in the Context of the Far-Right Government’s Neoliberal Nationalism: The Case of Brazil’s Energy Sector. In J. Rajaoson & R. M. M. Edimo (Eds.), New Nationalisms and China’s Belt and Road Initiative (pp. 1-14). Palgrave Macmillan. https://doi.org/10.1007/978-3-031-08526-0_14; Kotz and Haro Sly, 2022; Gonzalo, M., Harfuch, M. P., Haro Sly, M. J., Lavarello, P., & Gonzalo, M. (2023). 5G Kick-off in India and Brazil: InterState Competition, National Systems of Innovation, and Catch-Up Implications for the global South. Seoul Journal of Economics, 36(1). https://ssrn.com/abstract=4372457.
↩
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